Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Jerzy Solarski /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby -skargę oddala-

Decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...]Komendant Wojewódzki Policji, na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6.04.1990r. o Policji (Dz. U. Nr 101, poz. 1092 z 2001r.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu odwołania M. P. od rozkazu personalnego Powiatowego Komendanta Policji w P. z dnia [...] maja 2006r. nr [...] w sprawie zwolnienia ze służby w Policji – uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i w tym zakresie orzekł o zwolnieniu M. P. ze służby w Policji z dniem 21 czerwca 2006r. a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 2 maja 2006r M. P. złożył raport o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 15 czerwca 2006r., bez podania przyczyny. Rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2006r. nr [...] wydanym w oparciu o art. 41 ust. 3 Ustawy o Policji, Komendant Powiatowy Policji w P. zwolnił M. P. ze służby w Policji z dniem 15 czerwca 2006r. Rozkaz ten został doręczony w dniu jego wydania zainteresowanemu.

Odwołanie od decyzji tej (rozkazu nr 102) wniósł M. P. domagając się stwierdzenia jego nieważności, ponieważ Komendant Powiatowy Policji nadając temu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności z art. 130 § 4 kpa, naruszył jego prawo do wniesienia odwołania określone w art. 129 § 2 kpa.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Komendant Wojewódzki Policji uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji i w tym zakresie orzekł o zwolnieniu M. P. ze służby w Policji z dniem 21 czerwca 2006r. a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Komendant wskazał, że w ustawie o Policji zwolnienie policjanta ze służby zostało uregulowane w art. 41; w punkcie 3 przewidziano zwolnienie policjanta ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. M. P. wystąpił w dniu 2 maja 2006r. do Komendanta Powiatowy Policji w P. z raportem o zwolnienie ze służby z dniem 15 czerwca 2006r. i wobec tego ustalona data zwolnienia mieściła się w ustalonym w art. 41 ust. 3 cyt. ustawy terminie. Dodatkowo organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 130 § 4 kpa decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron co oznacza, że jej treść może być realizowana przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Rozkazowi personalnemu nr [...] została nadana klauzula natychmiastowej wykonalności, co w żaden sposób nie ograniczało prawa strony w korzystaniu ze środków odwoławczych. Zainteresowany wniósł odwołanie, co spowodowało wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu i dlatego ustalono nową datę zwolnienia ze służby.

Skargę na powyższą decyzję złożył M. P. i formułując zarzut naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, sformułował wniosek o uchylenie decyzji organów obu instancji. Uzasadniając zarzuty i wnioski wskazał, że jego wniosek o zwolnienie ze służby nie był w dacie wydania decyzji aktualny, bowiem w dniu 1 czerwca 2006r. złożył nowy wniosek o wycofaniu raportu z dnia 2 maja 2006r. o zwolnienie ze służby w Policji. Powołał się na wyroki SA/Rz 1284/03 i SA/Rz 2946/01, zgodnie z którymi wniosek o zwolnienie ze służby powinien być aktualny w dacie wydania decyzji ostatecznej. Tymczasem organ odwoławczy nie uwzględnił stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania pomijając fakt cofnięcia wniosku o zwolnienie, co skargę czyni zasadną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ponawiając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że skarżący w dniu 2 maja 2006r. wniósł o zwolnienie ze służby z dniem 15 czerwca 2006r. Rozkaz personalny nr [...] został wydany w dniu 24 maja 2006r. i w tym dniu został doręczony, natomiast cofnięcie oświadczenia o wystąpieniu ze służby nastąpiło w dniu 1 czerwca 2006r. a więc już po wydaniu rozkazu personalnego nr [...]. Organ zaprezentował pogląd, że odwołanie oświadczenia woli jest skuteczne, jeżeli następuje jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga jest nieuzasadniona.

Stan faktyczny jest bezsporny, o ile dotyczy złożenia w dniu 2 maja 2006r. przez M. P. raportu o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 15 czerwca 2006r. Raport złożony został do Komendanta Powiatowego Policji w P. i rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2006r. nr [...] organ ten podwyższył M. P. od dnia 1 czerwca 2006r. dodatek służbowy do kwoty 1100,- miesięcznie, a w dniu następnym – 24.05.2006r. rozkazem personalnym nr [...] – zwolnił M. P. ze służby w Policji z dniem 15.06.2006r., nadając decyzji tej rygor natychmiastowej wykonalności. Nie jest kwestionowane również, że wnioskiem z daty P., 26.05.2006r., który wpłynął do organu I instancji 30.05.2006r., M. P. domagał się stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] podnosząc, że nadanie decyzji tej rygoru natychmiastowej wykonalności pozbawia go możliwości złożenia odwołania. Następnie w dniu 1.06.2006r. skarżący złożył kolejny raport zaadresowany do Komendanta Powiatowego Policji w P., w którym sformułował wniosek o wycofanie raportu z 2.05.2006r. dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji. Organ I instancji wniosek o stwierdzenie nieważności potraktował jako odwołanie od rozkazu nr [...] i przy piśmie z dnia 30.05.2006r. przekazał Wojewódzkiemu Komendantowi Policji, po czym w dniu 2.06.2006r., w ślad za odwołaniem, przekazał raport M. P. z 1.06.2006r. wraz z opinią radcy prawnego. Z akt wynika również, że pismem skierowanym do M. P. z daty Przeworsk, 14.06.2006r. Komendant Powiatowy Policji w P. nie wyraził zgody na wycofanie raportu dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji wskazując, że jest to oświadczenie woli podlegające regulacji kodeksu cywilnego. Komendant powołał się przy tym na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 2.02.2005r. sygn. OSK 1055/04.

Materialnoprawną podstawę decyzji, której skarga dotyczy jest art.43 ust. 3 ustawy z dnia 6.04.1990r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7 poz. 58, ze zm., zwaną dalej – ustawą), zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z przepisu tego wynika, że podstawą zwolnienia jest "pisemne zgłoszenie" mające ten skutek, że przełożony (art.45 ust.3 ustawy) ma obowiązek zwolnić policjanta ze służby i to w terminie do 3 miesięcy od dokonania zgłoszenia.

Na tle wskazanego unormowania, w tym charakteru "pisemnego zgłoszenia", w orzecznictwie nie ma jednolitego poglądu. Według pierwszego - "pisemne zgłoszenie" wystąpienia ze służby jest oświadczeniem woli w rozumieniu prawa cywilnego, do którego zastosowanie ma przepis art.61 Kc (np. wyroki NSA z dnia 10.08.1998r, sygn. IISA 685/98, z dnia 5.07.2001r. sygn. IISA 593/01 – LEX nr 77683). Natomiast wedle drugiego stanowiska – "pisemne zgłoszenie" nie podlega prawu cywilnemu, a w konsekwencji może być cofnięte w określonym terminie, tj. do daty wydania decyzji ostatecznej (tak m.in.: WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 13.01.2004r. sygn. SA/Rz 1284/03 – Gazeta Prawna 2006/5 str.22 oraz NSA w wyroku z dnia 14.12.2000r. sygn. IISA/Lu 71/00 – z glosą krytyczną Adama Zielińskiego w OSP 2002/4, str.194).

Sąd w obecnym składzie opowiada się za pierwszym z przedstawionych poglądów, a tym samym odstępuje od stanowiska zaprezentowanego w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 13.01.2004r. sygn. SA/Rz 1284/03.

Przede wszystkim należy przypomnieć, że stosunek służbowy policjanta nie jest stosunkiem pracy, jest stosunkiem administracyjnym unormowanym w ustawie o Policji, do którego przepisy innych ustaw stosuje się o tyle, o ile ustawa tak stanowi; podkreślenia też wymaga, że ustawa w żaden sposób nie normuje charakteru "pisemnego zgłoszenia". Skoro tak, to na potrzeby prawnej oceny czynności będącej pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby, a tym samym – jej cofnięcia, rozważenia wymaga charakter tej czynności. Nie powtarzając możliwej z teoretycznego punktu widzenia kwalifikacji (dokonanej przez A. Zielińskiego we wskazanej wyżej glosie) Sąd przyjmuje, że jest to czynność o charakterze mieszanym, w której występuje zarówno element procesowy, jak i materialnoprawny. Oznacza to, że pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby jest czynnością procesową, której materialnoprawnym skutkiem jest ustanie stosunku służbowego policjanta, a więc stosunku administracyjnego. Taki też charakter (mieszany) ma cofnięcie pisemnego zgłoszenia: jest to czynność procesowa, której skutki w zakresie materialnoprawnym w ustawie o Policji nie zostały unormowane. Skoro tak, to występuje luka w prawie, której istnienie powoduje rozbieżności w orzecznictwie organów Policji, a także sądów administracyjnych. Stan ten, niewątpliwie niewłaściwy, przemawia za dopuszczeniem analogii legis. Stosowanie takiej analogii w prawie administracyjnym jest możliwe, a co więcej wskazane, gdyż zapobiega arbitralności rozstrzygnięć będących następstwem braku regulacji prawnych (zob. powołana w glosie A.Zielińskiego literatura). W świetle powyższego Sąd stoi na stanowisku, że oceny cofnięcia "pisemnego zgłoszenia" należy dokonać w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego, które materię tą regulują.

Powracając w tym miejscu do poglądów zawartych w uzasadnieniu w wyroku z dnia 13.01.2004r. sygn. SA/Rz 1284/03 zauważyć należy, że pomimo odrzucenia konstrukcji przewidzianej prawem cywilnym w odniesieniu do oceny przez organ administracyjny czynności cofnięcia pisemnego zgłoszenia o wystąpieniu ze służby, Sąd dopuścił możliwość powoływania się na wady oświadczenia woli w postępowaniu administracyjnym. W takim przypadku byłoby to zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art.97 § 1 pkt 4 Kpa, do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny. Tym samym Sąd "pisemne zgłoszenie" z art.41 ust.3 ustawy, a w konsekwencji jego cofnięcie uznał za oświadczenie woli z tym tylko zastrzeżeniem, że przy ocenie cofnięcia oświadczenia nie opowiedział się za możliwością stosowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym analogii legis.

Kierując się zaprezentowanym stanowiskiem i odnosząc je do stanu faktycznego występującego w sprawie stwierdzić należy, że skoro cofnięcie raportu zawierającego pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby nastąpiło po dotarciu do organu raportu o wystąpieniu ze służby, to tym samym cofnięcie nie mogło być skuteczne. Zgodnie bowiem z art. 61 Art. 61.

§ 1.

§ 1 Kc, oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej.

Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270, ze zm., zwaną dalej - P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu - w tym przypadku decyzji - z prawem. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, względnie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że prawo nie zostało naruszone.

Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, w oparciu o art.151 P.p.s.a.