Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 25 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi K. Ć. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki utwardzenia terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z (...) Nr (...), II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę (...) zł (...) tytułu zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Decyzją z dnia [...] 2013 r., znak [...] , Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej również: "WWINB", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; zwanej dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 8 lutego 2013 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, określając termin jego wykonania do dnia 31 maja 2013 r., a w pozostałej części utrzymał ją w mocy.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] 2011 r., znak [...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., zwany dalej również: "PINB", działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; zwanej dalej: "P.b."), nakazał A. Ć. i K. Ć. dokonanie czynności rozbiórki utwardzenia terenu kostką brukową gr. 8 cm wraz z warstwą podbudowy – klińca:

1. na działce nr ew. gruntów [...] położonej w O. przy ul. W. 1d,

2. na działce nr ew. gruntów [...] położonej w O. przy ul. W. 1d,

3. na części działki nr [...], od granicy działki nr [...], o powierzchni 130,0 m2 w O. przy ul. W. 1d, zgodnie z załącznikiem graficznym,

w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (ze zgłoszeniem) w terminie do dnia 15 listopada 2011 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. Ć.. W wyniku jego rozpatrzenia WWINB decyzją z dnia [...] 2011 r., znak [...] , działając na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 104 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie WWINB wskazał w szczególności na wyjaśnienia uzyskane od Starosty O., udzielone pismem z dnia 2 grudnia 2011 r., z których wynika że na wskazanym terenie jest dopuszczalne utwardzenie, zatem organ I instancji niewłaściwie stwierdził, iż nie jest celowe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, skoro przedmiotowe roboty budowlane będą mogły być zalegalizowane z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej również: "m.p.z.p.").

Decyzją z dnia [...] 2012 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b., nakazał A. Ć. i K. Ć. dokonanie czynności rozbiórki utwardzenia terenu kostką brukową gr. 8 cm wraz z warstwą podbudowy - klińca:

1. na działce nr ew. gruntów [...] położonej w O. przy ul. W. 1d,

2. na działce nr ew. gruntów [...] położonej w O. przy ul. W. 1d, na szerokości działek [...] i [...],

3. na działce [...] położonej w O. przy granicy z działką nr [...], na części o powierzchni 130,15 m2 od granicy z działką nr [...] położoną w O. przy ul. W. 1d,

w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (ze zgłoszeniem) w terminie do 14 września 2012 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. Ć.. W konsekwencji jego rozpatrzenia WWINB decyzją z dnia [...] 2012 r., znak sprawy [...], działając na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 104 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W motywach powyższego rozstrzygnięcia WWINB wskazał w szczególności na niejednoznaczność sentencji decyzji organu I instancji. Ponadto ponownie odwołał się do wyjaśnień Starosty O., zawartych w piśmie z dnia 2 grudnia 2011 r., świadczących o tym iż na przedmiotowym terenie jest dopuszczalne utwardzenie. Również przedłożona przez odwołującego ocena techniczna potwierdza prawidłowość wykonanych robót. Wskazał także, iż w piśmie z dnia 2 grudnia 2011 r. Starosta O. zawarł twierdzenie, zgodnie z którym w 2007 r. przyjął bez sprzeciwu dwa zgłoszenia dotyczące utwardzenia części działki nr ew. [...]: zgłoszenie nr rej. [...] powierzchnia zgłoszona do utwardzenia o wymiarach 15 x 55 m oraz zgłoszenie nr rej. [...] powierzchnia zgłoszona do utwardzenia o wymiarach 12,5 x 25,5 m. Natomiast organ I instancji odniósł się tylko do jednego skutecznego zgłoszenia, pomijając fakt istnienia drugiego zgłoszenia. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że z mapy znajdującej się w aktach organu I instancji wynika, że działka nr [...] stanowi rów i nastąpił podział tej działki, zatem należy ustalić jej właściciela.

Decyzją z dnia [...] 2013 r., znak sprawy [...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b., nakazał A. Ć. i K. Ć. dokonanie czynności rozbiórki utwardzenia terenu kostką brukową gr. 8 cm wraz z warstwą podbudowy – klińca:

1. na działce nr ew. gruntów [...] położonej w O. przy ul. W. 1d, na obszarze zawartym pomiędzy punktami A, B, C, D, E, F;

2. na działce nr ew. gruntów [...] położonej w O. przy ul. W. 1d, na odcinku przebiegającym między działkami [...] i [...], na obszarze zawartym pomiędzy punkami A, F, E, G, H, I;

3. na działce [...] położonej w O. przy granicy z działką nr [...], na części o powierzchni 130,15 m2 od granicy z działką nr [...] położoną w O. przy ul. W. 1d, na obszarze zawartym pomiędzy punktami G, K, J, I, H

- obszary i granice utwardzenia objętego nakazem rozbiórki organ I instancji określił na załączonym szkicu graficznym (załączonej mapie). W pkt 4 sentencji wskazał natomiast, że decyzję należy wykonać do dnia 15 kwietnia 2013 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, z którego wynika że w trakcie kontroli działek o nr [...], [...] oraz [...] należących do A. Ć. i K. Ć., położonych w O. przy ul. W. 1d, przeprowadzonych dnia 20 kwietnia 2011 r. i 8 czerwca 2011 r., stwierdził samowolne wykonanie ich utwardzenia kostką betonową typu beton-bruk gr. 8cm. W związku z powyższym wszczął z urzędu postępowanie administracyjne. W dniu 15 września 2011 r. dokonano szczegółowej kontroli utwardzenia działek kostką betonową i ustalono, że działka nr [...] ma utwardzoną powierzchnię 64,50m x 13,70m, a więc 883,65m2, a działka o nr [...] i [...] około 15,00m x 10,00m, a więc 150 m2. Na wykonanie utwardzenia działki nr [...] K. Ć. posiada "Zgłoszenie budowy – wykonania robót budowlanych z dnia 7 lipca 2009 r." – zgłoszenie robót według art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. zarejestrowane przez Wydział Architektury i Budownictwa dnia 8 lipca 2009 r., pod nr 1/322/2009, obejmujące utwardzenie powierzchni 15,00m x 55,00m, a więc 825,00 m2. Organ I instancji stwierdził przy tym, że wskazane zgłoszenie nie jest jednak objęte zakresem postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji nie znalazł uzasadnienia dla zmiany swojego dotychczasowego stanowiska. Zasadnicze znaczenia zdaniem organu I instancji ma zgodność dokonanego utwardzenia terenu z zapisami m.p.z.p. W tym zakresie organ I instancji podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 12 lipca 2012 r., zgodnie z którym m.p.z.p. zatwierdzony uchwałą z dnia [...] 2005 r., nr [...] Rady Miejskiej O. ([...], zwanej dalej: "uchwałą nr [...]") w § 30, odnoszącym się do terenów upraw rolnych, nie przewiduje możliwości utwardzenia terenu, a skoro tak to nie jest możliwa wykładnia rozszerzająca, wedle której brak zakazu oznacza dopuszczalność utwardzenia terenu. Wobec niezgodności utwardzenia terenu z zapisami m.p.z.p. zgodność jego wykonania z zasadami sztuki budowlanej nie ma istotnego znaczenia. Organ I instancji podniósł przy tym, że nie podziela zapatrywań Starosty O. w zakresie zgodności utwardzenia terenu z m.p.z.p. Interpretacja Starosty O. zawarta w piśmie z dnia 2 grudnia 2011 r. nie ma charakteru wiążącego właściwego dla zaświadczenia czy decyzji. W związku z ostatnim organ I instancji zobowiązany jest do samodzielnej interpretacji aktu prawa miejscowego. Samodzielna interpretacja wynika także z braku wskazania przez Starostę O. przyczyn i zapisów m.p.z.p., z których wynika dopuszczalność utwardzenia danego terenu. Nie można wywodzić zgodności utwardzenia terenu z zapisami m.p.z.p. tylko na tej podstawie, że Starosta O. przyjął bez sprzeciwu zgłoszenie utwardzenia terenu na działce [...]. Zdaniem organu I instancji tereny rolne oznaczone symbolem R znajdują się w strefie objętej ochroną i nie jest dopuszczalne ich utwardzenie. Samo przyjęcie bez sprzeciwu dwóch zgłoszeń nr rej. [...] oraz [...] również nie może stanowić przesłanki do legalizacji utwardzenia terenu. Przeprowadzając powyższe rozważania organ I instancji dodatkowo podkreślił, że w dniu 7 lipca 2009 r. wpłynęło zgłoszenie nr rej. [...], w którym K. Ć. dokonał zgłoszenia przebudowy powierzchni utwardzonej w obrębie zgłoszenia z dnia 13 grudnia 2007 r., nr rej. [...]. Organ I instancji stwierdził jednakże, że nie dotyczy to utwardzenia objętego niniejszą decyzją.

W wykonaniu postanowienia PINB z dnia [...] 2012 r., znak [...], K. Ć. przedłożył ocenę techniczną, z której wynika prawidłowość wykonania robót budowlanych – zgodnie z zasadami sztuki budowlanej. Inwestorzy nie przedłożyli zaświadczenia Burmistrza o zgodności wykonanego utwardzenia z m.p.z.p., a organ I instancji nie miał prawnych możliwości nałożenia obowiązku dostarczenia takiego zaświadczenia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. stwierdził ponadto, że inwestor nie posiada żadnego uprawnienia do utwardzenia gruntu poza działką [...], a i w obrębie samej działki [...] posiadał zgłoszenie na utwardzenie powierzchni 825,0m2, ograniczonej wymiarami 15,0m x 55,0m. W pozostałym zakresie brak uprawnień po stronie inwestora do utwardzenia terenu. Niezależnie od przyjęcia przez Starostę O. zgłoszenia na utwardzenie terenu wskazać należy, że inwestor samowolnie dokonał zmiany wymiarów utwardzenia terenu. Samowolna zmiana polegała na zmniejszeniu szerokości utwardzonego pasa do 13,7m terenu z jednoczesnym wydłużeniem do 64,5m na działce nr [...]. Organ I instancji podkreślił przy tym, że w tym stanie rzeczy, w jego ocenie, inwestor mógł utwardzić tylko teren na działce [...] na długości 55m, a nie 64,5m. Skoro Inwestor skorzystał z uprawnienia wynikającego ze zgłoszenia jedynie w zakresie do 13,7m szerokości i mógł utwardzić teren jedynie do 55m długości to legalne działanie inwestora polegało na utwardzeniu terenu o powierzchni 753,5m2. Wszelkie dalsze utwardzenie terenu poza pas o długości 55m uznać należy za nielegalne. Tymczasem inwestor na działce [...] utwardził teren o powierzchni 883,65m2. Biorąc pod uwagę całkowitą powierzchnię utwardzonego terenu i powierzchnię utwardzoną na podstawie zgłoszenia, to z różnicy tych powierzchni wynika, że nielegalnie utwardził on teren działki [...] o powierzchni 130,15m2. Odnosząc się do działek nr [...] i [...] organ I instancji stwierdził, że inwestor nie legitymuje się żadnym zgłoszeniem, w związku z czym jakiekolwiek utwardzenie w obrębie tych działek uznać należy za nielegalne.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji powołał się na regulacje zawarte w art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz w art. 51 ust. 7 P.b., a także stwierdził, że w jego ocenie samowolne utwardzenie działki nr [...] i części działki nr [...] kostką betonową na podbudowie koliduje z ustaleniami m.p.z.p., który określa na tym obszarze teren upraw rolnych bez prawa zabudowy. Roboty polegające na utwardzeniu terenu – placu stanowią inny przypadek robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b., ponieważ nie są one budową w rozumieniu art. 48 tej ustawy. Utwardzenie terenu jako urządzenie techniczne zapewniające możliwość użytkowania innych obiektów powinno być związane z legalnie istniejącymi budynkami znajdującymi się na danej działce. Zatem, w ocenie organu I instancji, brak jest uzasadnienia dla istnienia utwardzenia działki – placu w sytuacji, gdy na działkach nr [...] i [...] nie ma żadnego legalnie istniejącego budynku. Przyjęcie przez organ administracji architektoniczno – budowlanej zgłoszeń nr rej. [...] , nr [...] oraz zgłoszenia nr rej. [...], może legitymizować co najwyżej utwardzenie gruntu w zakresie objętym zgłoszeniem, nie może natomiast stanowić przesłanki do utwardzenia terenu poza obszarem objętym zgłoszeniem, skoro PINB uznał utwardzenie terenu za niezgodne z m.p.z.p. Na koniec uzasadnienia decyzji organ I instancji podniósł, że uwzględnił uwagi wynikające z decyzji WWINB z dnia 5 września 2012 r. W szczególności w formie załącznika graficznego przedstawił powierzchnię utwardzenia objętą nakazem rozbiórki. Natomiast stanowisko organu I instancji w zakresie niezgodności wykonanych robót z m.p.z.p. jest niezmienne. W jego ocenie w dotychczasowych dwóch rozstrzygnięciach organ II instancji miał możliwość wydania decyzji reformatoryjnej, w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. Ć. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Uzasadniając wniesiony środek zaskarżenia na wstępie odwołujący podniósł, że organ I instancji nie uwzględnił wskazań zawartych w rozstrzygnięciach kasatoryjnych organu odwoławczego kwestionując tym samym ich zasadność. Po raz kolejny organ I instancji wydaje decyzję opartą o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., który w sposób jednoznaczny wskazuje na fakt, że po zrealizowaniu nakazu wykonane dotąd roboty budowlane będą zgodne z przepisami, w tym z ustaleniami m.p.z.p. Przedmiotem nakazu jest dokonanie rozbiórki części utwardzenia wykonanego w oparciu o dokonane zgłoszenie. Organ I instancji uznał, że objęta nakazem część utwardzenia jest niezgodna z ustaleniami m.p.z.p. Inkryminowanym rozstrzygnięciem organ niejako stwierdza, że pozostała część jest zgodna z przepisami mimo sprzeczności z ustaleniami planu, jednakże została wykonana na podstawie dokonanego zgłoszenia. Wniosek ten, którego nikt nie kwestionuje, zdaje się potwierdzać fakt, że działanie organu wymierzone jest jedynie na osiągnięcie założonego efektu, a nie realizowania polityki zgodności z przepisami prawa. Nie ma bowiem znaczenia, czy roboty zostały wykonane na podstawie dokonanego zgłoszenia, czy też bez zgłoszenia, wobec stwierdzenia niezgodności tych robót z ustaleniami m.p.z.p. PINB zdaje sobie jednak sprawę z tego, że jego quasi pracodawca, którym jest Starosta O., musiałby zapłacić niemałe odszkodowanie w sytuacji ostatecznego uznania konieczności dokonania rozbiórki całości utwardzenia na skutek stwierdzenia jego niezgodności z planem. Odwołujący odnosząc się do merytorycznej zawartości uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazał, że w jego przekonaniu nie można znaleźć w istocie żadnego sensownego dowodu na przyjętą na wstępie tezę, że dokonanie rozbiórki części utwardzenia doprowadzi do zgodności z prawem. Organ I instancji myli bowiem pojęcia między innymi robót budowlanych i urządzeń budowlanych. Z treści uzasadnienia można wywnioskować, że utwardzenie terenu zostało zakwalifikowane do urządzeń budowlanych. Trzeba w tym miejscu wyraźnie wskazać, że wykonanie urządzenia budowlanego nie jest wykonywaniem robót budowlanych. Urządzenie budowlane nie jest bowiem ani obiektem budowlanym, ani też jego częścią. Trudno sobie wyobrazić, zdaniem odwołującego, uzyskanie pozwolenia na budowę na wykonanie utwardzenia pod kubeł na śmieci. Zważywszy na treść art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. należy w pierwszym rzędzie ustalić czy wykonane prace w istocie są robotami budowlanymi. Odwołujący stwierdził przy tym, ze utwardzenie terenu działki jakkolwiek wykonywane nie może być uznane za wykonywanie robót budowlanych, a tym bardziej za obiekt budowlany (ww. przepis zawarty jest w ust. 2, który wyklucza powstawanie nowego obiektu budowlanego). Organ I instancji nie ustalił co zostało wykonane. Nie przyporządkował w najmniejszym stopniu stwierdzonych "robót budowlanych", a co za tym idzie nie miał prawa do orzekania o sposobie doprowadzenia tych "robót" do stanu zgodnego z prawem. Zła redakcja art. 29 ust. 2 nie może być odczytywana przeciwko obywatelowi. Odwołujący wskazał nadto, że PINB w sposób nieuprawniony stawia znak równości pomiędzy pojęciem działki budowlanej i działki geodezyjnej. Na działkę budowlaną może składać się kilka działek geodezyjnych, dawniej parcel. Zdarzyć się może że niewielka działka geodezyjna położona na terenie przeznaczonym pod zabudowę ze względu na swe gabaryty nie może pomieścić zgodnej z planem zabudowy. Nic jednak nie stoi na przeszkodzie aby weszła ona w skład większej działki budowlanej, która może być prawidłowo zabudowana. Trudno zatem zgodzić się z twierdzeniem, że skoro na działkach nr [...] i [...] nie ma żadnego legalnego budynku, to część utwardzenia będąca przedmiotem nakazu rozbiórki nie ma w istocie żadnego uzasadnienia. Twierdzenie takie jest absolutnie pozbawione jakiejkolwiek racji i dlatego też jest nieprawdziwe. Na koniec uzasadnienia złożonego odwołania K. Ć. stwierdził, że sugerowane przez WWINB ewentualne przedstawienie zaświadczenia wydanego przez organ gminy nie mogło być zrealizowane z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania takiego zaświadczenia.

Decyzją z dnia [...]2013 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję z dnia [...] 2013 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, określając termin jego wykonania do dnia 31 maja 2013 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżona decyzję.

Uzasadniając podjętą decyzję organ II instancji w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Przywołał przy tym ustalenia organu I instancji zawarte w decyzji z dnia 17 października 2011 r., zgodnie z którymi wykonane przez zobowiązanych roboty budowlane, polegające na utwardzeniu nawierzchni, która jest użytkowana jako plac składowy i manewrowy na zabudowanej posesji, na której strona prowadzi działalność gospodarczą, należy zakwalifikować jako urządzenie techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektów związanych z działalnością gospodarczą prowadzoną przez inwestora i zgodnie z ich przeznaczeniem. W dalszej kolejności WWINB wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania są roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu kostką brukową. Prace polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu stanowią kategorię robót budowlanych, które zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Organ II instancji podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W dalszej kolejności wskazał, że art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. odnosi się do robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale nie polegają na budowaniu obiektu budowlanego. Utwardzenie terenu i położenie na nim kostki brukowej nie stanowi budowania obiektu budowlanego ani jego części, w rozumieniu art. 48 P.b. Organ I instancji prawidłowo zatem prowadzi postępowanie w trybie art. 50-51 P.b. Organ II instancji uznał ponadto, że bezsporne jest to, że teren utwardzony kostką brukową znajduje się na terenie upraw rolnych. Zgodnie z m.p.z.p. zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] 2005 r., nr [...], Rady Miejskiej O. teren oznaczony jest symbolem R oraz znajduje się w strefie objętej ochroną przez co nie jest dopuszczalne utwardzenie tego terenu. W tym przypadku nie ma znaczenia czy wykonane utwardzenie gruntu jest zgodne z m.p.z.p. skoro utwardzenie gruntu rolnego jest niezgodne z prawem budowlanym. Zdaniem WWINB nie można pominąć faktu, iż inwestor na część wykonanych robót uzyskał skuteczne zgłoszenie. Niemniej jednak mimo że zgłoszenia są wadliwe, gdyż brak było podstaw prawnych do ich przyjęcia przez Starostę O., to należy uznać, że dokonane zgłoszenia są skuteczne, ze względu na konstytucyjny wymóg ochrony zaufania obywateli do organów państwa wynikający z zasady demokratycznego państwa prawnego. Niezależnie jednak od ostatniego podkreślenia wymaga fakt, że inwestor samowolnie dokonał zmiany wymiarów utwardzenia terenu. Samowolna zmiana polegała na zmniejszeniu szerokości utwardzonego pasa do 13,7m terenu z jednoczesnym wydłużeniem do 64,5m na działce nr [...]. W ocenie organu w tym stanie rzeczy inwestor mógł utwardzić tylko teren na działce [...] na długości 55m, a nie 64,5m. Skoro inwestor skorzystał z uprawnienia wynikającego ze zgłoszenia jedynie w zakresie 13,7m szerokości i mógł utwardzić teren jedynie do 55m długości to jego legalne działanie polegało na utwardzeniu terenu o powierzchni 753,5m2. Wobec powyższego organ II instancji zgodził się z twierdzeniem organu I instancji, zgodnie z którym wszelkie dalsze utwardzenie terenu poza pas o długości 55m uznać należy za nielegalne. Inwestor na działce [...] utwardził teren o powierzchni 883,65m2. biorąc pod uwagę całkowitą powierzchnię utwardzonego terenu i powierzchnię utwardzoną na podstawie zgłoszenia to z różnicy tych powierzchni wynika, że inwestor nielegalnie utwardził teren działki [...] o powierzchni 130,15 m2. Także co do działek nr [...] i [...] inwestor nie legitymuje się żadnym zgłoszeniem, w związku z czym jakiekolwiek utwardzenie w obrębie tych działek uznać należy za nielegalne. Wobec powyższego organ I instancji właściwie uznał, że w niniejszym przypadku inwestor winien rozebrać tę część utwardzenia gruntu, na którą nie posiada skutecznego zgłoszenia, co dokładnie obrazuje załączony do zaskarżonej decyzji szkic graficzny. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie, ponieważ jak właściwie podniesiono w uzasadnieniu decyzji wykonanie przez inwestora utwardzenia terenu oznaczonego jako rolny jest w swej istocie wykonaniem robót budowlanych i nie ma tu żadnego znaczenia czy na tym terenie są inne obiekty budowlane. W związku ze zbliżającym się terminem wykonania obowiązku, określonym w zaskarżonej decyzji, organ II instancji postanowił skorzystać ze swoich uprawnień reformatoryjnych i uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, wskazując nowy termin do dnia 31 maja 2013 r. W pozostałej części postanowił natomiast utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od decyzji z dnia 27 marca 2013 r., w prawem przewidzianym terminie, wywiódł K. Ć. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. z uwagi na nie wyjaśnienie całego stanu faktycznego, poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego;

2) art. 8 K.p.a. z uwagi na to, że organ wyższego stopnia nie przyczynił się do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania w celu zagwarantowania równości wobec prawa, podważając zasadę ogólnego pogłębiania zaufania dla organów państwa;

3) art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na to, że organ orzekający mając pozostawioną swobodę oceny dowodowej w uzasadnieniu decyzji nie wykazał dlaczego jednym dowodom przyznano wiarygodność, innym zaś tej wiarygodności odmówiono.

W uzasadnieniu wniesionej skargi K. Ć. podniósł, że trudno zgodzić się z zapadłym w kontrolowanej sprawie rozstrzygnięciem wobec stwierdzenia że dokonanie rozbiórki efektu określonych robót budowlanych doprowadzi te roboty do stanu zgodności z prawem. Wykonane utwardzenie po dokonaniu rozbiórki przestanie istnieć, a zatem nie można mówić o zgodności z prawem tego czego już w istocie nie będzie. Skarżący stwierdził ponadto, że do dnia wniesienia skargi organy obydwu instancji nie wyjaśniły jakie roboty budowlane zostały wykonane. Przywołanie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt OPS 20/99, nie może dowodzić, że wykonanie utwardzenia działki jest inną robotą budowlaną niż budowa. Także twierdzenie, że utwardzenie terenu działki budowlanej zawarte jest w katalogu zwolnień z pozwolenia na budowę nie może być dowodem, że przedmiotowe utwardzenie jest robotą budowlaną inną niż budowa, której wykonanie zwolnione jest z pozwolenia na budowę. Skarżący wskazał przy tym, że art. 3 pkt 7 P.b. precyzyjnie określa, co stanowi wykonanie robót budowlanych – jest to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Jeżeli zatem nie wykonuje się prac związanych bezpośrednio z obiektem budowlanym to nie wykonuje się robót budowlanych. Skoro w przedmiotowym przypadku nie mamy do czynienia z budową obiektu budowlanego, co jednoznacznie wykluczyły organy nadzoru budowlanego, to pozostaje nam przebudowa, montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego. Te czynności również nie mogą być przyporządkowane do przedmiotu postępowania – wykonanego utwardzenia działki – przebudowa musi się bowiem odbywać w obiekcie budowlanym, nie jest to również montaż, remont ani też rozbiórka obiektu budowlanego. Skoro zatem wykonane prace nie były związane z jakimkolwiek obiektem budowlanym to nie można ich nazywać robotami budowlanymi. Konsekwentnie należy stwierdzić, że art. 1 P.b. nie daje prawa działać organom nadzoru budowlanego w dziedzinach wykraczających poza zagadnienia związane z projektowaniem, budową, utrzymaniem i rozbiórką obiektów budowlanych. Zdaniem skarżącego jest to ewidentny dowód na wydanie decyzji poza obszarem ustawowej właściwości. Odnosząc się w dalszej części uzasadnienia do tezy o niezgodności z ustaleniami m.p.z.p. skarżący podniósł, że w § 30 ust. 3 pkt 3 tekstu m.p.z.p. wskazano na możliwość rozbudowy i modernizacji istniejącej zabudowy. Tekst ten nie precyzuje jaki charakter ma mieć rozbudowywana zabudowa, co jednoznacznie pozwala na twierdzenie, iż istniejąca zabudowa o charakterze produkcyjnym może podlegać legalnej rozbudowie. Tak też dzieje się od wielu lat, a stanowiska organów administracji architektoniczno-budowlanej potwierdzają legalność funkcjonowania zakładu. Wydawane były w tym zakresie decyzje zezwalające na powiększanie (rozbudowę) powierzchni produkcyjnej zakładu. Nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniem, że w pełni legalne jest rozbudowywanie istniejących budynków bez prawa dokonania utwardzenia niezbędnego dla prawidłowego funkcjonowania zakładu. Jak wskazał w swoim rozstrzygnięcie organ I instancji doszło do wykonania urządzenia budowlanego, które ponad wszelką wątpliwość służy prawidłowemu funkcjonowaniu obiektów budowlanych położonych na działce, składającej się z kilku parcel. Urządzenie budowlane nie jest jednak ani obiektem budowlanym, ani też jego częścią, i jako takie nie podlega regulacjom P.b. Przywołując art. 29 P.b. skarżący podniósł, że dopóki utwardzenie działki jest urządzeniem budowlanym to nie podlega jakimkolwiek reglamentacjom P.b. Jeżeli jednak utwardzenie to nie będzie urządzeniem budowlanym to wówczas będzie ono mogło zostać zakwalifikowane do budowli. Na koniec uzasadnienia skarżący wskazał na milczące przyzwolenie organów nadzoru budowlanego na pozostawienie niezgodnego z ustaleniami planu zgłoszonego Staroście O. utwardzenia. Nawet gdyby uznać, że niezgodność taka występuje, to ponad wszelką wątpliwość organy winny podjąć postępowanie naprawcze, gdyż nie można zgodzić się na funkcjonowanie państwa prawa opartego na szanowaniu łamania prawa dokonanego przez organy administracji publicznej. Jeżeli obiekt budowlany został wniesiony w dobrej wierze przez inwestora, a wina powstania obiektu sprzecznego z ustaleniami m.p.z.p. leży po stronie organu administracji publicznej to obiekt ten będzie musiał być finalnie rozebrany.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, zawartej w piśmie z dnia 14 maja 2012 r., podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie sposób zaaprobować wszystkich podniesionych w niej argumentów.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwaną dalej: "P.p.s.a."), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć Sąd, stosownie do zapisu art. 134 P.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu są decyzje podjęte przez organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania legalizacyjnego uregulowanego w art. 50 oraz art. 51 P.b.

Zważywszy na to, że kontrolowana sprawa nie dotyczy prac które są w okresie realizacji, co oznaczałoby konieczność ich wstrzymania na podstawie art. 50 ust. 1 P.b., w pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę na regulację zawartą w art. 51 ust. 7 P.b. Zgodnie z tą regulacją zawarte w art. 51 P.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b P.b., zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 P.b. Oznacza to, że w przypadku robót budowlanych, nieobjętych zakresem przedmiotowym hipotezy norm prawnych z art. 48 ust. 1 albo art. 49b ust. 1 P.b., wykonanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 P.b., lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (por. art. 50 ust. 1 P.b.), właściwy organ w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (por. art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.) albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (por. art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.). Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie ostatnio wspomnianego obowiązku i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (por. art. 51 ust. 3 P.b.).

Z powyżej przywołanych regulacji wynika, że zastosowanie objętego nimi postępowania legalizacyjnego wymaga aby powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, jako organ I instancji w pierwszej kolejności przeprowadził jednoznaczne ustalenia faktyczne odnośnie charakteru zrealizowanych przez inwestora prac, a następnie dokonał oceny prawnej celem zakwalifikowania tych prac jako konkretnego rodzaju robót budowlanych, o których stanowi art. 3 pkt 7 P.b. Wypełnienie powyższych obowiązków w sprawach z zakresu szeroko rozumianej samowoli budowlanej ma bardzo istotne znaczenie, jako że ustalenia poczynione w powyższym zakresie mają bezpośredni wpływ na określenie właściwego trybu postępowania w takiej sprawie. Wypada bowiem zauważyć, że tryby postępowania uregulowane w art. 48, art. 49b oraz art. 51 P.b., są trybami rozłącznymi, znajdującymi zastosowanie w odmiennych stanach faktycznych i rodzącymi różne konsekwencje prawne w stosunku do inwestora. Już tylko to prowadzi do wniosku, że uchybienia organów nadzoru budowlanego, sprowadzające się do nie dość wnikliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, stanowią naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., będąc równocześnie uchybieniami mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem prac podlegających ocenie organów nadzoru budowlanego w kontrolowanej sprawie, co zresztą nie jest w niej kwestionowane ani przez skarżącego, ani przez A. Ć., jest utwardzenie kostką brukową wraz z warstwą podbudowy powierzchni gruntu na działkach o nr ew. [...], [...] oraz [...].

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W ramach regulacji Prawa budowlanego przez utwardzenie gruntu należy rozumieć wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej. Tak scharakteryzowane prace kwalifikowane są jako roboty budowlane, o których stanowi art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. Należy od nich odróżnić roboty ziemne przy których realizacji nie są wykorzystywane żadne materiały budowlane, a które polegają np. na wyrównaniu terenu (por. J. Dessoulavy-Śliwiński, Komentarz do art. 29 Prawa budowlanego [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, s. 370). Ostatnio wspomniane prace, o ile nie będą prowadziły do powstania budowli ziemnej (por. art. 3 pkt 3 P.b.), nie mają charakteru robót budowlanych, chociaż faktycznie mogą przejawiać się w fizycznym wzmocnieniu powierzchni określonego gruntu. Nadal pozostanie to jednakże wzmocnienie wyłącznie fizyczne nie przejawiające technicznego charakteru i w konsekwencji nie podlegające reglamentacji Prawa budowlanego, przez co przed przystąpieniem do realizacji tego rodzaju prac nie jest wymagane ani uzyskanie pozwolenia na budowę, ani dokonanie zgłoszenia. Jednakże na gruncie kontrolowanej sprawy nie mamy do czynienia z takiego rodzaju pracami. Inwestor do utwardzenia powierzchni gruntu wykorzystał bowiem materiały budowlane, w tym w szczególności kostkę brukową, które to materiały niewątpliwie stanowiły przedmiot zorganizowanych czynności prowadzących do technicznego wzmocnienia powierzchni gruntu. Sąd nie ma zatem wątpliwości, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, że wykonane przez inwestora prace będące przedmiotem kontrolowanej sprawy należy zakwalifikować do robót budowlanych w ogóle, przez co będąc konsekwentnym efekt tych czynności winien być uznany za obiekt budowlany lub jego część.

Ostatnio wyrażona teza znajduje potwierdzenie w literalnym brzmieniu art. 29 ust. 2 P.b. Z regulacji tej wynika, że obejmuje ona zakresem przedmiotowym roboty budowlane dotyczące rodzajowo określonych inwestycji, jak w tym przypadku inwestycji polegającej na utwardzeniu powierzchni gruntu. W ocenie Sądu regulacja ta wskazuje, iż utwardzenie powierzchni gruntu stanowi w swej istocie wykonanie robót budowlanych i w tych kategoriach powinno być ono kwalifikowane. Przez roboty budowlane, zgodnie z art. 3 pkt 7 P.b., należy zaś rozumieć budowę - a więc wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 P.b.) - oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Co istotne przedmiotem tego rodzaju prac, niezależnie od ich dalszej kwalifikacji, będzie zawsze obiekt budowlany, przez który należy rozumieć a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami bądź c) obiekt małej architektury (art. 3 ust. 1 P.b.). Mając powyższe na uwadze należy uznać, że mówiąc o "utwardzeniu powierzchni gruntu", o którym stanowi art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b., powinno się mieć na względzie określone rodzajowo roboty budowlane, których przedmiotem jest obiekt budowlany, a które w wyniku ich realizacji prowadzą albo do powstania nowej substancji budowlanej w postaci obiektu budowlanego lub jego części, jak w przypadku budowy lub rozbudowy, albo wyłącznie do zmiany w ramach istniejącej już substancji budowlanej, jak w przypadku przebudowy bądź remontu.

Przenosząc ostatnio poczynione uwagi na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że powyższa problematyka nie była przedmiotem pogłębionej analizy organów nadzoru budowlanego, mimo że charakter robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu może budzić wątpliwości i wymaga wnikliwego ustalenia stanu faktycznego określonej sprawy. Za nieprawidłowe należy bowiem uznać przyjęcie, bez poczynienia w tej kwestii głębszych rozważań, założenia zgodnie z którym roboty budowlane prowadzące do utwardzenia powierzchni gruntu stanowią inny przypadek robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b., ponieważ nie są one budową w rozumieniu art. 48 P.b. Ze stanowiska tego nie tylko nie wynika jakiego konkretnie rodzaju robotami budowlanymi jest utwardzenie powierzchni gruntu, co może mieć istotny wpływ na dalsze ustalenia czynione w sprawie, w tym w szczególności ocenę zgodności wykonanych robót z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Ocena prawidłowości tego stanowiska zależy w decydującym stopniu od stanu faktycznego konkretnej sprawy, które to okoliczności powinny podlegać jednoznacznym ustaleniom czynionym przez organy nadzoru budowlanego.

W niniejszej sprawie aby dokonać prawidłowej kwalifikacji utwardzenia powierzchni gruntu do jednego z rodzaju robót budowlanych wyróżnionych w art. 3 pkt 7 P.b. konieczne jest przeprowadzenie ustaleń, czy zrealizowane roboty budowlane doprowadziły wyłącznie do zmiany w ramach uprzednio już istniejącej substancji budowlanej, czy też w wyniku ich realizacji powstała nowa substancja budowlana w postaci wyodrębnionego obiektu budowlanego. Na gruncie kontrolowanej sprawy organy niewystarczająco wyjaśniły powyższe kwestie, przede wszystkim błędnie wychodząc z powyżej zaprezentowanego założenia, a przez to znacznie ograniczając czynione w sprawie ustalenia faktyczne.

W tym miejscu z uwagi na przedmiot zrealizowanych robót budowlanych należy odwołać się do pojęcia "urządzenia budowlanego", które zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 9 P.b. Zgodnie z zawartą w tym przepisie definicją przez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Wyliczenie zawarte w tej definicji ma z całą pewnością charakter przykładowy, w związku z czym za urządzenie budowlane można uznać także innego rodzaju urządzenia techniczne, o ile będą one spełniać pozostałe przesłanki wynikające z przywołanego przepisu. Jak zwraca się uwagę w literaturze przedmiotu urządzenia budowlane są urządzeniami technicznymi, których istotną cechą jest funkcjonalne związanie z obiektem budowlanym. Nie jest zatem rozstrzygające ich fizyczne połączenie z określonym obiektem budowlanym, lecz fakt istnienia pomiędzy nimi a tym obiektem związku funkcjonalnego, który przejawia się w zapewnieniu możliwości użytkowania danego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W kontekście definicji obiektu budowlanego, zawartej w art. 3 pkt 1 P.b., należy natomiast uznać, że urządzenia budowlane stanowią, obok budynku albo budowli, część określonego obiektu budowlanego. (por. Z. Niewiadomski, Komentarz do art. 3 Prawa budowlanego [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, s. 62 i n.). Zdaniem Sądu, jako urządzenie budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b., można zakwalifikować również utwardzenie powierzchni gruntu. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym przykładowe wymienienie w art. 3 pkt 9 P.b. takich urządzeń jak place postojowe czy place pod śmietniki, które w swej istocie stanowią nic innego jak utwardzenie gruntu, które to utwardzenie spełnia nadto określoną funkcję użytkową. Jednakże konieczną przesłanką dla dokonania powyższej kwalifikacji jest to aby utwardzenie było funkcjonalnie związane z określonym obiektem budowlanym, a więc aby służyło do korzystania z tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W przeciwnym bowiem razie, w sytuacji gdy utwardzenie powierzchni gruntu nabierze na tyle samodzielnego – względem jakiegokolwiek budynku lub budowli – charakteru, że będzie ono stanowiło wyodrębnioną technicznie całość użytkową, winno zostać zakwalifikowane, na gruncie regulacji Prawa budowlanego, do odrębnego obiektu budowlanego będącego budowlą, w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. W zależności zatem od konkretnego stanu faktycznego utwardzenie powierzchni gruntu, które rodzajowo mieści się w zakresie przedmiotowym pojęcia "urządzenie budowlane", może stanowić urządzenie budowlane funkcjonalnie związane z innym obiektem ale również może występować jako wyodrębniony obiekt budowlany – budowla (por. uwagi dotyczące "placu postojowego": Z. Niewiadomski, Komentarz do art. 3 Prawa budowlanego [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, s. 64). Należy w tym miejscu przywołać zawartą w art. 3 pkt 3 P.b. definicję budowli. Pod tym pojęciem należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Przykładowe wyliczenie zawarte w przywołanym ostatnio przepisie, wśród którego wymienia się takie obiekty jak: wolnostojące urządzenia techniczne czy fundamenty pod maszyny i urządzenia, utwierdza tylko w przekonaniu, że utwardzenie powierzchni gruntu stanowiące wyodrębnioną technicznie całość winno być uznane za budowlę.

Ostatnie uszło uwadze organów nadzoru budowlanego. Organ I instancji przyjął bowiem, że utwardzenie powierzchni gruntu stanowi urządzenie budowlane w związku z czym powinno być związane z legalnie istniejącymi budynkami, nie dostrzegając przy tym, że odmienny charakter takiego utwardzenia winien prowadzić do innej kwalifikacji prawnej, a nie wyłącznie do stwierdzenia, że w przypadku braku legalnie istniejącego budynku brak jest uzasadnienia dla istnienia samego utwardzenia. Bezpodstawne w ocenie Sądu przy dokonywaniu powyższej kwalifikacji jest ograniczenie oceny wyłącznie do granic określonej działki ewidencyjnej, bez pogłębionej oceny zakresu przestrzennego zrealizowanej inwestycji, oraz uzależnianie tej kwalifikacji od legalnego charakteru istniejących budynków. Rozwijając ostatnio wyrażone twierdzenie należy wskazać, że inwestycja może obejmować - w zależności od woli lub uprawnień inwestora, a także ewentualnych reglamentacji prawnych - więcej niż tylko jedną działkę ewidencyjną. Na powyższe wskazuje także definicja legalna pojęcia działki budowlanej zawarta w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 657 z późn. zm.), zgodnie z którą przez "działkę budowlaną" należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych, wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Definicja ta odnośnie działki budowlanej odsyła zatem przede wszystkim do pojęcia nieruchomości gruntowej, a nie działki ewidencyjnej.

Zakres przestrzenny zamierzenia budowlanego, a finalnie również zrealizowanej inwestycji, powinien być oceniany w odniesieniu do cywilistycznie rozumianej nieruchomości, a nie wyodrębnionej na cele ewidencyjne działki.

Dalej wskazać należy, iż ocena tego czy pozostałe istniejące w obrębie określonej nieruchomości budynki lub budowle (a więc nie tylko same budynki) mają charakter legalny - powinna prowadzić do wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego ewentualnego postępowania legalizacyjnego wobec takich obiektów, nie powinna natomiast w okresie ich istnienia rzutować na ocenę związku funkcjonalnego pomiędzy nimi a określonym urządzeniem technicznym.

Z uwagi na powyższe uchybienia poczynione przez organ I instancji ustalenia nie zasługują na uwzględnienie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. oceniając charakter utwardzenia powierzchni gruntu nie tylko wyszedł z założenia że utwardzenie to powinno być urządzeniem budowlanym, lecz nadto - nie uzasadniając swojego stanowiska - ograniczył powyższą ocenę wyłącznie do działek nr [...] oraz [...]. Tymczasem w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy można dojść do wniosku, że skarżący oraz A. Ć. są współwłaścicielami nie tylko ww. działek, lecz przysługują im uprawnienia również względem działek nr [...],[...],[...],[...], czy wreszcie nr [...], w obrębie których istnieje jakaś zabudowa. Powyższe okoliczności winny już jednak stanowić ustalenia organów nadzoru budowlanego. Odnosząc się w dalszej kolejności, do ustaleń poczynionych przez organ II instancji, należy stwierdzić że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził w powyższym zakresie żadnej własnej oceny, pomimo że skarżący zwrócił uwagę na związaną z nią problematykę w uzasadnieniu złożonego odwołania. Co więcej organ II instancji przywołując stan faktyczny sprawy wskazał w analizowanym zakresie na ustalenia, które organ I instancji poczynił w uprzednio już uchylonej decyzji z dnia 17 października 2011 r., a które to ustalenia były zupełnie odmienne od aktualnie prezentowanych przez organ w ramach uzasadnienia decyzji z dnia [...] 2013 r.,a których organ odwoławczy w ogóle nie przedstawił Skoro zaś organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę, to w decyzji powinien szczegółowo wyjaśnić wszystkie elementy swojego rozumowania, bez odwoływania się do uzasadnienia uchylonej uprzednio decyzji organu I instancji. Niezależnie bowiem przyczyn uchylenia decyzji z dnia 17 października 2011 r. została ona bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego w całości, a więc łącznie z uzasadnieniem. Dlatego uznać należy, iż organ II instancji odwołał się w tym zakresie do argumentów nie istniejących w obrocie prawnym.

W tym miejscu ponownego podkreślenia wymaga teza, że poczynienie jednoznacznych ustaleń co do charakteru utwardzenia powierzchni gruntu działek nr [...], [...] oraz [...], w kontekście tego czy stanowi ono urządzenie budowlane czy też budowlę, ma istotne znacznie dla kwalifikacji zrealizowanych robót budowlanych. W zależności bowiem od tego, czy utwardzenie to zostanie uznane w okolicznościach sprawy za urządzenie budowlane albo budowlę, będzie można czynić dalsze ustalenia co do tego, czy zrealizowane roboty budowlane ograniczały się wyłącznie do zmiany w ramach już istniejącej substancji budowlanej, poprzez wykonanie części funkcjonalnie związanej z określonym budynkiem lub budowlą, czy też doprowadziły do powstania nowej oraz niezależnej - substancji budowlanej w postaci wyodrębnionej od innych obiektów budowli. Kwalifikacja zrealizowanych robót budowlanych bez dokonania wnikliwych ustaleń w powyższym zakresie jest na gruncie kontrolowanej sprawy przedwczesna.

Reasumując w powyższym zakresie organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 7 oraz pkt 9 P.b., poprzez przyjęcie, że utwardzenie powierzchni gruntu może być uznane wyłącznie za urządzenie budowlane, przy jednoczesnym ograniczeniu oceny jedynie do dwóch działek ewidencyjnych, podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że obszar nieruchomości skarżącego oraz A. Ć. obejmuje większą liczbę działek.

Ponadto organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. nie badając wszechstronnie zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie dokonując na jego podstawie jednoznacznych ustaleń faktycznych odnoszących się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym w szczególności pozwalających na zakwalifikowanie kontrolowanych robót budowlanych do konkretnego ich rodzaju.

W dalszej należy zauważyć, że z uwagi na wieloaspektowy charakter sprawy, nawet poczynienie powyższych ustaleń może okazać się niewystarczające dla właściwej kwalifikacji zrealizowanych robót budowlanych, a w dalszej kolejności dla merytorycznej oceny ich realizacji, także z punktu widzenia tak eksponowanej przez organ I instancji kwestii zgodności tych robót z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przejawia się także w dalszych jeszcze uchybieniach w dokonaniu istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych, których dopuściły się organy nadzoru budowlanego w kontrolowanej sprawie.

Jak ustalono skarżący w odniesieniu do działki nr [...] dokonał kolejno: w 2007 r. zgłoszenia wykonania prac polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu poprzez umieszczenie na nim warstwy piasku (podsypka grubości 10cm) oraz warstwy kamienia (klince grubości 10cm), natomiast w 2009 r. zgłoszenia prac, które względem uprzednio zrealizowanych prac miały polegać na ułożeniu kostki brukowej z uwagi na to że istniejący kamień uległ skruszeniu. Zaprezentowane względem powyżej przywołanych zgłoszeń – nr rej. [...] oraz [...] – stanowisko organu I instancji, zaakceptowane przez organ II instancji, zgodnie z którym ich przyjęcie przez organ architektoniczno-budowlany może legitymizować co najwyżej utwardzenie gruntu w zakresie objętym zgłoszeniem nie może natomiast stanowić przesłanki do utwardzenia terenu poza obszarem zgłoszenia, jest na gruncie kontrolowanej sprawy co najmniej przedwczesne. Wynika to nie tylko z przedwczesnej oceny co do zgodności zrealizowanych robót budowlanych z ustaleniami m.p.z.p., o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia, lecz nadto z nieprzeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek ustaleń, co do tego czy prace objęte kontrolą tych organów zostały zrealizowane przez inwestora częściami, analogicznie jak w przypadku dokonanych zgłoszeń, co może mieć istotny wpływ na ich odpowiednią kwalifikację.

W sytuacji, w której poszczególne prace były realizowane częściami organy nadzoru budowlanego powinny dokonać w pierwszym rzędzie kwalifikacji poszczególnych etapów tych prac poprzez dokonanie oceny prawnej określonej części w kontekście tego czy stanowi ona utwardzenie powierzchni gruntu reglamentowane przez regulacje Prawa budowlanego, a jeżeli stanowi ona tego rodzaju utwardzenie organy powinny jednoznacznie ocenić jakiego rodzaju roboty budowlane zostały w tym przypadku zrealizowane.

Ponadto organy powinny ustalić kiedy inwestor zrealizował określone prace, bądź ich poszczególne części, tak aby możliwe było ustalenie czy prace te były wykonane po danym zgłoszeniu czy też przed, a także względem jakiego stanu prawnego prace te powinny być oceniane. Odnosząc się do ostatniego aspektu wypada zauważyć, że zawarte w protokole kontroli z dnia 20 kwietnia 2011 r., stwierdzenie – dotyczące nadto wyłącznie utwardzenia działki nr [...] – że utwardzenie to "zostało wykonane w okresie pomiędzy obecną a ostatnią kontrolą", jest dla przeprowadzenia oceny prawnej kontrolowanej sprawy wysoce niewystarczające.

W tym miejscu zasygnalizować trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę na dopuszczalność oceny określonego stanu faktycznego, jako odstąpienia przez inwestora od skutecznie dokonanego zgłoszenia, przy czym nie każde odstępstwo od treści zgłoszenia zamierzenia budowlanego, w stosunku do którego organ nie wniósł sprzeciwu uzasadnia twierdzenie, że zrealizowana inwestycja ma charakter inwestycji wykonanej bez zgłoszenia, ergo stanowi samowolę budowlaną (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 311/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W przypadku robót budowlanych dla wykonywania których wystarczające jest zgłoszenie, samo odstąpienie, w toku ich realizacji od zakresu, czy kształtu prac wskazanych w zgłoszeniu nie uzasadnia prowadzenia postępowania legalizacyjnego, o ile nie wiąże się ze spowodowaniem zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenia środowiska, względnie nie odbiega od warunków określonych w przepisach. Powyższe wynika wprost z jednoznacznej redakcji art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., który to przepis sankcjonuje jedynie prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a nie w sposób odbiegający od zakresu prac wskazanych w zgłoszeniu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. II SA/Po 201/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych)

W sprawie będzie zatem konieczne, po dokonaniu wyczerpujących ustaleń faktycznych w prezentowanym dotychczas zakresie oraz przeprowadzeniu kwalifikacji poszczególnych prac zrealizowanych przez inwestora, jednoznaczne stwierdzenie czy na ocenę prawną dokonanych przez inwestora robót mają wpływ przywołane powyżej zgłoszenia, w tym czy określone roboty można uznać za odstąpienie od uprzednio skutecznie dokonanego zgłoszenia, a w razie pozytywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie, jakie są prawne skutki tego odstąpienia.

Wreszcie organy powinny również zważyć, jakie znaczenie dla oceny prawnej tych robót ma pozwolenie na budowę z dnia [...] 2009 r. Wojewody Wielkopolskiego, nr [...], w tym zatwierdzenie w ramach ww. pozwolenia utwardzenia działek nr [...] oraz [...]. Z uwagi na niepoczynienie w tym względzie jakichkolwiek rozważań, w tym brak ustalenia jaki był zakres prac rzeczywiście zrealizowanych przez inwestora w oparciu o to pozwolenie, czynienie w tym względzie jakichkolwiek rozważań przez Sąd staje się przedwczesne.

W powyższym zakresie w ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego dopuściły się zatem naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. nie przeprowadzając istotny dla sprawy ustaleń faktycznych, co do zakresu rzeczywiście zrealizowanych czynności, w tym w szczególności oceny kontrolowane prace wykonywane były w części, czasu ich zrealizowania, a także podmiotu który je rzeczywiście zrealizował. Niepoczynienie powyższych ustaleń uniemożliwiło właściwe zakwalifikowanie kontrolowanych robót budowlanych do konkretnego ich rodzaju oraz ocenę zgodności z prawem ich realizacji, a także rodzi wątpliwości co do podmiotu względem którego powinno być prowadzone kontrolowane postępowanie.

Niedokonanie jednoznacznych ustaleń faktycznych w dotychczas wykazanym zakresie sprawia, że przedwczesna jest ocena zgodności zrealizowanych robót budowlanych z obowiązującym obecnie m.p.z.p. zatwierdzonym uchwałą nr [...]. Nie jest przy tym zrozumiałe czynienie z powyższej kwestii okoliczności najistotniejszej dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy z jednoczesnym uszczerbkiem dla ustaleń faktycznych odnośnie zrealizowanych robót budowlanych i przeprowadzenia oceny prawnej tychże robót w celu dokonania konkretnej ich kwalifikacji. Analiza postanowień m.p.z.p. prowadzi bowiem do wniosku, że wprowadzony tym planem zakaz zabudowy (§ 30 ust. 2) nie ma charakteru bezwzględnego, a w ust. 3 przywołanego § 30 przewidziane są od niego odstępstwa. Warto w tym zakresie zwrócić uwagę na ust. 3 pkt 3, który dopuszcza modernizację i rozbudowę istniejącej zabudowy o powierzchnię nie większą niż 50% istniejącej powierzchni użytkowej. Już samo to odstępstwo powinno sugerować organom nadzoru budowlanego, że ocena zgodności zrealizowanych przez inwestora robót budowlanych z m.p.z.p. wymaga dokonania szczegółowej oceny co do rodzaju tych robót, a także ustaleń co do istniejącej na nieruchomości zabudowy, a dopiero w dalszej kolejności określenia czy ustalony stan faktyczny mieści się w zakresie przedmiotowym § 30 ust. 3 pkt 3 m.p.z.p., czy też objęty jest zakazem zabudowy z ust. 2 tegoż § 30. Mimo określenia podstawowego przeznaczenia gruntów oznaczonych na rysunku m.p.z.p. symbolem "R" pod: pola uprawne, łąki, pastwiska oraz ogrody i sady, ustalenia tego planu wyraźnie przewidują, że tego rodzaju nieruchomości mogą być zabudowane, bowiem § 30 ust. 3 pkt 3 odnosi się wyraźnie do "istniejącej zabudowy", a w ramach tej zabudowy dopuszcza się przeprowadzenie prac określanych jako "modernizacja" i "rozbudowa". W ocenie Sądu § 30 ust. 3 pkt 3 tego planu odnosi się przy tym w szczególności do zabudowy istniejącej w dniu wejścia w życie m.p.z.p., a także do zabudowy późniejszej, która mogła powstać zgodnie z postanowieniami tego planu. Ocena zatem zgodności przeprowadzanych robót budowlanych z ustaleniami m.p.z.p. wymaga przede wszystkim dokonania ustaleń, co do tego czy na nieruchomości, w ramach której roboty te zostały zrealizowane, jest jakaś "istniejąca zabudowa", a także kiedy ta zabudowa powstała i jaka jest jej powierzchnia użytkowa, a także – o czym była już mowa powyżej – kiedy roboty te rzeczywiście zostały zrealizowane, ponieważ na gruncie poczynionych ustaleń nie można obecnie wykluczyć nawet takiej sytuacji, że działki skarżącego zostały utwardzone w kontrolowanym przez organy zakresie lub jego części przed wejściem w życie obecnie obowiązującego planu. Na marginesie Sąd pragnie zwrócić uwagę na to, że organy powinny precyzyjnie ustalić jakie jest przeznaczenie poszczególnych działek skarżącego - objętych niniejszym postępowaniem - ustalone zgodnie z postanowieniami m.p.z.p. zatwierdzonym uchwałą nr [...]. Analiza dostępnej w Internecie wersji tego planu prowadzi do wniosku, że przeznaczenie działek [...] oraz [...] jest odmienne od przeznaczenia działki [...], a nadto wszystkie te działki objęte są strefą ekosystemów i zrównoważonego rozwoju (§ 7 ust. 1 pkt 3). Uzasadnienia podjętych w kontrolowanej sprawie rozstrzygnięć świadczą o tym, iż kwestia ta umknęła uwadze organów. Sąd pragnie przy tym zauważyć, że różne przeznaczenie poszczególnych działek może prowadzić do odmiennej oceny prawnej zrealizowanych przez inwestora robót budowlanych, bowiem dla terenu upraw rolnych (działka [...] oraz [...]) zakaz zabudowy ma mniej restrykcyjny charakter, niż w przypadku terenu wód powierzchniowych (działka [...], por. § 34 ust. 2). Nadal jednak przeprowadzenie tej oceny wymaga w pierwszym rzędzie dokonania kwalifikacji tych robót oraz dopiero w dalszej kolejności rozważenia przez organy ich dopuszczalności z uwagi na poszczególne ustalenia planu w ramach przeprowadzanej oceny prawnej. Warto przy tym zauważyć, że w obrębie strefy ekosystemów i zrównoważonego rozwoju, obejmującej wszystkie ww. działki, m.p.z.p. również nie wprowadza bezwzględnego zakazu zabudowy, przewidując - podobnie jak to czyni w § 30 ust. 3 pkt 3 – już istniejącą zabudowę, a także lokalizowanie nowej zabudowy, co jednakże wymaga dokonania przez organy nadzoru budowlanego wnikliwych i szczegółowych ustaleń faktycznych istotnych z punktu widzenia regulacji zawartych w § 7 ust. 1 pkt 3. Dopiero poczynienie powyższych ustaleń pozwoli na dokonanie oceny zgodności zrealizowanego utwardzenia powierzchni działki z ustaleniami m.p.z.p. Organy dokonując takiej oceny prawnej winny zważyć, którym ustaleniom planu dać pierwszeństwo, a w konsekwencji dokonać ewentualnych uzupełniających ustaleń faktycznych koniecznych z uwagi na konkretne, przyjęte przez organy jako właściwe, ustalenia planu.

Wobec powyższych rozważań przedwczesna jest ocena charakteru działki skarżącego z punktu widzenia art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b., jako działki o charakterze budowlanym bądź działki o charakterze niebudowlanym. Na gruncie przywołanego już uprzednio przepisu art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "działkę budowlaną" należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych, wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Ocena budowlanego charakteru działki powinna zatem następować z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy, które winny zostać najpierw prawidłowo ustalone. Nieustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla dokonania tej oceny, jak ma to miejsce na gruncie kontrolowanej sprawy, czyni tę ocenę przedwczesną. Przede wszystkim jednakże rolne przeznaczenie określonej działki w postanowieniach obowiązującego m.p.z.p., w sytuacji w której plan ten nie wprowadza bezwzględnego zakazu zabudowy, nie przesądza jeszcze że w pewnych okolicznościach działce tej nie będzie można przyznać przymiotu budowlanej. Sąd pragnie przy tym zauważyć uwagę, że co najmniej niezrozumiałe jest stanowisko wyrażone w tym względzie przez organ II instancji, zgodnie z którym niebudowlany charakter przedmiotowych działek miałby powodować że ich utwardzenie jest niezgodne z prawem budowlanym. Wyrażając twierdzenie o niebudowlanym charakterze przedmiotowych działek organ II instancji powinien rozważyć wszystkie związane z tym konsekwencje prawne, w tym w szczególności jakie jest właściwy tryb postępowania zmierzającego do legalizacji określonych robót budowlanych. Należy bowiem wskazać, że ewentualny niebudowlany charakter działki powoduje, że nie znajduje do niej jedynie zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b., ergo na jej utwardzenie konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, co w zależności od kwalifikacji robót budowlanych może prowadzić do zastosowania innego trybu postępowania legalizacyjnego. Dokonywanie tego rodzaju ocen na gruncie kontrolowanej sprawy jest jednakże przedwczesne.

Także zatem w powyższym zakresie w ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszeń art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak wnikliwego zbadania całokształtu materiału dowodowego oraz niepoczynienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych istotnych z uwagi na postanowienia obowiązującego względem działek [...], [...] oraz [...] m.p.z.p.

Reasumując wszystkie powyżej stwierdzone uchybienia, w tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji.

Uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej skargą, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnione jest potrzebą dokonania przy ponownym rozpoznaniu ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, w konsekwencji których konieczna stanie się konkretna kwalifikacja zrealizowanych robót budowlanych, co z uwagi na zakres i istotę tych ustaleń dla rozstrzygnięcia sprawy - w celu zachowania zasady dwuinstancyjności - powinno być zrealizowane w pierwszej kolejności przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O..

Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji (art. 152 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść przepisu art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W świetle powyższego oczywistym jest zasadność przyznania skarżącym zwrotu kosztów obejmujących wpis od skargi o wynoszący 500 zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić poglądy prawne Sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku i dokonać wszechstronnego zbadania całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, przeprowadzić konieczne uzupełniające ten materiał czynności dowodowe, oraz w konsekwencji dokonać wyczerpujących ustaleń faktycznych, uwzględniając wymogi określone w K.p.a., w tym przede wszystkim odnosząc się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które pozwolą na jednoznaczne zakwalifikowanie zrealizowanego utwardzenia powierzchni gruntu działek nr [...], [...] oraz [...] do jednego z rodzaju robót budowlanych wyróżnionych w art. 3 pkt 7 P.b. i w konsekwencji umożliwią prawidłową merytoryczną ocenę zrealizowanych robót we właściwym trybie postępowania legalizacyjnego.