Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Anna Lech Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 516/11 w sprawie ze skargi Gminy P. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w Z.W. oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 516/11 oddalił skargę Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2011 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w Z.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wójt Gminy P. pismem z dnia 2 lutego 2011 r. wystąpił do Kuratorium Oświaty w Ł. z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiocie odwołania S.S. z funkcji dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w Z.

W uzasadnieniu wniosku podał, że dotychczasowy sposób sprawowania przez wyżej wymienioną funkcji dyrektora doprowadził do powstania zadłużenia placówki. Pomimo posiadania stosownych środków pieniężnych nie regulowała ona na bieżąco wszystkich zobowiązań. Podkreślił, że Gmina P. znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej i konieczne jest wprowadzenie programu naprawczego, również

w oświacie. W związku z tym uznał, że zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające odwołanie dyrektora.

Kurator Oświaty w Ł. pismem z dnia 7 lutego 2011r. negatywnie zaopiniował zamiar odwołania S.S. ze stanowiska dyrektora stwierdzając, że nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, uzasadniający odwołanie jej z zajmowanego stanowiska bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego.

Wójt Gminy P.w zarządzeniem nr [...] z dnia 25 lutego 2011 r. odwołał S.S. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w Z. z dniem [...] lutego 2011 r.

W uzasadnieniu podał, że odwołanie było podyktowane nieprawidłowościami

w funkcjonowaniu placówki, przede wszystkim w zakresie gospodarki finansowej, co generuje jej zadłużenie i obciąża budżet gminy. Wskazał, że na dzień 9 grudnia 2010 r. Zespół Szkół Samorządowych w Z. miał zaciągnięte zobowiązania na kwotę 31663,29 zł. Ponadto placówka zawarła niekorzystną dla gminy umowę z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych dotyczącą układu ratalnego, obowiązującą do 2012 r. Dochodzi w niej również do przekroczenia ustawowych terminów wypłat wynagrodzeń dla nauczycieli oraz odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz pracy. W związku powyższym stwierdził, że utracił zaufanie do S.S. z którą dotychczasowa współpraca układała się niewłaściwie. W jego ocenie uzasadniało to odwołanie jej z dotychczasowego stanowiska dyrektora.

Wójt Gminy P. w dniu 18 marca 2011 r., na żądanie Wojewody Łódzkiego, doręczył mu zarządzenie nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Z kolei, w piśmie z dnia

14 marca 2011 r. skierowanym do Wojewody Łódzkiego wskazał, że Gmina znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i konieczne są radykalne działania mające na celu oszczędności w wydatkach. Podniósł, iż dyrektorzy szkół nie przedstawili żadnych propozycji zmian oszczędnościowych. Zdaniem Wójta w Zespole Szkół Samorządowych w Z. jest zbyt dużo nauczycieli w stosunku do ilości uczniów, a mimo to nie łączono klas i nie ograniczono etatów. Placówka płaciła odsetki na rzecz ZUS z tytułu nieterminowej zapłaty składek na ubezpieczenie społeczne i nie informowała Urzędu Gminy o nieterminowym przekazywaniu środków pieniężnych. Podkreślił, że dyrektor ww. placówki nie współpracowała z organem prowadzącym

w zakresie działań mających na celu poczynienie oszczędności w wydatkach.

Następnie, Wójt Gminy P. w piśmie z dnia 4 kwietnia 2011 r. skierowanym do Wojewody Łódzkiego wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu zarządzania oświatą i ekonomiki oświaty, która odpowiadałaby na następujące pytania:

- czy odwołani dyrektorzy szkół zarządzali szkołami, a w szczególności ich finansami

w sposób prawidłowy i w największy sposób efektywny biorąc pod uwagę liczbę uczniów oraz liczbę etatów

- czy możliwym było poczynienie przez dyrektorów oszczędności, a jeżeli tak to w jaki sposób

- czy możliwym było uniknięcie przez dyrektorów powstania zadłużenia wobec ZUS oraz innych wierzycieli, a jeżeli tak to w jaki sposób

- czy koniecznym i uzasadnionym ekonomicznie było zawarcie przez dyrektorów kontraktów menedżerskich bez zachowania pensum, przy szczególnym uwzględnieniu liczby uczniów w szkołach przez nich zarządzanych oraz zakresu obowiązków służbowych dyrektorów.

Wojewoda Łódzki rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 z 2001r. poz.1591 ze zm.), stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w Z.

W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.) organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Wyjaśnił, że szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa

w wymienionym przepisie dotyczy sytuacji nadzwyczajnych, zupełnie wyjątkowych, które dają podstawę organowi odwołującemu ocenić, iż dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie osiągnięcia jej celów. W pojęciu tym nie mieści się każde naruszenie prawa przez dyrektora ale obejmuje ono tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Przyczyną odwołania w tym trybie może być takie zaniedbanie obowiązków, które może prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły tj. realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania.

W ocenie Wojewody Łódzkiego przyczyny odwołania S.S. z zajmowanego stanowiska nie mieszczą się w kategorii "przypadków szczególnie uzasadnionych", o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Podane w zarządzeniu nr [...] przyczyny odwołania nie pozwalają na przyjęcie, że dyrektor dopuścił się nagannego sprawowania obowiązków kierowniczych uzasadniających odwołanie go z zajmowanego stanowiska bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego. W zakresie zarzutu nieprawidłowej realizacji gospodarki finansowej nie został wykazany bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem zasad prawidłowej gospodarki finansowej szkół a koniecznością natychmiastowego przerwania pełnienia funkcji przez S.S. ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru uznał, że zarządzenie nr [...] zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi Gminy P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której zarzuciła naruszenie art. 38 ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez uznanie, że okoliczności uzasadniające odwołanie S.S. nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu tego przepisu. Podniosła także zarzut naruszenia art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego oraz art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez naruszenie zasad określonych w tych przepisach. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ nadzoru nie wyjaśnił wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy. Przed wszystkim nie zostały należycie wyjaśnione i ocenione okoliczności uzasadniające odwołanie dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w Z., a mianowicie, czy stanowią one szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Ponadto skarżąca zarzuciła, że Wojewoda Łódzki na tę okoliczność nie przeprowadził postępowania dowodowego, nie zebrał materiału dowodowego i nie ocenił go zgodnie z regułą wyrażoną w art. 80 K.p.a. Pominął także jej wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu zarządzania oświatą i ekonomiki oświaty, którego opinia pozwoliłaby ustalić, czy miał miejsce szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający do odwołania S.S. z zajmowanego stanowiska. Skarżąca wyjaśniła, że znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej i zachodzi konieczność dokonania oszczędności w wydatkach. Tymczasem dyrektorzy szkół mimo, ich wcześniejszego zobowiązania, nie poczynili żadnych oszczędności. Wystąpiła także ich niegospodarność, co uzasadniało uznanie, że miał miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek" do odwołania dyrektorów szkół bez wypowiedzenia.

Wojewoda Łódzki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że organ nadzoru przeprowadza postępowanie dowodowe w ograniczonym zakresie, gdyż w postępowaniu tym największe znaczenie przyznaje się dowodom z dokumentów. Nie dysponuje biegłymi sądowymi i wniosek skarżącej o przeprowadzenie takiego dowodu nie mógł zostać uwzględniony. Natomiast postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu

8 lipca 2001 r. skarżąca złożyła raport o stanie gospodarki finansowej oraz raport

o stanie oświaty w Gminie P. w latach 2005-2010.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256 z 2004 r. poz. 2572 ze zm.).

Z przepisu tego wynika, że nauczyciel na stanowisku kierowniczym może zostać odwołany w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Pojęcie "przypadek szczególnie uzasadniony" jest pojęciem niedookreślonym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że pojęcie to powinno być rozumiane wąsko. Oznacza ono takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenia dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, czyli uniemożliwia efektywne funkcjonowanie placówki tj. realizację zadań w zakresie nauczania i wychowania. Natomiast zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej, czy organizacji pracy nie stanowią szczególnie uzasadnionego powodu odwołania z funkcji dyrektora. Nie każde naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie z trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy. Kategoria "szczególnie uzasadnionych przypadków" obejmuje sytuacje nadzwyczajne, zupełnie wyjątkowe, które uzasadniają ocenę, że dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów. Ocena ta musi mieć charakter obiektywny. Nie może być ona dowolna lub arbitralna. W uzasadnieniu uchwały odwołującej dyrektora powinna być ona dokładnie i szczegółowo wywiedziona i uargumentowana.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ nadzoru trafnie stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Z uzasadnienia wymienionego zarządzenia wynika, że przyczyną odwołania były nieprawidłowości

w funkcjonowaniu placówki, głównie w zakresie gospodarki finansowej co spowodowało jej zadłużenie i obciążenie budżetu gminy. Suma zobowiązań zaciągniętych przez Zespół Szkół Samorządowych w Z. na dzień 9 grudnia 2010r. wyniosła 31663,29 zł. Placówka zawarła szczególnie niekorzystną dla gminy umowę z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych dotyczącą układu ratalnego, obowiązującą do 2012 r. W placówce dochodziło również do przekraczania ustawowych terminów wypłat wynagrodzeń dla nauczycieli oraz odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. Wskutek tego organ prowadzący utracił zaufanie do dyrektora i współpraca z nim układała się niewłaściwie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przyczyny odwołania S.S. podane w uzasadnieniu zarządzenia nr [...] Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2011 r. są bardzo ogólne. Wprawdzie zarzucają one dyrektorowi nieprawidłowości w gospodarce finansowej placówki wskutek czego powstało zadłużenie, lecz nie określają dokładnie jakie nieprawidłowości i uchybienia popełnił. Nie wyjaśniają także na czym polegała, w ocenie skarżącej niekorzystna, umowa z ZUS-em. Ogólnikowość uzasadnienia zarządzenia uniemożliwia przeprowadzenie wnikliwej kontroli spełnienia przesłanki określonej w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia

7 września 1991 r .o systemie oświaty, a mianowicie dokonania oceny, czy wobec S.S. miał miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w tym przepisie. Oznacza to, że zarządzenie nr [...] wyżej wymieniony przepis narusza.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że dokładnego i szczegółowego wyjaśnienia przyczyn odwołania S.S. ze stanowiska dyrektora nie zawierają również dwa pisma Wójta Gminy P. skierowane do organu nadzoru z dnia 14 marca 2011 r. i 4 kwietnia 2011r. W obu pismach przedstawiono trudną sytuację finansową Gminy P. skutkującą koniecznością dokonania radykalnych oszczędności w wydatkach. Podniesiono także, iż S.S. nie podjęła działań oszczędnościowych mających na celu ograniczenie przerostu zatrudnienia w placówce i łączenia poszczególnych klas. Kierowana przez nią placówka posiada duże zadłużenie, musiała płacić odsetki za nieterminową zapłatę składek do ZUS-u. Zdarzały się również opóźnienia w wypłacie wynagrodzeń nauczycielom.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak działań dyrektora zmierzających do ograniczenia w placówce zatrudnienia oraz połączenia poszczególnych klas nie można uznać za "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 38 ust.1 pkt 2 omawianej ustawy. Nie jest to sytuacja nadzwyczajna, zupełnie wyjątkowa, która powodowałaby, że dalsze wykonywanie przez S.S. obowiązków dyrektora jest niemożliwe z uwagi na zagrożenie interesu publicznego i funkcjonowanie placówki. Zagadnienie to można by rozważać w kategoriach negatywnej oceny pracy dyrektora

w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli (art. 38 ust. 1 pkt 1 b ustawy), a nie jako "szczególnie uzasadniony przypadek" uprawniający do odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Natomiast kwestia zadłużenia Zespołu Szkół Samorządowych w Z. nie została w sprawie dokładnie wyjaśniona. Nie wiadomo bowiem jak doszło do jego powstania oraz czy było ono spowodowane przyczynami obiektywnymi, czy też nieprawidłowym wykonywaniem obowiązków przez dyrektora. Z kolei przyczyny płacenia przez placówkę odsetek zostały wyjaśnione w piśmie Wójta Gminy P. z dnia z [...] marca 2011 r. w którym stwierdził, iż nastąpiło to wskutek niedostatecznej ilości środków pieniężnych, co związane było z ich nieterminowym przekazywaniem na rachunek placówki przez Urząd Gminy w P. Trudno uznać tę sytuację za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji Wojewoda Łódzki prawidłowo nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżącej o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego

z zakresu zarządzania oświatą i ekonomiki oświaty. W ramach postępowania nadzorczego nie mógł on bowiem żądać wyjaśnień od organu, który wydał akt, a także przeprowadzać postępowanie dowodowe, które ma charakter ograniczony. Przeprowadzenie dowodu wnioskowanego przez skarżącą było niemożliwe z uwagi na krótki termin trwania postępowania nadzorczego. Wniosek dowodowy został bowiem zgłoszony w dniu 5 kwietnia 2011 r. czyli 13 dni przed upływem terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Opinia biegłego miałaby dotyczyć oceny pracy S.S. na stanowisku dyrektora za okres kilku ostatnich lat. Wiązałoby się to

z koniecznością zgromadzenia szeregu dokumentów z tego okresu, przesłuchania zainteresowanej oraz szeregu świadków. Dopiero po zgromadzeniu całego materiału dowodowego mogłaby zostać sporządzona opinia, do której winny się również odnieść strony. Przeprowadzenie zatem przez organ nadzoru w tym terminie dowodu było praktycznie niemożliwe.

Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał również podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o systemie oświaty oraz art. 7, art. 77, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego oraz niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego. Stwierdził, że Wojewoda Łódzki dokonał oceny zarządzenia nr [...] przy uwzględnieniu treści art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty i trafnie przyjął, iż Wójt Gminy P. nie wykazał, aby wobec S.S. zostały spełnione przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w wymienionym przepisie. Ponadto wskazał, złożone przez skarżącą na rozprawie w dniu 8 lipca 2011 r. dwa raporty: o stanie gospodarki finansowej Gminy P. i o stanie oświaty w tej Gminie w latach 2005-2010 nie mają znaczenia w sprawie. Zostały one bowiem sporządzone w czerwcu 2011 r., a więc dopiero w czasie toczącego się postępowania sądowego i Wojewoda Łódzki w dacie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nimi nie dysponował.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr.153, poz 1270 ze zm. dalej w skrócie P.p.s.a) skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina P. reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie:

1/ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty( tekst jednolity z 2004 r. Dz.U. Nr 256, poz 2572 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że okoliczności uzasadniające odwołanie dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w Z. w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia wskazane w zarządzeniu Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu tego przepisu;

2/ przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 145 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że Wojewoda Łódzki nie uwzględniając, a nawet nie wypowiadając się w ogóle co do wniosku strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu, którego przedmiotem była okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, tj. dowodu z opinii biegłego o który strona wnioskowała pismem

z dnia 4 kwietnia 2011 r. nie naruszył art. 78 § 1 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że bezspornym jest, iż kategoria "szczególnie uzasadnionych przypadków" obejmuje sytuacje nadzwyczajne, zupełnie wyjątkowe, które uzasadniają ocenę, że dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia celów. Taki właśnie szczególnie uzasadniony przypadek wystąpił w niniejszej sprawie. Zarządzanie przez dyrektora S.S. Zespołem Szkół Samorządowych w Z. powodowało straty i groziło dalszymi niepowetowanymi stratami, gdyż nie wyraziła ona woli współpracy z władzami Gminy P. w celu wprowadzenia zmian w zarządzaniu i organizacji szkoły.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazała, że organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wypowiedział się co do jej wniosku dowodowego. Stanowiło to naruszenie art. 78 § 1 K.p.a., który w postępowaniu nadzorczym powinien być zastosowany na podstawie art. 91 ust. 5 cyt. ustawy

o samorządzie gminnym. W ocenie skarżącej Sąd pierwszej instancji dywagując nad możliwościami technicznymi przeprowadzenia wspomnianego dowodu, wykroczył poza ramy zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Termin 30- dniowy nie ogranicza uprawnień nadzorczych wojewody i nie może stanowić argumentu za ograniczeniem postępowania dowodowego stanowiącego najistotniejszy element każdego rodzaju postępowania sądowego i administracyjnego, które zostaje zakończone prawomocnym orzeczeniem lub decyzją. Należało zatem stwierdzić naruszenie przez organ nadzoru przepisów postępowania. Ponadto, skarżąca podkreśliła, że zarządzenie o odwołaniu dyrektora nie było oparte na ogólnikowych i lakonicznych zarzutach. Podstawowym powodem odwołania był brak woli współpracy w poczynieniu oszczędności, które były

i są konieczne w Gminie P. z uwagi na jej trudną sytuację finansową.

S.S. w piśmie z dnia 23 września 2011 r. wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Wojewoda Łódzki, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty i twierdzenia skargi kasacyjnej są bezpodstawne i nie znajdują uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Sąd drugiej instancji rozpoznał zatem sprawę w granicach, wyznaczonych zarzutami sformułowanymi przez skarżącą.

Skarga kasacyjna wywiedziona w tej sprawie została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 145 § 2 P.p.s.a.

w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, który w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego został nieprawidłowo sformułowany. Przepis art. 145 § 1 P.p.s.a. określa rodzaje wyroków uwzględniających skargi na decyzje administracyjne

i określone rodzaje postanowień. Stwierdzić należy, iż zarówno wskazanie samego przepisu art. 145 § 1 pkt1 lit c P.p.s.a., jak i w powiązaniu z art. 145 § 2 P.p.s.a.

w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym (przewidującym jedynie, że do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a.), nie jest wystarczające do podważenia rozstrzygnięcia oddalającego skargę na akt nadzoru. Normatywne określenie skutków złożenia skargi na akt nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego reguluje art. 148 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na akt nadzoru skutkuje uchyleniem tego aktu. Zauważyć należy, iż zarówno powołany przepis jak i przepisy ustawy

o samorządzie gminnym nie określają podstaw uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu nadzoru. W związku z tym, mimo generalnego odesłania w art. 98 ust. 4 usg do odpowiedniego stosowania w postępowaniu w sprawach ze skarg na akty nadzoru przepisów o zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzji administracyjnych, na ogół za niewystarczające dla określenia tych podstaw, uznaje się powoływanie się wyłącznie-na regulacje zawarte w art. 145 § 1 P.p.s.a. Oznacza to, że przy zaskarżeniu wyroku sądu pierwszej instancji skuteczne postawienie zarzutu wymaga wyraźnego wskazania przepisów, które organ nadzoru miał naruszyć, a czego nie wziął pod uwagę wojewódzki sąd administracyjny, lecz w powiązaniu z art. 148 P.p.s.a. Jednocześnie możliwe jest powołanie, ale tylko dodatkowo i w związku z art. 98 ust. 4 usg, także stosownej jednostki redakcyjnej art. 145 P.p.s.a., gdyż

w piśmiennictwie (chociaż niejednolicie) przy ocenie legalności rozstrzygnięć nadzorczych dopuszcza się stosowanie uzupełniająco również i tego przepisu.

Z powyższych względów uznać należy, iż ograniczenie się przez autora skargi kasacyjnej do wskazania jako naruszonego jedynie art. 145 P.p.s.a., bez powiązania

z art. 148 P.p.s.a. i art. 98 ust. 4 usg, było nieprawidłowe. Wadliwość sformułowania tego zarzutu nie uniemożliwiła jednak Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny jego zasadności.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenie przepisów procesowych przez Sąd pierwszej instancji polegało na niedostrzeżeniu naruszenia przez Wojewodę Łódzkiego zasady praworządności oraz niezbadaniu wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym nieuwzględnieniu wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nietrafny. Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się podnoszonych w skardze kasacyjnej wad postępowania nadzorczego, prawidłowo wskazał na charakter i istotę postępowania prowadzonego przez organ sprawujący nadzór nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego.

Zauważyć należy, iż pojęcie postępowania administracyjnego jest pojęciem prawnym. Postępowanie administracyjne to postępowanie regulowane przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U.

z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz przepisami regulującymi administracyjne postępowanie szczególne (ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Stosownie do treści art. 91 ust. 5 ustawy

o samorządzie gminnym do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że jest to postępowanie administracyjne oraz że do takiego postępowania nadzorczego będą miały zastosowanie wszystkie reguły odnoszące się do jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Organy nadzoru sprawują funkcje nadzorcze tylko w zakresie zgodności z prawem działalności jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że organ nadzoru, wbrew stanowisku skarżącej nie jest władny przeprowadzać postępowania wyjaśniającego co do całokształtu sprawy. Może to czynić tylko

w ograniczonym zakresie, niezbędnym do oceny czy kontrolowany akt nie narusza prawa obowiązującego w czasie jego wydania. Podstawowym instrumentem przysługującym wojewodzie, jako organowi nadzoru, jest stwierdzenie nieważności kontrolowanego zarządzenia (uchwały). Organ ten nie zastępuje treści uchwały lub zarządzenia treścią własnego rozstrzygnięcia, ale działając "kasacyjnie" pozbawia takie akty mocy obowiązującej, jeżeli w jego ocenie są one sprzeczne z prawem. Biorąc pod uwagę zakres kompetencji nadzorczych wojewody, charakter powołanego art. 38 ust.1 pkt 2 cyt. ustawy o systemie oświaty oraz treść i uzasadnienie kontrolowanego zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły, stwierdzić należy, iż nie było podstaw do prowadzenia w postępowaniu nadzorczym dalszych czynności wyjaśniających, w tym do przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu z opinii biegłego. A zatem Sąd pierwszej instancji badając zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody Łódzkiego, nie miał podstaw do zakwestionowania sposobu przeprowadzenia przez ten organ postępowania nadzorczego w tej sprawie.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 38 ust.1 pkt 2 cyt. ustawy o systemie oświaty stwierdzić należy, iż jest on nietrafny.

Przepis ten daje możliwość odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, o ile w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki. Ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego szkołę, to jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu aktu odwołującego danego nauczyciela z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana.

W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 38 ustawy o systemie oświaty jako stwarzający gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli musi być traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli bowiem ustawodawca dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) ustanawia szczególne

i dość rygorystyczne gwarancje, to należy dołożyć wszelkich starań, by te gwarancje rzeczywiście funkcjonowały i były respektowane w praktyce (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003r sygn. I PK 103/03 OSNP 2004/21/371).

Zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora należy omówić wytykane mu nieprawidłowości oraz wykazać i szczegółowo umotywować na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji. Pozbawienie aktu odwołania dyrektora szkoły nie może być uzupełniane późniejszymi wyjaśnieniami przyczyn takiego odwołania. Nieprawidłowości w tym zakresie nie mogą być przerzucane na organ kontroli. Organ odwołujący nie może oczekiwać, że wojewoda uzupełni za niego postępowanie dowodowe i argumentację zawartą w zarządzeniu. Celem postępowania nadzorczego jest bowiem jedynie ocena legalności kontrolowanego zarządzenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarządzenie Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2011 r. nie spełnia omówionych wymogów, gdyż jego uzasadnienie jest ogólnikowe, lakoniczne, a z jego treści nie wynikają żadne konkretne zarzuty pod adresem dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w Z. S.S. W konsekwencji nie pozwala ono na ocenę zachowania odwołanego dyrektora w kategoriach, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o systemie oświaty.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że "szczególnie uzasadnione przypadki" oznaczają sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego

i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Natomiast zaniedbania

w zakresie gospodarki finansowej szkoły, czy organizacji jej pracy nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05). Negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt

z organem prowadzącym nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega oddaleniu.