Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Referent stażysta Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą w [...] na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa Opole z dnia 13 października 2017 r., w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Opole na rzecz Stowarzyszenia A z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Stowarzyszenie A z siedzibą w [...] (zwane dalej Stowarzyszeniem), jest decyzja Nadleśniczego Nadleśnictwa Opole z dnia 13 października 2017 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2017 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, Stowarzyszenie zwróciło się do Nadleśnictwa Opole o udostępnienie informacji publicznej obejmującej:

1) informacje o liczbie pozyskanego drewna osobno w latach 2015, 2016, 2017 (do dnia złożenia wniosku);

2) informacje o tym komu przekazane zostało uzyskane drewno - osobno w latach 2015, 2016, 2017 (do dnia złożenia wniosku), poprzez podanie listy odbiorców;

3) skany umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem, w zakresie w jakim odbiorcami drewna nie były osoby fizyczne.

Stowarzyszenie wniosło o przekazanie żądanych informacji w formie elektronicznej na wskazany adres e-mail.

Pismem z dnia 31 sierpnia 2017 r. Z-ca Nadleśniczego Nadleśnictwa Opole poinformował Stowarzyszenie, zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.d.i.p., o przedłużeniu terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek na okres nie dłuższy niż 2 miesiące, tj. nie później niż do dnia 23 października 2017 r.

Po rozpatrzeniu wniosku z dnia 24 sierpnia 2017 r., decyzją z dnia 13 października 2017 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa Opole, działając w imieniu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe (dalej w skrócie: PGL LP) Nadleśnictwo Opole, odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci) ze względu na prywatność osób fizycznych oraz ochronę danych osobowych tych osób oraz w zakresie skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem, ze względu na fakt, że prowadziłoby to do ujawnienia tajemnicy przedsiębiorcy. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 17 ust. 1 w z związku z art. 16 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że po przeprowadzeniu niezbędnych analiz, w świetle przepisów u.d.i.p., uznał za dopuszczalne i znajdujące oparcie w prawie udostępnienie Stowarzyszeniu informacji osobno w latach 2015, 2016 i 2017 (do dnia 31 sierpnia 2017 r.) o liczbie (ilości) pozyskanego w Nadleśnictwie drewna oraz informacji o tym komu przekazane (sprzedane) zostało uzyskane drewno, poprzez podanie listy odbiorców z wyłączeniem jednak danych osobowych osób fizycznych, które nabyły (jako konsumenci) drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (powyższe informacje organ przekazał Stowarzyszeniu odrębnym pismem z dnia 17 października 2017 r. - dopisek Sądu). Odnośnie natomiast pozostałych danych żądanych przez Stowarzyszenie, organ stwierdził, że zachodzą podstawy do odmowy ich udostępnienia ze względu na ograniczenia wskazane w przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W tej kwestii organ dowodził, że udostępnienie danych osobowych osób fizycznych, które nabyły od PGL LP drewno bez związku z ich działalnością gospodarczą lub zawodową, tj. jako konsumenci w rozumieniu art. 22¹ Kodeksu cywilnego, naruszałoby prywatność tych osób. Prywatność osób fizycznych stanowi bowiem ustawową przesłankę ograniczenia dostępu do informacji publicznej, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. Organ podkreślił, że ujawnienie danych konsumentów nabywających drewno byłoby naruszeniem przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, do której przestrzegania w ramach prowadzonej działalności zobowiązane jest PGL LP, zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy. Ponadto konsumenci - nabywcy drewna nie byli osobami pełniącymi funkcje publiczne, ani osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych. Osoby te nie zrezygnowały również z przysługującej im ochrony. Tym samym informacje na temat konsumentów, którzy nabyli drewno nie podlegają udostępnieniu z uwagi na ochronę prywatności i danych osobowych. Z kolei odnośnie odmowy udostępnienia skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem zawartych przez PGL LP z nabywcami drewna, będących przedsiębiorcami, organ podał, że ich udzielenie spowodowałoby naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy. W tym zakresie organ wskazał, odwołując się do treści art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, że szczegółowe dane o zakupach drewna dokonywanych przez przedsiębiorców od PGL LP posiadają wartość gospodarczą. Zdaniem organu, nie ulega również wątpliwości, że warunki sprzedaży, formy zabezpieczenia umów, harmonogramy realizacji umów, czy poziom cen wypełniają materialny aspekt (element) definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4, a zatem mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorcy. Z kolei, w odniesieniu do aspektu formalnego definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, w ocenie organu, kluczowe znaczenie ma wydanie przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych zarządzenia z dnia 6 października 2010 r., nr 48, które zwiera wykaz informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w PGL LP. Organ uznał więc, mając na uwadze zakres tajemnicy przedsiębiorstwa wynikający z powyższego zarządzenia oraz treść umów zawieranych pomiędzy PGL LP a przedsiębiorcami, że w sposób dostateczny i jednoznaczny ujawniona została wola przedsiębiorców (PGL LP oraz jego kontrahentów - stron umów sprzedaży) co do zachowania w tajemnicy informacji, o które ubiega się Stowarzyszenie. Wyjaśnił też, że szczegółowe informacje zawarte w umowach sprzedaży drewna nie zostały dotychczas ujawnione do publicznej wiadomości i jako, że stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa PGL LP oraz każdorazowego kupującego, są konsekwentnie utrzymywane w poufności. Zdaniem organu, powyższe stanowisko potwierdza wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II 1313/15. Niezależnie od powyższego organ stwierdził, że nabywcom drewna mających status przedsiębiorców przysługuje prawo do ochrony ich tajemnicy, a ponieważ nie zrezygnowali z tego prawa, PGL LP nie jest uprawnione do udostępnienia informacji z uwagi na obowiązek ochrony tajemnicy swoich kontrahentów wynikający wprost z treści zawartych umów. Podsumowując, organ wskazał, że standardowy wzór umowy sprzedaży drewna stosowany przez jednostki organizacyjne PGL LP jest publicznie dostępny na stronie internetowej podmiotu.

Pismem z dnia 22 listopada 2017 r. Stowarzyszenie wniosło skargę na powyższą decyzję, zarzucając organowi naruszenie następujących przepisów:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione - bowiem zbyt daleko idące ograniczenie prawa do informacji publicznej;

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim ten przepis stanowi normatywną podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej poprzez nieuzasadnione zastosowanie;

- art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1132) poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie informacji będącej przedmiotem wniosku, jako tajemnicy przedsiębiorstwa, bez spełnienia ustawowych przesłanek uznania informacji za takową;

- art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez prawidłowego uzasadnienia.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Stowarzyszenie domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że wnioskowane informacje nie spełniają przesłanki materialnej definicji tajemnicy przedsiębiorstwa. W ocenie Stowarzyszenia, zaskarżona decyzja pozbawiona jest uzasadnienia, w którym wskazano by okoliczności faktyczne i prawne stojące u podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej. Natomiast samo powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy, bez wyczerpującego uzasadnienia wystąpienia przesłanek z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, świadczy o wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszeniem przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę jej wydania. Zdaniem Stowarzyszenia, organ nie wskazał, w jaki sposób ujawnienie informacji będących przedmiotem wniosku wpłynie na sytuację ekonomiczną organu bądź jego kontrahentów, nie wykazał też w jakimkolwiek stopniu, by podjął próbę zachowania poufności informacji, ani nie przywołał żadnych kroków podjętych w tym właśnie celu. Wymogiem koniecznym uznania tajemnicy przedsiębiorcy jest natomiast wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności. Stowarzyszenie podkreśliło, że o braku zbadania przez organ samodzielnie zasadności klauzuli tajemnicy przedsiębiorcy w odniesieniu od informacji będących przedmiotem wniosku, świadczy również to, iż organ wydał decyzję tożsamą w swojej treści do rozstrzygnięć, które skarżący uzyskał od innych nadleśnictw w Polsce. Reasumując, Stowarzyszenie stwierdziło, że organ nieprawidłowo uznał, iż żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, ponieważ nie uzasadnił w przekonujący sposób spełnienia przesłanek formalnych i materialnych, koniecznych do takiej kwalifikacji. Powyższe oznacza, że wnioskowana informacja publiczna nie została objęta klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy, określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ nie zgodził się z zarzutem Stowarzyszenia, że decyzja nie została wyczerpująco uzasadniona w zakresie odmowy udostępnienia informacji, stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W tej kwestii organ dowodził, że powyższe ograniczenie dotyczy nie tylko tajemnicy kontrahentów PGL LP kupujących drewno, ale również samego PGL LP. Zdaniem organu, udostępnienie informacji zawartych w umowach sprzedaży drewna byłoby możliwe wyłącznie w sytuacji, w której przedsiębiorcy zrezygnowaliby z prawa do ochrony, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Ponadto, w przekonaniu organu, ujawnienie danych zawartych w treści umów mogłoby wpłynąć na sytuację przedsiębiorców na rynku, ponieważ informacje te dają wgląd w ich sytuację majątkową. Poza tym są to informacje, co do których przedsiębiorcy podjęli działania mające na celu ochronę poufności. Odnośnie zarzutu wydania decyzji o takiej samej treści, jak w innych nadleśnictwach, organ stwierdził, że wynika to po pierwsze z tożsamości wniosków Stowarzyszenia, a po drugie z obowiązujących w ramach całego PGL LP standardowych wzorów umów sprzedaży drewna.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik Stowarzyszenia podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte, precyzując, że zaskarża przedmiotową decyzję w całości. Akcentował, że organ nie wykazał, iż żądana informacja, której dostępu odmówił, jest chroniona. Zdaniem pełnomocnika, organ wybiórczo wskazał zarówno w decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę, na orzeczenia sądów administracyjnych. Przede wszystkim nie zostało jednak wykazane, że skany umów korzystają z ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2. u.d.i.p. Podobnie co do osób fizycznych, organ nie wykazał, że ochrona danych osobowych odnosi się do dziedziny życia tych osób.

Z kolei pełnomocnik organu podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji i w odpowiedzi na skargę. Podkreślił, że podjął działania zmierzające do wdrożenia i stosowania klauzuli poufności. Dodał też, że żaden z kontrahentów, tj. osób fizycznych, jak i przedsiębiorców, nie zrezygnował z ochrony swoich danych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Wskazać też trzeba, że zgodnie z treścią art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja miała miejsce, bowiem strona wniosła skargę na decyzję, nie korzystając z ww. środka odwoławczego.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością jego uchylenia.

Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że prawo do informacji publicznej realizowane jest na zasadach i w trybie cyt. wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej nadal w skrócie u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, określając zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Stanowi ona wyraz realizacji prawa do informacji publicznej, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W myśl art. 61 ust. 2 Konstytucji, prawo do informacji publicznej dotyczy m.in. dostępu do dokumentów. Stosownie natomiast do ust. 3 prawo to może podlegać ograniczeniu ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi natomiast, że informację publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie tej ustawy stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Kategorie takich informacji, w formie przykładowego katalogu zostały wskazane w art. 6 u.d.i.p.

Na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony został na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3) oraz podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4).

Stosownie do treści art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788), Lasy Państwowe są państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Z kolei w art. 32 ust. 2 tej ustawy wymieniono jednostki organizacyjne wchodzące w skład Lasów Państwowych, do których należy m.in. nadleśnictwo (pkt 3). Natomiast zgodnie z art. 35 ww. ustawy nadleśniczy kieruje nadleśnictwem oraz reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania. W świetle przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, że stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Nadleśniczy Nadleśnictwa Opole jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, tak Sądu, jak i organu również to, że żądane przez Stowarzyszenie informacje mieszczą się w ustawowym pojęciu informacji publicznej.

W niniejszej sprawie sporną pozostaje natomiast kwestia zasadności odmowy udostępnienia wnioskowanej przez Stowarzyszenie informacji w postaci skanów umów związanych z gospodarowaniem przez Nadleśnictwo uzyskanym drewnem z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, o której stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Stosownie do powyższego wskazać trzeba, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorstwa", którą zawiera art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503, z późn. zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Z przytoczonego przepisu wynika, że aby dana informacja podlegała ochronie, tj. stanowiła tajemnicę przedsiębiorcy, musi spełniać dwie przesłanki: formalną i materialną.

Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji (brak ujawnienia). Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To on powinien podjąć w stosunku do danych informacji niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, ponieważ to na nim spoczywa w razie sporu ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy.

Ponadto musi zostać spełniona przesłanka materialna, tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa, informacje posiadające choćby minimalną wartość gospodarczą, np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13, LEX nr 1456979).

W orzecznictwie podkreśla się, że wynikające z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja podlegała ochronie. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, konieczne jest wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. Zatem każda nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności powinna być, przed jej udostępnieniem w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy. Natomiast ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1993/16, LEX nr 2226910).

Stosownie do powyższego przyjąć należy, że na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tego podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Zdaniem Sądu, ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma zatem charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Dlatego też, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do ogólnego stwierdzenia o istnieniu takiej tajemnicy, w tym sformułowanego jedynie na podstawie subiektywnej oceny dokonanej w tym zakresie przez przedsiębiorcę. Jej istnienie musi być niewątpliwe, by mogło uzasadniać odmowę.

Uwzględniając dokonane wyżej rozważania o charakterze ogólnym, stwierdzić przyjdzie, że poza ogólnym twierdzeniem, iż wszystkie umowy zawierane przez organ z kontrahentami objęte są klauzulą poufności, ponieważ zawarte w nich informacje wypełniają elementy definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, organ nie dokonał żadnej analizy i nie wyjaśnił z czego wywodzi tę tajemnicę i jakich postanowień umowy to utajnienie dotyczy. Kontrolowana decyzja w ogóle nie zawiera rozważań w odniesieniu do poufności poszczególnych elementów umów żądanych przez Stowarzyszenie. W ocenie Sądu, niewystarczające jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, tak jak to uczynił organ, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Przede wszystkim, organ nie wyjaśnił także, które z elementów umów obejmują kwestie, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorców. Zdaniem Sądu, z pewnością tajemnicą przedsiębiorcy nie są objęte wszystkie postanowienia zawieranych przez organ umów, czyli cała ich treść, gdyż za chronioną informację należy uznać tylko tę, która jest poufna. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że możliwe jest udostępnienie informacji publicznej z wyłączeniem szczególnie istotnych informacji podlegających ochronie, np. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez ich utajnienie w procesie anonimizacji określonych danych. Anonimizacja jest czynnością o charakterze technicznym, dokonywaną na dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegającą na zasłonięciu części tego dokumentu, zawierającej dane niepodlegające udostępnieniu.

Jednocześnie należy podkreślić, że w zaskarżonej decyzji podmiot zobowiązany nie wykazał w sposób dostateczny, iż zaistniała w sprawie przesłanka, która uprawniałaby go do odmowy udostępnienia wnioskowanych przez Stowarzyszenie skanów umów z powołaniem się na określoną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tajemnicę przedsiębiorcy. Decyzja w powyższej kwestii nie została należycie i przekonująco uzasadniona, co także stanowi o naruszeniu wymogów z art. 107 § 3 K.p.a. Natomiast, jak już wyjaśniono powyżej, dla skutecznego ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na zaistnienie rzeczonej tajemnicy, nie wystarczy samo wskazanie takiej tajemnicy. Niezbędne jest wykazanie jej zaistnienia, czyli uzasadnienie i wykazanie zasadności objęcia żądanych informacji statusem tajemnicy przedsiębiorcy. W tym celu niezbędne jest przeanalizowanie aspektu materialnego żądanych danych w kontekście wskazywanej tajemnicy. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji podmiot zobowiązany musi wykazać zaistnienie takiej tajemnicy w stosunku do wnioskowanych danych. Tego w zaskarżonej decyzji nie uczyniono. Z kolei ogólne wywody prawne organu nie zostały odniesione do istoty rzeczy, czyli do treści przedmiotowych umów. Niewątpliwie, rację należy przyznać stronie skarżącej, że organ nie wskazał jakiego rodzaju dane objęte są tajemnicą przedsiębiorcy i nie wykazał, że dotyczą one materii szczególnie istotnej dla interesów gospodarczych kontrahentów oraz to, że ich ujawnienie mogłoby spowodować dla nich ewentualne szkody o charakterze gospodarczym i ekonomicznym. W omawianym zakresie nie jest natomiast wystarczające, jak to uczynił organ, odwołanie się do zarządzenia z dnia 6 października 2010 r., nr 48, bez dokonania samodzielnej oceny w zakresie spełnienia przesłanki ochrony tajemnicy przedsiębiorcy.

W przekonaniu Sądu, zgodzić należy się również ze skarżącym Stowarzyszeniem, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazuje na przeprowadzenie przez organ oceny proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji, z której wynikałoby, że utajnione umowy cywilnoprawne zawarte w latach 2015-2017 przez Nadleśnictwo zawierają informacje tworzące sferę tajemnicy przedsiębiorcy, a konieczność jej ochrony jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za ich udostępnieniem. Zatem w sprawie naruszono również wymogi wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności.

Ponadto Sąd nie podziela poglądu organu, że sam fakt utajnienia treści umów cywilnoprawnych zawieranych przez PGL LP z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi bezwzględną przesłankę odmowy udzielenia żądanych informacji w ramach dostępu do informacji publicznej. Nie jest bowiem decydująca wyłącznie wola przedsiębiorcy, nadającego klauzulę poufności całemu pakietowi informacji. Istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi w każdym przypadku być rzeczywiste i niewątpliwe. Ta przesłanka ograniczająca zasadę jawności informacji publicznej musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy więc, by żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj. by odnosiła się do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej i by była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Kontrolowana w tej sprawie decyzja nie zawiera natomiast rozważań organu w powyższym zakresie.

Podobnie, organ nie odniósł się w sposób kompletny w kwestii odmowy udostępnienia informacji publicznej, co do nabywców drewna będących osobami fizycznymi. We wniosku Stowarzyszenie wyraźnie wskazało na "podanie listy odbiorców", zaś organ z pominięciem faktycznej i obiektywnej, jak też i prawnej argumentacji w ww. kwestii dokonał odmowy zaskarżoną decyzją. Organ bowiem arbitralnie przyjął, że wszyscy nabywcy drewna będący osobami fizycznymi, jako konsumenci, korzystają z ochrony prywatności, a ta okoliczność usprawiedliwia odmowę wg. art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. Przywołanego stanowiska nie sposób podzielić w świetle opisanych wyżej wymóg w zakresie udostępnienia posiadanej informacji publicznej.

W ocenie Sądu, nie można również zgodzić się z organem, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1313/15, przesądził, że odmowa udostępnienia skanów umów znajduje uzasadnienie w cyt. wyżej zarządzeniu z 2010 r. Co więcej, dostrzec trzeba, że po rozpoznaniu skargi kasacyjnej do powyższego orzeczenia, NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2017 r. (sygn. akt I OSK 437/16), wyraźnie wskazał na zbędność wypowiadania się przez WSA w Warszawie w kwestii tego zarządzenia, na tle ocenianej sprawy.

Reasumując, Sąd stwierdził, że brak dostatecznej analizy organu w kontekście przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz sformułowanie jedynie ogólnych wniosków, bez stosownego ich umotywowania, uzasadniają zarzut podjęcia rozstrzygnięcia z naruszeniem powyższych przepisów oraz wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Brak prawidłowego uzasadnienia stanowi z kolei podstawę do postawienia organowi skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 i art. 11 K.p.a.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd stwierdził, że wykazane wyżej wady ocenianej decyzji, czynią koniecznym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania na rzecz Stowarzyszenia, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez Stowarzyszenie wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.