Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 9 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2109/16 w sprawie ze skargi Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie naruszenia zbiorowych praw pacjentów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2109/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z [...] lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie naruszenia zbiorowych praw pacjentów.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W związku z pozyskanymi informacjami uprawdopodobniającymi naruszenie w zakładzie leczniczym w S. zbiorowych praw pacjentów, przekazanymi do biura Rzecznika Praw Pacjenta za pomocą ogólnopolskiej infolinii, postanowieniem z dnia 28 lipca 2015 r., znak: [...] organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta. Praktyki te miały polegać na udzielaniu świadczeń zdrowotnych w pomieszczeniach Szpitalnego Oddziału Ratunkowego w S., w których zamontowany jest monitoring oraz na niestosowaniu parawanów, zasłaniających pacjentów podczas udzielania im świadczeń medycznych. W związku z powyższym Rzecznik Praw Pacjenta wystąpił do zakładu leczniczego w S. o udzielenie informacji dotyczących ww. kwestii. W odpowiedzi skarżący wyjaśnił, że "kamery monitoringu znajdują się w pomieszczeniach: sala resuscytacyjno – zabiegowa (1 szt.), korytarze – poczekalnie (5 szt.), obszar segregacji medycznej przyjęć – punkt pielęgniarski (2 szt.), obszar obserwacji pacjenta (3 szt.), korytarz przy pokojach badań (1 szt.). Badanie lekarskie oraz wszelkie inne czynności mogące godzić w intymność pacjenta, np. cewnikowanie, pobieranie krwi wykonywane są w zamykanych boksach konsultacyjnych. W tym obszarze nie ma kamer monitoringu. Pacjenci przebywający w sali obserwacyjnej są odgrodzeni parawanami, co uniemożliwia zapis wizerunku. Dostęp do nagrań z monitoringu posiada Administrator Systemów Informatycznych Kierownik Działu ds. Informatyki." Ponadto skarżący wskazał, że "monitoring (...) składa się z 12 kamer i został założony tylko na Szpitalnym Oddziale Ratunkowym. (...) Celem podjętej obserwacji kamer jest zapewnienie bezpieczeństwa pacjentów oraz pracowników podmiotu leczniczego, a także prawidłowości udzielania świadczeń zdrowotnych." Po zbadaniu przekazanych przez skarżącego materiałów, jako przykład niewłaściwego postępowania skarżącego Rzecznik Praw Pacjenta wskazał nagrania z kamer nr 4 i 5, obejmujących swoim zasięgiem obszar izby przyjęć. Na nagraniach widać, jak udzielane są świadczenia zdrowotne przez trzy różne osoby z personelu medycznego, które nawet nie podjęły próby zasłonięcia parawanu. Nadto widać, jak dwóm, świadomym pacjentom jednocześnie udzielane są świadczenia zdrowotne w tym samym pomieszczeniu bez odgrodzenia ich od siebie parawanami. W ocenie Rzecznika Praw Pacjentów doszło zatem do praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów (prawa do intymności i godności w czasie udzielania świadczeń zdrowotnych). W decyzji z [...] lipca 2016 r. Rzecznik Praw Pacjenta uznał praktyki stosowane przez Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w S. za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i nakazał ich zaniechanie. Ponadto zobowiązał skarżącego do podjęcia działań niezbędnych do usunięcia skutków naruszenia oraz do złożenia informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania rzeczonych praktyk, a także działań niezbędnych do usunięcia ww. skutków w terminie trzydziestu dni od otrzymania decyzji.

Od decyzji Rzecznika Praw Pacjenta Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Rzecznik Praw Pacjenta wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podzielił stanowisko organu co do naruszenia przez podmiot leczniczy zbiorowych praw pacjentów wskutek niezapewnienia poszanowania intymności i godności pacjentów w trakcie udzielania im świadczeń zdrowotnych. Analizując materiał dowodowy, Sąd stwierdził, że w zakładzie leczniczym prowadzonym przez skarżącego co najmniej dwie kamery rejestrowały czynności medyczne podejmowane w stosunku do pacjentów. Jednocześnie czynności te, z uwagi na ich naturę lub przebieg, mogły wywoływać poczucie wstydu. Bez wątpienia, w rozpatrywanej sprawie, zachowanie skarżącego miało charakter zorganizowany, gdyż od 29 maja 2015 r., tj. od zakończenia instalacji monitoringu, kamery rejestrują obraz i dźwięk systematycznie. W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zbiorowych praw pacjentów w rozumieniu ustawy, bowiem monitoring działał bez względu na to, jakiego rodzaju pacjent znalazł się na Szpitalnym Oddziale Ratunkowym zakładu leczniczego.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego co do naruszenia przez Rzecznika Praw Pacjenta – przy wydawaniu zaskarżonej decyzji - przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Zdaniem Sądu zarzuty te nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Na podkreślenie zasługuje przede wszystkim fakt, że Rzecznik Praw Pacjenta ośmiokrotnie zwracał się do skarżącego o szczegółowe i wnikliwe zbadanie oraz wyjaśnienie przyczyn stwierdzonego stanu rzeczy. Szczegółowość badanych problemów i żądanych informacji, a także adresowanie wniosków Rzecznika Praw Pacjenta do różnych pacjentów podważa zarzut niepodjęcia przez organ wszelkich dostępnych działań, aby móc rzetelnie zebrać cały niezbędny materiał dowodowy i na takiej podstawie podjąć wiążącą decyzję.

W opinii Sądu nie można również przypisać wady naruszenia prawa działaniom Rzecznika Praw Pacjenta polegającym na ocenie zgromadzonego materiału. Zdaniem Sądu, słusznym wydaje się przyjęcie stanowiska, że nawet wykonanie badania EKG, czy choćby pomiar ciśnienia tętniczego, wypełnia zakres pojęcia świadczenia zdrowotnego. W konsekwencji nawet w takich sytuacjach podmiot leczniczy ma obowiązek dbać o poszanowanie godności i intymności pacjentów.

Chybiony jest wreszcie zarzut skarżącego, że Rzecznik Praw Pacjenta nie przedstawił podstawy prawnej, na mocy której instalowanie kamer na SORze jest niezgodne z prawem. Kwestię dostępności monitoringu w pomieszczeniach, w których są udzielane świadczenia medyczne, reguluje rozporządzenie Ministerstwa Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań jakimi powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz. U. z 2012 r., poz. 739). Stanowisko Rzecznika Praw Pacjenta jest zgodne z prawem. Z kolei kwestia miejsc, w których dopuszczalne jest umieszczenie kamer, uregulowana w części 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie standardów postępowania medycznego w dziedzinie anestezjologii i intensywnej terapii dla podmiotów wykonujących działalność leczniczą (Dz. U. z 2013 r., poz. 15), gdzie postanowiono, że na oddziałach anestezjologii i intensywnej terapii oraz oddziałach anestezjologii w szpitalu zapewnia się możliwość obserwacji bezpośredniej lub przy użyciu kamer wyposażonych w funkcje autostartu, w szczególności możliwość obserwowania twarzy. Ponadto zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Zdrowia z dnia 5 lipca 2011 r. (znak: MZ-OZZ-024-25220-1/CP/11) kamery mogą być instalowane w innych pomieszczeniach na zasadach ogólnych. Instalowanie kamer w pomieszczeniach enumeratywnie nie wymienionych w przywołanych wyżej rozporządzeniach, a jedynie na zasadach ogólnych, powinno być dokonywane z poszanowaniem godności i intymności pacjentów. Zgoda na wkroczenie w sferę intymności poprzez rejestrowanie obrazu i dźwięku podczas udzielania świadczeń medycznych powinna być wyrażona w sytuacji swobodnej oraz dobrowolnie. Tymczasem skarżący, w przedmiotowym stanie faktycznym, nie wylegitymował się zgodą żadnego pacjenta na monitorowanie podczas udzielania świadczeń leczniczych

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w S., zarzucając mu naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie spełnia określonych prawem wymagań co do swojej treści. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Rzecznik Praw Pacjenta, domagając się jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem zarzutu jest dokonanie przez Sąd I instancji wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwagi na niedostrzeżenie braku tych elementów decyzji, które służą prawidłowemu ukształtowaniu stosunku administracyjnoprawnego. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku odmiennego, zaskarżona decyzja spełnia bowiem ogólne wymogi formalne ustanowione dla tej formy działania administracji publicznej w art. 107 § 1 K.p.a. Ustawowe wymogi co do treści decyzji w przedmiocie naruszenia zbiorowych praw pacjentów określa art. 64 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. W ust. 1 tego przepisu stwierdza się, że w przypadku wydania przez Rzecznika decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów nakazuje on jej zaniechanie lub wskazuje działania niezbędne do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów, wyznaczając terminy tych działań. W decyzji, o której mowa w ust. 1, Rzecznik może nałożyć na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizatora strajku obowiązek składania w wyznaczonym terminie informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów lub usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów (ust. 2). Przepis ten jako obligatoryjny element decyzji stwierdzającej naruszenie zbiorowych praw pacjentów wskazuje określenie praktyki stanowiącej naruszenie oraz nakazanie jej zaniechania. Przepis ten ma charakter kategoryczny w powołanym zakresie, pozostała jego część, poprzez użycie spójnika "lub" wskazuje, że określenie działań niezbędnych do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów stanowi element fakultatywny decyzji. Zaskarżona decyzja została podjęta z wykorzystaniem wszystkich przewidzianych tym przepisem rozwiązań. Na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1 - 2 oraz art. 65 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, organ w pkt 1) decyzji uznał praktyki stosowane przez Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w S., polegające na udzielaniu świadczeń zdrowotnych w pomieszczeniach Szpitalnego Oddziału Ratunkowego, w których zamontowany jest monitoring oraz na niestosowaniu parawanów, zasłaniających pacjentów podczas udzielania im świadczeń zdrowotnych, za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i nakazał ich zaniechanie, w pkt 2) zobowiązał podmiot leczniczy do podjęcia działań niezbędnych do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów poprzez złożenie oświadczenia o przeproszeniu pacjentów, którzy byli bądź mogli być monitorowani w pomieszczeniach Szpitalnego Oddziału Ratunkowego podmiotu leczniczego od 29 maja 2015 r., tj. od dnia zakończenia instalacji kamer oraz za niestosowanie parawanów, zasłaniających pacjentów podczas udzielania im świadczeń zdrowotnych, poprzez udostępnienie pacjentom w/w oświadczenia na piśmie w formie ogłoszenia (...) poprzez umieszczenie na okres trzydziestu dni od dnia otrzymania decyzji w miejscu ogólnodostępnym znajdującym się na Szpitalnym Oddziale Ratunkowym, zaś w pkt 3) zobowiązał podmiot leczniczy do złożenia informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania rzeczonych praktyk, które naruszają zbiorowe prawa pacjentów oraz działań niezbędnych do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów, w nieprzekraczalnym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania decyzji. Określenie praktyki stanowiącej uchybienie nastąpiło zatem poprzez wyraźne wyliczenie działań podmiotu leczniczego, które stanowiły naruszenie zbiorowych praw pacjentów i których zaniechanie stanowi przedmiot obowiązku nałożonego decyzją. Również w uzasadnieniu decyzji, które stanowi jej integralną część, podkreślono, że o braku anonimowości pacjentów w trakcie udzielania im świadczeń zdrowotnych świadczą w/w działania podmiotu leczniczego w pomieszczeniach Szpitalnego Oddziału Ratunkowego, w szczególności nagrania z kamery 4 i 5 obejmujące swoim zasięgiem obszar Izby Przyjęć. Nie można zatem uznać twierdzenia skarżącej, jakoby Rzecznik Praw Pacjenta nie określił, jakich pomieszczeń Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. objętych monitoringiem dotyczy zakwestionowana praktyka. Mimo, że z przepisu art. 64 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta nie można wyprowadzić obowiązku konkretyzacji działań niezbędnych do zaniechania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów oraz usunięcia jej skutków, w zaskarżonej decyzji określono zakres działania, które powinno zostać podjęte w tym celu (złożenie oświadczenia o przeproszeniu pacjentów dotkniętych naruszeniem, informowanie o stopniu realizacji obowiązków nałożonych decyzją). Czytelne określenie przedmiotu obowiązku nałożonego na podmiot leczniczy w postaci: usunięcia monitoringu z pomieszczeń Szpitalnego Oddziału Ratunkowego, stosowania parawanów w trakcie udzielania świadczeń zdrowotnych na tym oddziale, złożenia oświadczenia o przeproszeniu pacjentów, którzy byli bądź mogli zostać monitorowani w pomieszczeniach Szpitalnego Oddziału Ratunkowego podmiotu leczniczego od 29 maja 2015 r., jak również poinformowania o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów i usunięcia skutków naruszenia, wyklucza zasadność argumentacji skarżącej o braku konkretnych wytycznych umożliwiających wykonanie decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, zarówno przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie narusza zatem ustawowych wymogów.

Wskazując na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.