Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 337/17 w sprawie ze skargi J. M. i M. M. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 337/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. M. i M. M. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta Rz. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] na wniosek PGE Dystrybucja S.A. z/s w L. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości Ł., gm. T., ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność J. M. i M. M. w celu realizacji inwestycji celu publicznego, tj. budowy odcinka trasy dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV, łączącej GPZ Rz. EC z linią 110 kV relacji Rz. (W.) – Ł. na terenie gm. T.

Skarżący nie zgodzili się z powyższym rozstrzygnięciem zarzucając, iż wydane ono zostało przedwcześnie, z uwagi na zaskarżenie decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie ustalenia warunków wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej, gdzie zmiana przeznaczenia wymaga zgody ministra, której nie uzyskano. Nadto ich zdaniem decyzja wydana została z naruszeniem art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 K.p.a.

Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W ocenie Wojewody organ I instancji prawidłowo ustalił cel publiczny, jakim jest budowa linii elektroenergetycznej (art. 6 pkt 2 u.g.n.) oraz zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie inwestorowi zezwolenia na budowę odcinka trasy dwutorowej linii elektroenergetycznej oraz zgodnie z wnioskiem inwestora, czemu dał wyraz w treści zaskarżonej decyzji i załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji. Nie podzielił zarzutów odwołania wskazując,

że fakt wyłączenia lub nie gruntów rolnych z produkcji rolniczej nie stanowi przesłanki warunkującej wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Odnosząc się natomiast do roszczenia o wykup nieruchomości wyjaśnił, że właściciel nieruchomości wywodząc swoje roszczenie powinien udowodnić, że istnieje niemożność dalszego prawidłowego korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy lub w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem.

W przypadku odmowy nabycia nieruchomości stronie przysługuje prawo do wystąpienia do sądu powszechnego o zobowiązanie do nabycia nieruchomości.

Powyższą decyzję J. M. i M. M. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2016 r. zarzucili jej naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji mimo,

że nie zostały spełnione przesłanki o jakich mowa w tym przepisie,

w szczególności wobec jej przedwczesnego wydania, z uwagi na zaskarżenie decyzji Starosty Rz. z [...] listopada 2016 r. dotyczącej ustalenia warunków wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Skarżący zwrócili także uwagę na brak wskazania początkowego terminu wykonywania prac związanych z budową linii elektroenergetycznej, wskazując jedynie, że czas ten wynosi 3 miesiące;

2. przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 K.p.a. poprzez brak podjęcia niezbędnych kroków do wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżących, brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i brak uwzględnienia, że trasa linii elektroenergetycznej przebiega na terenie, gdzie wydawane są pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych, co stanowi znaczne zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców. Wskazali na pominięcie faktu zaskarżenia ww. decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2016 r. oraz faktu, że zwracali się o wykup ich nieruchomości.

Oddalając skargę WSA w Rzeszowie przywołując w pierwszej kolejności treść art. 124 ust. 1 u.g.n. wskazał, że prawidłowo w sprawie przeprowadzono rokowania, jednakże skarżący nie wyrazili zgody na zawarcie ugody ani na ustanowienie służebności przesyłu, ani na wykonanie spornej inwestycji rozważając jedynie możliwość sprzedaży nieruchomości. Brak konsensusu między skarżącymi

a inwestorem był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie decyzji poprzedzone zostało etapem nieskutecznych negocjacji.

Za prawidłowe Sąd uznał również stanowisko organów, że wnioskowana inwestycja stanowi cel publiczny o jakim mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. a zakres ograniczenia korzystania z ww. nieruchomości jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy T. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...].

Sąd wyjaśnił również, że wbrew zarzutowi skarżących w przedmiocie braku wskazania terminu początkowego wykonywania prac, przepis art. 124 u.g.n. ani inne przepisy tej ustawy nie nakładają na organ takiego obowiązku, natomiast ustalenie sposobu realizacji i lokalizacji inwestycji nastąpiło już w planie miejscowym, który ma charakter aktu prawa miejscowego.

J. M. i M. M. wnieśli skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Rzeszowie zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji, pomimo, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki do jej wydania, w szczególności wobec przedwczesnego wydania ww. decyzji z uwagi na zaskarżenie decyzji Starosty Rz. z dnia [...] sierpnia 2017 r. dotyczącej ustalenia warunków wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej wymagającej uzyskania zgody ministra właściwego ds. rozwoju wsi, a której nie uzyskano oraz wobec niewskazania początkowego terminu wykonywania prac związanych z budową linii elektroenergetycznej, wskazując jedynie, że czas ten wynosi 3 miesiące;

2. przepisów postępowania, tj.

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organ administracji art. 7, 77, 78 i 80 K.p.a. polegające na niepodjęciu przez organy administracji wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, przez nieprzeprowadzenie analizy jak najmniejszej uciążliwości planowanej inwestycji dla właścicieli nieruchomości oraz pominięcie wydawania na tym terenie pozwoleń na budowę czego efektem jest budowa budynków mieszkalnych obok trasy spornej inwestycji; wskazanie przez Sąd I instancji, że Starosta nie miał obowiązku wskazania żadnego początkowego terminu wykonywania prac oraz, że skarżący mogą zwrócić się o wykup nieruchomości;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nieustosunkowanie się do zarzutów skarżących, którzy od początku postępowania wskazywali okoliczności przemawiające za przyjęciem, że orany administracji nie miały podstaw do prowadzenia postępowania i wydania kwestionowanej decyzji, co narusza zasady praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do obywateli, wyjaśnienia zasadności przesłanek wydanej decyzji, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

- art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art.107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy nie zostało usunięte naruszenie prawa

w stosunku do wadliwie wydanej decyzji Starosty Rz. z dnia

[...] grudnia 2016 r. polegające na braku podpisu właściwej osoby, tj. wydającej decyzję, na załączniku graficznym do ww. decyzji, tj. podpisanie go przez radcę prawnego W. A. – pełnomocnika PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w L.

W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie; zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając zaś sprawę

w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wypada odnieść się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Uznając za niezasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6,7,8, 11, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów skarżących, wskazać należy, prezentowany w orzecznictwie pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie racji, które stały za wydanym rozstrzygnięciem. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego jaki stan faktyczny w sprawie został przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny oraz zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. i przywołanych przepisów K.p.a.

To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Dodatkowo NSA

w niniejszym składzie podziela pogląd judykatury, iż Sąd I instancji wypełniając przesłanki art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego

z zarzutów zawartych w skardze, czy pismach procesowych sprawy, może oceniać

je całościowo. Najistotniejsze aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie

nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze.

Niezasadny pozostaje również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a

poprzez pominięcie przez Sąd wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organy administracji art. 7, 77, 78 i 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia sprawy, nieprzeprowadzenie analizy jak najmniejszej uciążliwości planowanej inwestycji, pominięcie wydawania na tym terenie pozwoleń

na budowę budynków mieszkalnych obok trasy inwestycji, nadto uznanie,

że Starosta nie miał obowiązku wskazania żadnego początkowego terminu zajęcia nieruchomości.

Rozpoznanie powyższych zarzutów skargi kasacyjnej wymaga wyjaśnienia,

że w przypadku decyzji wydawanej w oparciu o przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczenie korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym.

W niniejszej sprawie zakres ograniczenia korzystania z nieruchomości skarżących nastąpił zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy T. z [...] lipca 2016 r., [...]. Organ nie może zatem ingerować w jego treść i ustalać innego przebiegu inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2587/14, z 7 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 81/12). Organy natomiast w sposób dokładny i szczegółowy wyjaśniły sposób przebiegu spornej inwestycji, zakres niezbędnych prac do jej wykonania

i sposób dokonywanego ograniczenia własności skarżących. Tym samym niezasadne są zarzuty braku przeprowadzenia oceny najmniejszej uciążliwości, czy nieuwzględnienia faktu udzielania pozwoleń na budowę budynków mieszkalnych

w okolicach planowanej inwestycji.

Brak również podstaw do uwzględnienia zarzutu w zakresie niewskazania początkowego terminu rozpoczęcia prac. Odnośnie powyższego wskazać należy,

że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym można odnaleźć zarówno pogląd, zgodnie z którym ograniczając sposób korzystania z nieruchomości istnieje obowiązek zastrzeżenia terminu, w którym udziela się zezwolenia na "zajęcie nieruchomości"

w celu wykonania określonych prac (nie miałby on jednak wynikać wprost z treści

art. 124 ust. 1 u.g.n., lecz z wykładni tego przepisu), jak również pogląd, który podziela NSA orzekający w niniejszej sprawie, według którego wskazanie w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne dla założenia i przeprowadzenia na nieruchomości planowanej inwestycji nie znajduje oparcia w art. 124 u.g.n. Skoro bowiem ustawodawca nie przewidział wskazywania czasookresu zajęcia nieruchomości (tak jak uczynił to np. w art. 124b lub 126 u.g.n.), to znaczy, że decyzja nie powinna zawierać tego elementu.

Wyjaśnić również należy, że dla ważności decyzji istotne znaczenie ma to, aby była ona podpisana oraz zawierała opis załączników stanowiących jej integralny element. Z kolei załączniki powinny być tak opisane, by nie powstawały wątpliwości co do ich związku z określoną decyzją. Sam brak podpisu na załączniku decyzji nie stanowi wady w sytuacji, gdy nie zachodzą wątpliwości co do związku załącznika

z decyzją (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., II OSK 346/12). Ponadto istotne znaczenie ma to, aby załączniki zawierały wymaganą treść oraz były spójne z częścią opisową i graficzną decyzji. Oceniając kompletność decyzji wraz z załącznikami nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw.

z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, wadliwie wydanej decyzji Starosty Rz. z dnia [...] grudnia 2016 r. poprzez podpisanie załącznika graficznego przez nieuprawnioną osobę.

Odnosząc się końcowo do zarzutu naruszenia prawa materialnego, zauważyć należy, że jedynymi przesłankami wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania

z nieruchomości przez jej właściciela jest zgodność inwestycji publicznej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a w przypadku jego braku z decyzją

o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela na wykonanie prac, która to okoliczność musi wynikać z przeprowadzonych przed wydaniem decyzji rokowań. W takim wypadku zezwolenie o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przedmiotowej sprawie powyższe przesłanki zostały spełnione, a podnoszony przez skarżących fakt toczącego się postępowania w przedmiocie uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nie stanowi przesłanki warunkującej wydanie decyzji ograniczającej własność.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.