Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt II SA/Go 392/08 w sprawie ze skargi W. D. na uchwałę Rady Gminy Kłodawa z dnia 25 października 2006 r. nr XXXVI/355/06 w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie gminy oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 3 września 2008 r. sygn. akt II SA/Go 392/08 oddalił skargę W. D. na uchwałę Rady Gminy Kłodawa z 25 października 2006 r. nr XXXVI/355/06 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. W ust. 2 art. 4 ustawy zawarty jest katalog spraw, które powinny być przedmiotem regulacji w regulaminie. Z treści tego przepisu wynika, że katalog ten ma charakter zamknięty, co oznacza, że wyjście poza zakres spraw ustalony w tym przepisie, że regulacje w ten sposób podjęte dotknięte są wadą nieważności. Do kwestii utrzymania czystości i porządku w związku z posiadaniem zwierząt odnoszą się przepisy art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy, przy czym - w myśl pkt 6 -regulamin winien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, natomiast w myśl pkt 7 - wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Należy zatem, w kontekście przepisów art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7, odpowiedzieć na pytanie, czy przedmiotowa uchwała, powinna regulować kwestię hodowli gołębi.

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera definicji pojęcia "zwierzęta gospodarskie". W celu określenia znaczenia tego pojęcia sięgnąć należy do ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r. Nr 106 poz. 1002). Stosownie do art. 4 pkt 18 tejże ustawy zwierzętami gospodarskimi są te zwierzęta, o których mowa w przepisach dotyczących organizacji hodowli i ich rozrodzie - czyli w ustawie z 20 sierpnia 1997r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. z 2002r. Nr 207 poz. 1762). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 15 tej ustawy zwierzętami gospodarskimi są: a) koniowate - zwierzęta gatunków: koń lub osioł, b) bydło - zwierzęta gatunków: bydło domowe oraz bawoły c) jeleniowate - zwierzęta gatunków: jeleń lub daniel utrzymywane w warunkach fermowych w celu pozyskania mięsa i skór, d) drób, e) świnie, f) owce, g) kozy, h) pszczoły, i) zwierzęta futerkowe. Drób to ptaki z gatunków: kura, kaczka, gęś, indyk, przepiórka, perlica oraz utrzymywany w warunkach fermowych struś. A zatem do zwierząt gospodarskich gołębi nie zalicza się. W § 3 ust. 1 pkt 4 zaskarżona uchwała zawiera definicję pojęcia "zwierzęta domowe", przez które należy rozumieć zwierzęta tradycyjnie przebywające z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze towarzysza. Przy tak określonym pojęciu "zwierzęta domowe" - gołębie do nich nie należą. Jak z powyższego wynika gołębi nie można przyporządkować ani do zwierząt gospodarskich, ani do zwierząt domowych. W tej sytuacji należy stwierdzić, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie daje podstaw do wydania aktu prawa miejscowego obejmującego swą regulacją również kwestie dotyczące utrzymania czystości w związku z posiadaniem gołębi.

System obowiązującego prawa winien opierać się na wewnętrznej spójności przyjętych uregulowań. Porządek prawny wymaga respektowania rozwiązań prawnych przyjętych w innych dziedzinach regulacji prawnych, wyjątki od tej zasady są ściśle określone. Skoro zatem ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach posługuje się pojęciem "zwierząt gospodarskich", jednocześnie nie definiując tegoż pojęcia, to w takiej sytuacji znaczenia tego pojęcia należy poszukiwać w ustawie, która daną kwestię reguluje, czyli w ustawie o ochronie zwierząt. Z punktu widzenia praworządności niedopuszczalnym byłoby pominięcie, w procesie tworzenia prawa miejscowego, obowiązującej regulacji w tym zakresie i przyjęcie dowolnego znaczenia danego pojęcia. W rozpatrywanej sprawie nie sposób pominąć obowiązującą klasyfikację zwierząt gospodarskich. Organy władzy publicznej mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), co oznacza, że granice i zakres dowolności w podejmowaniu rozstrzygnięć przez organy administracji publicznej są ściśle reglamentowane przepisami prawa. Z treści skargi wynika, że w związku z istniejącą sytuacją, skarżąca poniosła konkretne straty finansowe, a korzystanie z nieruchomości jest zakłócone. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na treść przepisu art. 144 k.c., który daje podstawę do ochrony swych praw poprzez wniesienie powództwa negatoryjnego do sądu powszechnego.

Zgodnie z treścią § 10 ust. 1 pkt l) uchwały - cyt. "Na terenie Gminy Kłodawa zabrania się spalania odpadów poza instalacjami i urządzeniami określonymi w odrębnych przepisach oraz tymi, dla których uzyskano decyzję wojewody zezwalającą na takie spalanie; w szczególności zakaz ten dotyczy spalania na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków - dopuszcza się spalanie suchych odpadów roślinnych, takich jak trawa, chwasty, liście itp., zebranych w trakcie prac porządkowych w ogrodach i na działkach warzywniczo-owocowych pod warunkiem zachowania bezpieczeństwa przeciwpożarowego i nie powodowania uciążliwości dla otoczenia". Przytoczony przepis uchwały wskazuje, że na terenie Gminy Kłodawa zasadą jest zakaz spalania odpadów, dopuszczalne jest natomiast spalanie suchych odpadów roślinnych. Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy zadaniem legislacji gminnej jest określenie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych z terenów nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Znaczenie pojęcia - "odpady komunalne" - zawiera ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 Nr 39 poz. 251). Zgodnie z klasyfikacją odpadów zawartą w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112 poz. 1206), odpady z ogrodów i parków (w tym z cmentarzy) (20 02) zalicza się do odpadów komunalnych. Wobec powyższego, regulamin winien zawierać regulacje dotyczące sposobu pozbywania się odpadów pochodzących z ogrodów. Odnośnie spalania zgromadzonych pozostałości roślinnych, kwestię tę reguluje przepis art. 13 ust. 3 wskazanej powyżej ustawy o odpadach. W myśl tegoż przepisu dopuszcza się spalanie zgromadzonych pozostałości roślinnych poza instalacjami i urządzeniami, jeżeli na terenie gminy nie jest prowadzone selektywne zbieranie lub odbieraniem odpadów ulegających biodegradacji, a ich spalanie nie narusza odrębnych przepisów. A zatem, co do zasady odpady w postaci pozostałości roślinnych mogą być spalane tylko w instalacjach lub urządzeniach, ale z mocy wyjątku mogą być spalane poza instalacjami lub urządzeniami, jeżeli spełnione są jednocześnie dwa warunki: 1) na terenie gminy nie jest prowadzone selektywne zbieranie lub odbieranie odpadów ulegających biodegradacji, 2) spalanie zgromadzonych pozostałości roślinnych nie narusza odrębnych przepisów. Odrębne przepisy, o których tu mowa to przede wszystkim przepisy kodeksu cywilnego należące do tzw. prawa sąsiedzkiego. Artykuł art. 144 k.c. stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Spalanie pozostałości roślinnych odpowiada dyspozycji tego przepisu. Sankcji za naruszenie "przeciętnej miary" można szukać także w kodeksie wykroczeń. Z treści regulaminu (§ 4.1. 6), § 15. 1.) wynika, że na terenie Gminy Kłodawa nie jest prowadzone selektywne zbieranie lub odbieranie odpadów ulegających biodegradacji, a jedynie (na mocy postanowień regulaminu) wprowadzenie takiego stanu dopuszcza się, przy czym szczegółowe uregulowania w tym zakresie dotyczą zabudowy wielorodzinnej zwartej (§ 15. 1). W tej sytuacji uznano, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki o których mowa w art. 13 ust. 3 ustawy o odpadach, dopuszczające możliwość spalania odpadów w postaci pozostałości roślinnych, poza instalacjami i urządzeniami, a tym samym uregulowanie wynikające z § 10 ust. 1 regulaminu, nie narusza obowiązującego porządku prawnego.

W. D. zaskarżyła w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, opierając skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zarzucono powyższemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i 2 lit. a i b, pkt 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tj. niewłaściwe zastosowanie poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy odchody gołębi hodowlanych należy zakwalifikować jako odpady komunalne,

2) art. 4 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 ustawy tj. błędną wykładnię poprzez uznanie, że odpowiednio pojęcie "zwierzęta domowe" i "zwierzęta gospodarskie" nie obejmują gołębi hodowlanych, w konsekwencji uznanie, iż wobec tych zwierząt nie było podstaw do wprowadzenia odpowiednio obowiązków i zakazów,

3) art. 4 ust. 2 pkt 6 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 4 tj. niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż organ stanowiący miał prawo do zdefiniowania w Regulaminie pojęcia "zwierzęta domowe" oraz wprowadzenia definicji pojęć ustawowych,

4) art. 4 ust. 2 pkt 1 - 5 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3 i pkt 6 tj. niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż organ stanowiący miał prawo do ograniczenia pojęcia odpady komunalne poprzez wprowadzenie definicji "opady komunalne niesegregowane" oraz wprowadzenia definicji pojęć ustawowych.

Na tej podstawie wniesiono o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości lub w części dotyczącej § 3 ust. 1 pkt 4 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 i pkt 6 albo 2) uchylenie zaskarżonego orzeczenie w całości lub w części i przekazanie sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp., a ponadto 3) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona uchwała w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy Kłodawa jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych [...], 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o odpadach komunalnych - rozumie się przez to odpady komunalne w rozumieniu przepisów o odpadach. Odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany (art. 3. 1 ustawy o odpadach). Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, pod pojęciem "odpady komunalne" - rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Hodowla prowadzona przez sąsiada skarżącej obejmuje ok. 150-200 szt. gołębi, ma charakter masowy, a ilość "produkowanych" odchodów zagraża życiu i zdrowiu ludzi, (dowód: dokumentacja w załączeniu.) Wskazać należy że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 6 ustawy o odpadach przepisów ustawy nie stosuje się do: odchodów zwierząt, obornika, gnojówki i gnojowicy przeznaczonych do rolniczego wykorzystania w sposób i na zasadach określonych w przepisach o nawozach i nawożeniu. A contrario do odchodów zwierząt nieprzeznaczonych do rolniczego wykorzystania w sposób i na zasadach określonych w przepisach o nawozach i nawożeniu, zastosowanie mają przepisy ustawy o odpadach, a więc i przepisy ustawy, w tym jej art. 4 regulujący materie Regulaminu.

W załączniku Nr 4 do ustawy o odpadach wskazano, iż opadami niebezpiecznymi mogą być (H9) "zakaźne": substancje zawierające żywe mikroorganizmy lub ich toksyny, o których wiadomo lub co do których istnieją wiarygodne podstawy do przyjęcia, że powodują choroby człowieka lub innych żywych organizmów. Z kolei w załączniku Nr 1do ustawy o odpadach wskazano, iż odpadami mogą być (Q14) substancje lub przedmioty, dla których posiadacz nie znajduje już dalszego zastosowania (np. odpady z rolnictwa, gospodarstw domowych, odpady biurowe, z placówek handlowych, sklepów itp.) oraz Q16 wszelkie substancje lub przedmioty, które nie zostały uwzględnione w powyższych kategoriach (np. z działalności usługowej, remontowej). Tymczasem wojewódzki sąd administracyjny ograniczył się jedynie "do kwestii utrzymania i porządku w związku z posiadaniem zwierząt" w zakresie "przepisów art. ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy [...] Tym samym - zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy w zakresie możliwości zakwalifikowania odchodów zwierzęcych do kategorii odpadów niebezpiecznych, w konsekwencji uznania, iż zaskarżony Regulamin pominął kwestii zbierania i odbierania odpadów niebezpiecznych. W konsekwencji sąd nie dokonał prawidłowej kontroli aktu tj. Regulaminu pod kątem konieczności umieszczenia w Regulaminie zapisów odnoszących się do tego rodzaju odpadów. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy odchody gołębi stanowią odpady komunalne, a więc Regulamin powinien obejmować w tym zakresie odpady polegające na odchodach zwierzęcych m.in. poprzez określenie: rodzaju i minimalnych pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu m.in. średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach.

Regulacja zawarta w Regulaminie ma charakter prawa miejscowego, a więc stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania gminy Kłodawa. Powyższe oznacza, iż postanowienia zawarte w takiej uchwale powinny być formułowane jedynie w ramach podstawy i w granicach upoważnienia ustawowego. W przedmiotowej uchwale zostały umieszczone elementy nieznajdujące uzasadnienia w delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 4 ust. 2 ustawy. Co istotne - wobec takiego a nie innego charakteru uchwały - uznać należy, że ustawodawca zawarł w art. 4 ust. 2 ustawy wyczerpujące wyliczenie kwestii, które winny zostać uregulowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W konsekwencji Rada Gminy Kłodawa nie mogła regulować spraw wykraczając poza ramy określone w art. 4 ust. 2 ustawy. Co istotne w swojej uchwale Rada Gminy Kłodawa zobowiązana była ująć w Regulaminie wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do ustalenia szczegółowych zasad dotyczących kwestii enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 4 ustawy, przy uwzględnieniu zasady, iż konieczne jest formułowanie zawartych w nim postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Uchwała ta nie tylko nie powinna zawierać powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących, zamieszczonych w innych aktach normatywnych, a rada nie może w treści tej uchwały zawrzeć postanowień nie znajdujących uzasadnienia w delegacji ustawowej. Powyższe potwierdza dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych: "przepis art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ma charakter zamknięty, co oznacza, iż organy stanowiące gmin nie mogą określać w regulaminach czystości i porządku kwestii, które nie mieszczą się w zakresie powyższych zagadnień (wyrok WSA w Olsztynie z 2007.11.27, II SA/Ol 968/07, Wspólnota 2008/9/46) oraz "katalog spraw, które ustawodawca pozwolił ująć radzie gminy w regulaminie czystości i porządku ma charakter zamknięty, co oznacza, że wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego nakazuje przyjąć, że rada gminy naruszyła swoją właściwość (wyrok z 23 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie II SA/Rz 59/07, wyrok 2006.12.07 WSA w Gorzowie Wielkopolskim Dz.Urz.Lubus 2007/3/55, II SA/Go 471/06).

Art. 4 ust. 2 ustawy, będący podstawą do wydania Regulaminu nie stanowi upoważnienia, po pierwsze do wprowadzenia definicji odpadów komunalnych niesegregowanych, jak również definicji pojęcia "zwierzęta domowe", w tym dokonywania - nie znajdującego podstawy prawnej - podziału odpadów komunalnych na niesegregowane i związać obowiązki wynikające z Regulaminu jedynie z ww. kategorią odpadów. Należy w całości podzielić pogląd wyrażony w orzeczeniu sądu administracyjnego, iż "delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważniła rady gminy do formułowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach, definicji określonych pojęć" II SA/Wr 527/06 wyrok wsa 2006.11.30 we Wrocławiu Dz. Urz. Dolno 2007/89/1026). Delegacja ustawowa przepisu art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy nie upoważnia rady gminy do określania - w ramach regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach - pojęć, którymi posługuje się ustawa, bądź które zostały przez ustawę zdefiniowane. Co istotne w akcie prawa miejscowego nie umieszcza się definicji legalnych, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Definicja umieszczona w akcie prawa miejscowego nie może być ani powtórzeniem, ani nie może definiować pojęć ustawowych, których sama ustawa nie definiuje. Powyższe oznacza, iż uchwała wprowadzająca Regulamin w jej § 3 ust. 1 pkt 6 poprzez wprowadzenie definicji: odpadach komunalnych niesegregowanych - należy przez to rozumieć zmieszane odpady komunalne, powstające w związku z bytowaniem człowieka, takie jak: resztki spożywcze, odpady z papieru, opakowania towarów codziennego użytku, uszkodzone naczynia, tekstylia, puszki itp. odpady, zbierane do typowych pojemników, pominęła wszystkie kategorii odpadów komunalnych, w tym odchody gołębi. W tym zakresie do tego rodzaju odpadów komunalnych zostały wyłączone obowiązki zawarte w § 12 Regulaminu, w szczególności obowiązki polegające na cotygodniowym usuwaniu z nieruchomości odpadów niesegregowanych (§ 26 regulaminu), wielkości pojemników (§ 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 32 Regulaminu), a także obowiązki przedsiębiorcy odbierającego (§ 48 Regulaminu). Reasumując delegacja ustawowa przepisu art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy nie upoważnia rady gminy do definiowania w ramach regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach pojęć, gdyż nie stanowi o tym zamknięty katalog zagadnień wskazanych w ust. 2 art. 4 ustawy. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 ustawy w Regulaminie, rada zobowiązana była do uregulowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

Naruszono również art. 4 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 ustawy błędną wykładnią poprzez uznanie, że odpowiednio pojęcia "zwierzęta domowe" i "zwierzęta gospodarskie" nie obejmują gołębi hodowlanych. W ocenie skarżącej odwołanie się w zakresie definicji pojęcia "zwierzęta gospodarskie" do ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich było nieuzasadnione. Termin "zwierzęta gospodarskie" ma odmienne znaczenie na gruncie tej ostatniej ustawy, aniżeli w kontekście postanowień uchwały rady gminy. Dwa jednakowe zwroty, z uwagi na cel regulacji ustawowej mogą nie mieć jednakowego znaczenia. Co do zasady pojęcia użyte w materii ustawowej nie mogą mieć odmiennego znaczenia (zasada wykładni homonimicznej), ale przecież podstawową regułą wykładni językowej jest reguła stosowania języka potocznego, w myśl której, jeżeli określone pojęcie nie zostało zdefiniowane w tekście prawnym tj. ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy się zasadniczo odwoływać do reguł wykładni gramatycznej, w tym reguły języka potocznego. W zakresie pojęcia zwierzęta gospodarskie ustawa nie odsyła do ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich było nieuzasadnione (jak czyni to np.: w przypadku pojęcia "odpady komunalne"). W zakresie zaś pojęcia "zwierzęta domowe" wojewódzki sąd administracyjny nie dokonał kontroli sądowej, bowiem w jego interpretacji powołał się nie na rozumienie ustawowe, mogące wynikać z celu ustawy i języka potocznego, ale na definicję zawartą w ocenianym Regulaminie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy stanowczo stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że gołębie hodowlane nie są zwierzętami domowymi, bo za takie nie są uważane nie tylko w § 3 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, ale również w języku potocznym, w którym za zwierzęta domowe uważane są zwierzęta trzymane przez człowieka w domu dla osobistej przyjemności lub dla towarzystwa, w odróżnieniu od zwierząt chowanych lub hodowanych z innych powodów (zwierzęta hodowlane, gospodarskie i użytkowe). Zwierzęciem domowym nazywa się takie zwierzę, które trzymane jest w domu lub mieszkaniu dla zaspokojenia potrzeb emocjonalnych człowieka, jako zwierzę towarzyszące człowiekowi lub jako swoista ozdoba czy też atrakcja mieszkania. Zwierzę domowe traktowane jest zwykle przez domowników jako pupil lub członek rodzinnego stada. Pupilem określa się najczęściej osobnika, który jest lubiany bardziej niż inne osobniki tego samego gatunku, ale również wychowanka lub podopiecznego. Ten sam gatunek zwierzęcia (np. świnia domowa) może być zwierzęciem chowanym dla mięsa, hodowlanym (w celu dalszego rozmnażania) lub domowym. Pies trzymany na placu, którego ma pilnować przed intruzami jest zwierzęciem użytkowym. Trzymany w obejściu gospodarstwa rolnego nadal pełni rolę użytkową, a zwierzęciem domowym staje się dopiero z chwilą nawiązania więzi emocjonalnych pomiędzy człowiekiem i zwierzęciem oraz przyznania mu przez ludzkie stado prawa do przebywania razem z ludźmi w ich najbliższym otoczeniu, na zasadzie członka stada. Tak więc, zawarcie w ocenianej uchwale definicji pojęcia "zwierzęta domowe" należało uznać jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), bo nie mające żadnego wpływu na skutki wywierane przyjętą regulacją prawa miejscowego.

Zasadnie również Sąd I instancji przyjął, że dla ustalenia znaczenia określenia "zwierzęta gospodarskie" należy sięgnąć należy do definicji zawartej w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Przemawiają za tym względy wykładni systemowej. Skoro w myśl do art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, to jest rzeczą oczywistą, że pojęcie to musi być rozumiane jednakowo beż względu na to, czy zwierzęta te są utrzymywane na terenach przeznaczonych do produkcji rolniczej, czy też wyłączonych z tej produkcji.

Nie można również zgodzić się z zarzutem, że odchody gołębi hodowlanych należy zakwalifikować jako odpady komunalne, ponieważ nie mieszczą się one w definicji odpadów komunalnych zawartej w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach. Skoro gołębie nie są ani zwierzętami domowymi, ani zwierzętami gospodarskimi, to ich odchodów nie można uznać za odpady powstające w gospodarstwach domowych. W konsekwencji uznać należy, że odchody tych zwierząt nie stanowią odpadów, które są objęte katalogiem spraw zawartym w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, a tym samy gmina nie ma obowiązku uregulowania tej kwestii w regulaminie utrzymania porządku i czystości na terenie gminy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.