Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wr 136/17 w sprawie ze skargi K.J. na bezczynność Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział [...] w przedmiocie udostępnienia Informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie III i zobowiązuje Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział [...] do rozpoznania punktu 6 wniosku K. J. z dnia 8 maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział [...] na rzecz K. J. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 136/17 po rozpoznaniu skargi K.J. na bezczynność Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. zobowiązał Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział [...] do rozpoznania pkt 3 wniosku K.J. z dnia 8 maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddalił skargę w pozostałej części.

W uzasadnieniu wyroku wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

K.J. wnioskiem z dnia 8 maja 2017 r., adresowanym do Dyrektora Oddziału [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich dokumentów dotyczących całości postępowania w sprawie wykupienia jego nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości L., a w szczególności:

1. kopii notatki ze spotkania z dnia 23 sierpnia 2016 r. odbytego w siedzibie GDDKiA w Warszawie; spotkaniu przewodniczyła Z-ca Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Pani I.S.,

2. kopii wszystkich notatek ze spotkań w Oddziale GDDKiA [...],

3. kopii audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, dotyczący odcinka autostrady [...] w pobliżu jego stacji paliw,

4. kopii pisma do Centrali GDDKiA w sprawie zgody na wykupienie ww. nieruchomości wraz ze stanowiskiem Oddziału GDDKiA [...] - o piśmie tym była mowa w trakcie spotkania w dniu 19 grudnia 2016 r. we W.,

5. kopii pisma GDDKiA w Warszawie w sprawie wyrażenia zgody na wykupienie ww. nieruchomości oraz przyznania kwoty na operat szacunkowy,

6. kopii operatu szacunkowego wraz z uwagami do operatu przedstawionymi przez GDDKiA [...],

7. kopii odpowiedzi rzeczoznawcy na przedstawione uwagi,

8. kopii pisma do Centrali GDDKiA w sprawie przyznania środków na wykupienie nieruchomości w L., o którym była mowa z pracownikami Oddziału [...] w dniu 04 kwietnia 2017 r.,

9. kopii porozumienia, które miało być przedstawione do końca kwietnia 2017 r., o czym była mowa na spotkaniu w dniu 13 kwietnia 2017 r.,

10. kopii opinii dotyczącej niezasadności kierowania kasacji od wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. wydanego w sprawie o sygn. [...] (dotyczącego ustanowienia służebności na działkach nr [...] i [...] stanowiących własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie GDDKiA).

Pismem z dnia 26 maja 2017 r. organ zawiadomił wnioskodawcę, że żądana przez niego informacja nie może być udostępniona w terminie 14 dni z uwagi na konieczność przeprowadzenia analizy, czy wnioskowane dokumenty objęte są zakresem rzeczowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej jako "u.d.i.p."). Kolejnym pismem z dnia 5 czerwca 2017 r. organ poinformował wnioskodawcę, że wnioskowane przez niego dokumenty są dokumentami wewnętrznymi, które nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawcę, że udostępnieniu może podlegać operat szacunkowy, w trybie i na zasadach określonych w art. 156 ust. 1 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016 r., poz. 2147 ze zm., zwanej dalej "u.g.n."), przy czym uzyskanie odpisów operatu szacunkowego wymaga wykazania przez niego ważnego interesu prawnego, o którym mowa w powołanym przepisie.

Następnie pismem z dnia 6 lipca 2017 r. K.J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej podnosząc, że dokumenty objęte jego wnioskiem z dnia 8 maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, wymienione punktach 1-9 mieszczą się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do żądań dotyczących: notatki ze spotkania z dnia 23 sierpnia 2016 r. odbytego w siedzibie GDDKiA w Warszawie (pkt 1 wniosku ), porozumienia, które miało być przedstawione skarżącemu do końca kwietnia 2017 r. (pkt 9 wniosku) oraz opinii dotyczącej niezasadności kierowania kasacji od wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. wydanego w sprawie o sygn. akt [...] (pkt 10 wniosku) organ wyjaśnił, że takie dokumenty nie istnieją, gdyż nigdy nie zostały sporządzone, a tym samym nie mogą być udostępnione skarżącemu. W odniesieniu do pozostałych dokumentów objętych skargą na bezczynność organ podniósł, że stanowią one dokumenty wewnętrzne, które służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty te służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Dodatkowo organ wskazał, że poza notatką służbową z dnia 28 lutego 2017 r. nie zostały sporządzone żadne inne notatki. Powyższą notatkę skarżący otrzymał z uwagi na fakt, że był uczestnikiem spotkania. Pozostałe zaś dokumenty, w tym również audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego i operat szacunkowy, zostały wytworzone jedynie na potrzeby organu, w celu podjęcia decyzji w przedmiocie ewentualnego złożenia skarżącemu ofert w przyszłości, w sytuacji gdy zapadną decyzje co do sposobu rozwiązania sprawy dostosowań autostrady [...] do parametrów autostrady płatnej. Organ przypomniał, że udostępnieniu może podlegać jedynie operat szacunkowy w trybie i na zasadach określonych w art. 156 ust. 1a u.g.n., przy czym sporny operat szacunkowy został skarżącemu udostępniony do przeglądania w siedzibie Oddziału GDDKiA [...], na wniosek złożony zgodnie z art. 156 ust. 1 a u.g.n. i skarżący operat ten przeglądał w obecności pracowników Oddziału GDDKiA [...].

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uznał, że żądanie objęte punktem 3 wniosku K.J. z dnia 8 maja 2017 r., dotyczące kopii audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi informację publiczną, ponieważ sporządzony, na podstawie art. 24j oraz 24l ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego został opracowany na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...] i dotyczy on audytu istniejącej organizacji ruchu w ciągu autostrady [...] w obrębie km [...] na odcinku w nim wskazanym oraz zawiera zalecenia dotyczące sposobu wyeliminowania lub zmniejszenia negatywnych skutków rodzaju zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W związku z tym stwierdzić należy, że informacja, której on dotyczy w tej części niewątpliwie ma walor informacji publicznej i objęta jest zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy bowiem przedmiotu, o którym mowa w art. 6 ust.1 pkt 3 lit. a u.d.i.p., a więc informacji o trybie działania władz publicznych. Tymczasem pismo organu z dnia 5 czerwca 2017 r. adresowane do strony w części dotyczącej pkt 3 wniosku nie było pełnym odniesieniem się do żądanych przez stronę informacji, gdyż nie wyczerpuje ono w całości zakresu żądań wniosku. Wniosek skarżącego w tej części w miarę precyzyjnie wskazywał zakres żądanej informacji, dotyczył bowiem przesłania kopii określonego we wniosku dokumentu (audytu), zaś przyjęty przez organ tryb procedowania w tym zakresie ocenić należy jako wadliwy. Pozostaje poza sporem między stronami fakt, że organ nie przesłał wnioskodawcy kopii dokumentu, o jakim mowa w pkt 3 wniosku, z tym uzasadnieniem, że stanowi on dokument wewnętrzny. W związku z tym ocena działań organu podjętych w celu załatwienia pkt 3 wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia - na moment rozpoznania skargi - zarzut jego bezczynności w tej części.

Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., oz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), WSA we Wrocławiu stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności. Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez odpowiedzi, lecz się do niego ustosunkował w terminie zakreślonym w u.d.i.p., a niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosku wynikał nie tyle z lekceważenia przepisów prawa, ile raczej z błędnej ich interpretacji.

Natomiast w pozostałej części, zdaniem WSA we Wrocławiu, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jako prawidłowy Sąd ocenił sposób procedowania w zakresie pkt 6 wniosku dotyczącego kopii operatu szacunkowego. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie przepisów tej ustawy w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do wnioskowanej kopii operatu szacunkowego. Dostęp do operatu szacunkowego wykonanego na zlecenie organu administracji publicznej został w sposób odrębny uregulowany w art. 156 ust.1a u.g.n., który to przepis stanowi lex specialis w stosunku do przepisów u.d.i.p. Wobec tego podmiot informacyjnie zainteresowany nie może dochodzić uprawnienia dostępu do operatu szacunkowego z powołaniem się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, gdyż jej zastosowanie jest w takim przypadku wyłączone. Zdaniem Sądu, dotyczy to również dokumentów nierozerwalnie związanych z operatem szacunkowym, tj. uwag organu do tego operatu jak i odpowiedzi rzeczoznawcy na uwagi organu (pkt 7 wniosku). Oznacza to, że w takim przypadku w odniesieniu do pkt 6 wniosku prawidłowo organ zastosował formę pisma informującego wnioskodawcę o odmiennym trybie i zasadach dostępu do operatu szacunkowego.

Odnosząc się do żądań wniosku objętych punktami 1, 2, 9 i 10, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że dokumenty, o których w nich mowa, nie były w posiadaniu organu, ponieważ nie zostały sporządzone. Z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika zasada, wedle której do udzielania informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w ich posiadaniu. Fakt ich nieposiadania zwalnia podmiot zobowiązany z obowiązku ich udostępniania.

W sytuacji, gdy zaś chodzi o pisma objęte punktami 4, 5 i 8 wniosku skarżącego z dnia 8 maja 2017 r. – to zdaniem Sądu pierwszej instancji z ich analizy wynika, że stanowią one w istocie bilateralną korespondencję między Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, a Dyrektorem Oddziału [...] w zakresie zamierzeń i uzgadniania stanowiska w zakresie planowanego wykupu nieruchomości, o których w nich mowa na potrzeby zaplanowanej autostrady. Tym samym uprawniony jest pogląd organu o przypisaniu im waloru dokumentów wewnętrznych, bowiem dotyczą jedynie sfery zamierzeń organu, służą tylko do przygotowania treści i ostatecznej wersji dokumentu urzędowego. W sytuacji zatem gdy żądana informacja jest kwalifikowana jako dokument wewnętrzny, nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej i załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma informacyjnego. Z tych względów w pozostałej części skargę oddalono (pkt III sentencji wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt III złożył K.J., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi, alternatywnie wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przepis art. 156 ust. 1a u.g.n. stanowi lex specialis w stosunku do przepisów u.d.i.p., konsekwencją czego stało się przyjęcie, iż nie może podlegać udostępnieniu w trybie u.d.i.p. wnioskowany przez K.J. operat szacunkowy wraz z uwagami (pkt 6 wniosku ) oraz odpowiedzi rzeczoznawcy na uwagi organu (pkt 7 wniosku);

b) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż dokumenty żądane w pkt 4, 5 i 8 wniosku mają charakter dokumentów wewnętrznych, a zatem nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie z treści art. 156 ust. 1a u.g.n. wynika jedynie tyle, że organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów, natomiast przepis ten nie statuuje zasad odmiennego dostępu do informacji publicznej.

Natomiast gdy chodzi o dokumenty żądane przez skarżącego w pkt 4, 5 i 8 wniosku to stanowią one dokumenty urzędowe. Jak wynika bowiem z treści art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Wątpliwości bowiem nie budzi, iż taki dokument musiał być wytworzony przez osoby wymienione w art. 115 § 13 Kodeksu karnego czyli przez funkcjonariusza publicznego oraz, iż zawierają one oświadczenia woli tych osób dot. spraw publicznych (wydatkowanie środków publicznych w ramach realizacji inwestycji drogowych). Nie można zatem twierdzić, iż są to dokumenty wewnętrzne nie podlegające udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Nie można tych dokumentów klasyfikować jako wyrażających opinię w sprawach, wyrażających poglądy w toku narad albo dyskusji. Nie są to również dokumenty o charakterze nieoficjalnym (roboczym) bowiem ich sporządzenie wszczyna procedurę nabycia nieruchomości ze środków publicznych. Nie stanowią one zatem dowolnej opinii na tematy wewnętrzne. W ocenie skarżącego dokumenty te stanowią dokumenty, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4b u.d.i.p., bowiem zawierają opinię co do możliwości wykupu nieruchomości stanowiącej aktualnie własność skarżącego przez Skarb Państwa oraz stanowisko co do kwoty przeznaczonej na ten cel. O tym czy tego rodzaju dokument podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. decyduje cel, w jakim został on opracowany. Jeżeli celem tym jest realizacja zadań ustawowych, jak w niniejszej sprawie, dokumentu takiego nie można zakwalifikować jako dokumentu wewnętrznego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna.

Za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia przez WSA we Wrocławiu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przepis art. 156 ust. 1a u.g.n. stanowi lex specialis w stosunku do przepisów u.d.i.p.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten zawiera normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie ma miejsce tylko wówczas gdy inny akt prawny w sposób całościowy reguluje problematykę dostępu do informacji publicznej (np. ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). W sytuacji, gdy akt prawny na podstawie, którego działa podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie przewiduje żadnego, odrębnego rodzaju tajemnicy lub trybu udostępniania informacji, wówczas nie można tak go interpretować, aby faktycznie tworzyć rodzaj tajemnicy, który uniemożliwi otrzymanie informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma charakter generalny, a inne tryby udzielania informacji stosuje się wówczas, gdy te inne akty prawne wyraźnie tak stanowią. Nie można, więc "wyinterpretować" sobie z innych niż omawiany akt prawny trybów udzielenia informacji publicznej czy nowych rodzajów tajemnic (tak I. Kamińska, M. Rozbicka- Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 45).

Stanowisko powyższe zostało potwierdzone wykładnią systemową art. 1 ust. 2 u.d.i.p. dokonaną przez NSA w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, w której stwierdzono, że "ograniczenie dostępu do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji i art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wymagałyby wyraźnego, nie budzącego, wątpliwości postanowienia ustawy". NSA podkreślił przy tym, że "konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej może być ograniczona tylko w formie regulacji ustawowej a treść ograniczenia powinna być jasna. Nie można zatem tworzyć ograniczeń w zakresie dostępu do informacji poprzez wykładnię. Ograniczenia w zakresie tego dostępu powinny wynikać wprost z jasno brzmiącego przepisu rangi ustawowej". Niewątpliwie ustawa o gospodarce nieruchomościami w kwestii dotyczącej udostępniania operatów szacunkowych takim aktem nie jest, bowiem wyżej wskazanych rozwiązań w niej nie przewidziano. Z treści art. 156 ust. 1a u.g.n. wynika jedynie, że organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o gospodarce nieruchomościami dnia 22 października 2007 r. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Dodanie tego przepisu miało przede wszystkim na celu zapewnienie ustawowego dostępu dla osób mających interes prawny w uzyskaniu wglądu do operatu szacunkowego, a to wobec pojawiających się w praktyce częstych przypadków uniemożliwiania takiego dostępu tym osobom na podstawie art. 73 k.p.a., co wynika wprost z uzasadnienia do projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw Druk Nr 1468, Sejm V Kadencji, tekst za LEX). Tylko więc pozornie może się wydawać, że przepis art. 156 ust. 1a u.g.n. stanowi lex specialis wobec u.d.i.p. Wprowadzenie tej regulacji należy uznać za wyraz nadgorliwości ustawodawcy, który chciał w przepisach wprost zagwarantować dostęp stron do operatów szacunkowych określony dotąd ogólnie w art. 73 k.p.a. (por. J. Jaworski [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Praca zbiorowa, C.H. Beck, Wydanie II, Warszawa 2011, s. 1156).

Stwierdzić, zatem należy, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym jej art. 156 ust. 1a, nie ustanawiają odmiennie od regulacji zawartej w u.d.i.p. oraz wyłącznie i całościowo co do wszystkich podmiotów, problematyki dostępu do operatów szacunkowych wykonywanych na zlecenie organów administracji publicznej, w konsekwencji nie są przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Zatem, skoro w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie zostały uregulowane zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, to do tych informacji stosuje się przepisy u.d.i.p. Powyższe oznacza, że organ, a za nim Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznali, iż operat szacunkowy nie podlega udostępnieniu. Dokument taki posiada walor informacji publicznej. Wskazuje bowiem na podstawie jakich danych organy administracji doszły do ustalenia wartości nieruchomości, co do których stosuje się przepisy u.g.n.

W związku z tym należało przyjąć, że organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 6, jednakże stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez odpowiedzi. Ustosunkował się bowiem do wniosku w terminie zakreślonym przepisami u.d.i.p., jednakże nieprawidłowe rozpoznanie wniosku wynikało z błędnego przyjęcia, że operat szacunkowy nie podlega udostępnieniu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku.

Jako bezzasadny należy uznać zarzut przyjmujący, że dokumenty żądane w pkt. 4, 5 i 8 wniosku o udostępnienie informacji publicznej są dokumentami urzędowymi. W związku z takim zarzutem wyjaśnić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1,s. 19 i 23).

Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np:

• wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13;

• korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13; wyrok BSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., I OSK 3073/13).

W orzecznictwie podnosi się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu" (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Uznać zatem należy, że dokument wewnętrzny charakteryzuje się dwoma jednocześnie występującymi elementami: 1) jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.; 2) został wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie NSA słusznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokumenty, o które wnosił skarżący kasacyjnie w pkt 4, 5 i 8 wniosku mają charakter dokumentu wewnętrznego, ponieważ dotyczą sfery zamierzeń organu w zakresie planowanego wykupu nieruchomości, tzn. służą do przygotowania treści i ostatecznej wersji dokumentu urzędowego. Pisma te mają zatem na celu ustalenie stanowiska, które będzie wypracowane w stosunku do podmiotów zewnętrznych. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że w sytuacji gdy żądana informacja jest kwalifikowana jako dokument wewnętrzny, to do tej informacji nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 3 wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.