Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 12 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego oddala skargę.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 21 maja 2014 r. o godzinie 7:12 w Dobrym Mieście przy ul. Fabrycznej została przeprowadzona przez Inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego kontrola drogowa autobusu marki Bova o nr rej. "[...]". Pojazdem kierował F. W., który wykonywał w imieniu przedsiębiorcy J. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: "[...]", przewóz pracowników spółki A w relacji Kętrzyn-Dobre Miasto. Kierowca okazał do kontroli wypis z licencji nr "[...]", upoważniającej przedsiębiorcę do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego osób wszystkimi trasami na terytorium Wspólnoty od dnia 12 maja 2010r. do dnia 11 maja 2015r. Przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że tylko ten dokument otrzymał od właściciela firmy. Wyjaśnił, że przewozi pracowników firmy A. Przejazd realizowany jest trasą Kętrzyn- Bartoszyce- Lidzbark Warmiński-Dobre Miasto. Zabiera pracowników z przystanków w Kętrzynie i w umówionym miejscu w miejscowości Garbno. Wyjeżdża z Kętrzyna o godzinie 5:00 i jest w Dobrym Mieście o godzinie 6:40. Następnie oczekuje na pracowników na parkingu spółki do godziny 15:00 i odwozi ich tą samą trasą do Kętrzyna. Podał, że przewoźnik realizuje takie przewozy od kwietnia 2014r. w dniach od poniedziałku do piątku.

W dniu 27 maja 2014r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił J. K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie, wzywając przedsiębiorcę do przedłożenia zezwolenia na wykonywanie linii regularnej specjalnej w ramach krajowego transportu drogowego osób oraz umowy przewozu osób zawartą z firmą A. Pouczono stronę o prawie złożenia wyjaśnień, zapoznania się ze zgromadzonym materiałem sprawy oraz zgłoszenia żądań.

W odpowiedzi przewoźnik nadesłał organowi umowę z dnia 13 marca 2014r. na przewóz pracowników spółki na trasie Kętrzyn-Dobre Miasto oraz z powrotem. Zgodnie z postanowieniami umowy przewóz ma być realizowany w dni robocze do Dobrego Miasta na godzinę 7:00, a powrotny transport ma być podstawiany o godzinie 15:00. Umowa została zawarta na czas nieoznaczony z prawem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia. Dodatkowo przewoźnik wyjaśnił, że wykonuje wahadłowy przewóz osób na trasie Kętrzyn- Bartoszyce- Lidzbark Warmiński-Dobre Miasto i z powrotem, zgodnie z przedłożoną umową przewozu. Zaznaczył, że jest to ta sama grupa ludzi, a autobus po drodze nie zatrzymuje się, wiec przewóz ten posiada cechy wahadła, określonego w art. 4 pkt 10 ustawy o transporcie drogowym. Oświadczył też, że kierowca nie miał prawa zatrzymać się na trasie w miejscowości Garbno, zrobił to samowolnie, za co został ukarany upomnieniem wpisanym do akt osobowych. Mając powyższe na względzie wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego.

W dniu "[...]" r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję nr "[...]", którą nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 8000 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1414 ze zm.), dalej jako: "u.t.d.", w zw. z lp. 2.1 załącznika nr 3 do tej ustawy. W motywach rozstrzygnięcia organ powołał się na ustalenia z protokołu kontroli z dnia 21 maja 2014r. oraz potwierdzoną przez firmę A. umowę przewozu. Wskazał, ze kontrolowany przewóz posiadał cechę regularności, cykliczności, stałą trasę przewozu i przeznaczony był nie dla wszystkich, ale dla określonej grupy osób. Stanowił więc przewóz regularny specjalny w rozumieniu art. 4 pkt 9 u.t.d. i wymagał zezwolenia stosownie do art. 18 ust. 1 u.t.d., którego strona nie posiada.

W odwołaniu od tej decyzji J. K. przekonywał, że realizowany przewóz to przewóz wahadłowy, polegający na wielokrotnym przewozie zorganizowanych grup tam i z powrotem, między tym samym miejscem początkowym, a tym samym miejscem docelowym, przy czym każda grupa osób przywiezionych do miejsca docelowego wraca do miejsca początkowego. Podkreślił, że przewozi za każdym razem tę samą grupę pracowników spółki A do zakładu pracy w Dobrym Mieście i z powrotem odwozi ich do Kętrzyna.

Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy, organ odwoławczy nie miał wątpliwości, że wykonywane przez stronę przewozy nie są przewozami wahadłowymi, określonymi w art. 4 pkt 10 u.t.d., gdyż mają charakter regularny. Podkreślono, że z rozkładu jazdy, stanowiącego załącznik do umowy przewozu wynikają godziny przyjazdu/odjazdu z poszczególnych przystanków na wskazanej trasie. Stanowi to, zdaniem organu, o regularności przewozu. Zauważono też, że przewozy odbywają się codziennie od poniedziałku do piątku na trasie Kętrzyn- Bartoszyce – Lidzbark Warmiński- Dobre Miasto. Kierowca zabiera pracowników z Kętrzyna z ulicy Chopina, następnie z przystanków komunikacji miejskiej przy ulicy Chrobrego i ulicy Sikorskiego oraz z miejscowości Garbno. Nie jest zatem zgodny z prawdą podniesiony przez stronę zarzut, że autobus nie zatrzymuje się pomiędzy początkowym a końcowym punktem przewozu. Organ wyjaśnił, że podczas wykonywania przewozu wahadłowego wszystkie osoby przewożone wsiadają w tym samym punkcie (miejsce początkowe) i wysiadają w tym samym miejscu docelowym, nadto musi to być grupa zorganizowana (np. wycieczka). W omawianym przypadku, w ocenie organu, nie można mówić o przewożeniu zorganizowanej grupy. Poszczególne osoby wsiadały bowiem do pojazdu na różnych przystankach. Organ uwzględnił, że podczas wykonywania przewozu regularnego specjalnego przewożona jest określona grupa osób, z wyłączeniem innych osób, co jednakowoż nie oznacza, że jest to grupa zorganizowana w rozumieniu przepisu art. art. 4 pkt 10 u.t.d. Podkreślono, że jakkolwiek celem przewozu regularnego specjalnego jest zwykle przewiezienie określonej grupy osób do konkretnego miejsca (np. pracowników do zakładu pracy), to osoby przewożone wsiadają do pojazdu na różnych przystankach, a zatem przewóz z miejsca początkowego do docelowego nie dotyczy tej samej grupy pasażerów. Zauważono poza tym, że w przepisach rozporządzenia Rady (EWG) nr 1073/2009 w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerów autokarem i autobusem zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz.U.UE z 14.11.2009 r. L.300/88) przewozy pracowników wskazano jako klasyczny przykład przewozów regularnych specjalnych. W związku z tym organ uznał, że w omawianej sprawie skarżący bezspornie popełnił naruszenie z lp. 2.1 załącznika nr 3 i decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł należało utrzymać w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. K. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podniósł, że w definicji przewozu wahadłowego z art.4 pkt 10 u.t.d. nie ma zastrzeżenia, że regularność przewozu powoduje automatycznie zakwalifikowanie do przewozu regularnego. Stwierdził, że nie znajduje takiego wyjaśnienia sprawy w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego

i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych. Wskazał,

że w pkt 7 tego rozporządzenia jest napisane, iż "należy przyjąć elastyczne rozwiązania, z zastrzeżeniem niektórych warunków dotyczących szczególnych usług regularnych i niektórych usług okazjonalnych". W tej sytuacji skarżący uważa, że jego przewóz na trasie Kętrzyn- Dobre Miasto – Kętrzyn miał przede wszystkim przesłanki przewozu wahadłowego i nie powinno się dodatkowo doszukiwać w nim symptomów regularności. Stwierdził, że takie działanie organów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Podał, że podczas podpisywania umowy na przewóz pracowników, dowiadywał się w Starostwie Powiatowym czy wymagane będzie zezwolenie i poinformowano go, że nie będzie, ponieważ przewóz ten spełnia warunki wahadła.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że zasady współżycia społecznego mają zastosowanie do stosunków cywilnoprawnych. Natomiast organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa.

Na rozprawie w dniu 12 lutego 2015r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę. Wskazał, że w jego ocenie przewóz miał charakter wahadłowy, ponieważ taką umowę zawarł ze spółką A. Nie wiedział, że kierowca zatrzymuje się na innych przystankach. Oświadczył, że w przewozie nie miał prawa uczestniczyć nikt inny prócz pracowników Ursusa. Podkreślił, że ten przewóz dedykowany był wyłącznie pracownikom odbieranym z jednego miejsca i dowożonym do drugiego miejsca. Z tych powodów uważa, że jest to przewóz wahadłowy. Podniósł, że z art. 92 u.t.d. wynika, że pracodawca nie ponosi odpowiedzialności za zawinione działanie kierowcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuję:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1647) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145

§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności

z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]". Przedmiotem tej decyzji jest kara pieniężna w kwocie 8.000 zł za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia, nałożona na stronę skarżącą przez organ Inspekcji Transportu Drogowego w następstwie kontroli przeprowadzonej w dniu 21 maja 2014r., udokumentowanej protokołem kontroli nr "[...]". W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie kwestionuje uprawnień Inspekcji Transportu Drogowego do przeprowadzenia kontroli w odniesieniu do przestrzegania warunków wykonywania przewozu drogowego osób, o czym stanowi wprost art. 87 ust. 1 pkt 2 u.t.d. Zgodnie z lit. a pkt 2 przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Zgodnie z powołanymi w zaskarżonej decyzji przepisami, wykonywanie w krajowym transporcie drogowym przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, wydanego przez właściwy organ, w zależności od zasięgu tych przewozów (art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d.). Przy czym stosownie do treści art. 4 pkt 9 tej ustawy przewóz regularny specjalny, to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób. Z kolei, zgodnie z treścią art. 4 pkt 7 tej ustawy, przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz.U. z 2012 r. poz. 1173 i 1529 oraz z 2013r. poz. 1014).

W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy charakteru kontrolowanego w dniu 21 maja 2014r. przewozu. Organy orzekające przyjęły w niespornym stanie faktycznym, że spełnia on warunki przewozu regularnego specjalnego, którego wykonywanie bez wymaganego zezwolenia sankcjonowane jest karą pieniężną w kwocie 8.000 zł. (tak stanowi wprost l.p.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d.). W ocenie skarżącego sporny przewóz kwalifikować należy wyłącznie jako przewóz wahadłowy w rozumieniu art. 4 pkt 10 u.t.d. mimo, że jak sam przyznał przewóz ten ma cechy regularności. Przypomnieć należy, że przewóz wahadłowy w rozumieniu u.t.d. to wielokrotny przewóz zorganizowanych grup osób tam i z powrotem, między tym samym miejscem początkowym a tym samym miejscem docelowym, przy spełnieniu łącznie następujących warunków: a) każda grupa osób przewiezionych do miejsca docelowego wraca do miejsca początkowego, b) miejsce początkowe i miejsce docelowe oznaczają odpowiednio miejsce rozpoczęcia usługi przewozowej oraz miejsce zakończenia usługi przewozowej, z uwzględnieniem w każdym przypadku okolicznych miejscowości leżących w promieniu 50 km. Z porównania tego unormowania z przepisami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny wynika, że podstawowymi dwoma cechami odróżniającymi przewóz wahadłowy od przewozu regularnego specjalnego jest regularność tego ostatniego oraz przewożenie nim określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób (pasażerów). Wbrew przekonaniu skarżącego, jeżeli dany stan faktyczny odpowiada dyspozycji przepisu konkretyzującego określoną przesłankę, to nie sposób przyjmować, że przesłanka ta nie ma znaczenia dla klasyfikacji zdarzenia prawnego. Skoro ustawodawca wyróżnił przewozy regularne specjalne, zawężając je do przewozów realizowanych w ściśle określonych lub jednakowych odstępach czasu na rzecz określonej kategorii osób, to nie można pomijać tych okoliczności, wywodząc, że poza tym przewóz spełniał wymogi przewozu wahadłowego. Taki tok myślowy narusza zasady logicznego rozumowania. W prawie obowiązuje zasada, określana paremią łacińską: lex specialis derogat legi generali, zgodnie z którą przepisy prawa o większym stopniu szczegółowości (pochodzące z aktów prawnych o tej samej mocy, obowiązujące w tym samym czasie) należy stosować przed przepisami ogólniejszymi.

W rozpoznawanej sprawie nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne poczynione podczas kontroli i na podstawie udostępnionej umowy przewozu. Bezspornym

w sprawie jest, że kontrolowany przewóz wykonywany był w konsekwencji zawartej przez skarżącego ze spółką A na czas nieokreślony umowy przewozu pracowników, który realizowany miał być w określone z góry dni, o konkretnych godzinach i obejmować miał tylko pracowników podanej spółki. Na mocy wskazanej umowy powierzone zostało skarżącemu stałe wykonywanie usługi przewozowej. Powyższe świadczy o tym, że wykonywany przewóz spełniał przesłankę regularności. Za regularnym charakterem spornego przewozu przemawiają również zeznania kierowcy, który podał, że dojazd do pracy zawsze odbywa się w ten sam sposób, czyli o stałych godzinach, z tego samego miejsca, z tym samym przewoźnikiem. W zakresie osób korzystających z usług przewozowych potwierdzono, że przewożeni są tylko pracownicy podanej spółki. W rozpatrywanym przypadku spełnione zostały więc przesłanki przewozu regularnego specjalnego. Omówione cechy są dwiema podstawowymi i wystarczającymi przesłankami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny. Szczególną uwagę zwrócił na to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2013r., sygn. akt II GSK 165/12. Sąd ten wyjaśnił, że przy ustaleniu, czy zachodzi "regularność przewozów" należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów a nie podanie do publicznej wiadomości rozkładu jazdy, skoro chodzi o przewóz regularny niepubliczny a nie publiczny. NSA podkreślił, że chodzi o przyjętą przez przewoźnika określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu.

Powyższa wykładnia przepisów ustawy o transporcie drogowym znajduje również potwierdzenie w unormowaniach unijnych, zawartych między innymi w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem (Dz.Urz. UE L 92.74.1), zmienionego następnie na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. a także w rozporządzeniu Rady (WE) nr 12/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. (Dz.Urz. UE L 98.4.10). Wymienione wyżej unijne akty normatywne nie mają bezpośredniego zastosowania do krajowego przewozu osób, niemniej mogą one stanowić wskazówkę przy interpretacji prawa krajowego. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 1.2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. specjalnymi usługami regularnymi (czyli – jak stanowi ustawodawca krajowy – przewozami regularnymi specjalnymi) są usługi, które polegają na przewozie określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów, w takim stopniu, w jakim usługi te wykonywane są zgodnie z warunkami określonymi w pkt 1.1. Ustawodawca europejski wskazał również w art. 2 pkt 1.2, przykłady specjalnych usług regularnych, stanowiąc, że obejmują one między innymi przewóz pracowników na trasie między miejscem pracy a miejscem zamieszkania. Ponadto, co należy podkreślić, w przepisie tym, wyraźnie wskazano, iż fakt, że usługi specjalne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na zaliczenie ich do regularnych usług. Zgodnie z art. 2 pkt 1.1 rozporządzenia Rady (EWG) regularne usługi (czyli przewozy regularne), są to usługi polegające na przewozie osób w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, przy założeniu, że pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki.

W tym stanie rzeczy, nie budzi wątpliwości Sądu, że kontrolowany przewóz nie mógł być zaliczony do wahadłowego i przedmiotowa kara nałożona została zgodnie z obowiązującym prawem. Skarga podlegała więc oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.