Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 27 maja 2014 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. W. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 27.05.2014r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 80 ust. 1, 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M. W., na postanowienie Starosty z dnia 26.02.2014 r., znak: [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na .budowę dla inwestycji polegającej na: budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi (studnia wraz z instalacją wodociągową, zbiornik szczelny wraz z kanalizacją, miejsca postojowe, miejsca gromadzenia odpadków stałych na działce nr ewid. [...] położnej w K., umorzył postępowanie zażaleniowe - gdyż zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną.

Organ wskazał, iż w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę w sprawach wszczętych po dniu 11 lipca 2003 r. zastosowanie znajduje art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, regulując kwestię kręgu stron na zasadzie lex specialis w stosunku do art. 28 kpa. Status strony wynika wprost z ust. 2 i stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 określa obszar oddziaływania obiektu jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jego ustalenie dla konkretnego obiektu budowlanego należy do prowadzącego postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji. Starosta [...] prowadząc ponownie, na skutek rozstrzygnięć sądów administracyjnych, postępowanie w sprawie o udzielnie pozwolenia na budowę inwestycji jw., dokonał powtórnej analizy i ustalenia obszaru oddziaływania. W wyniku tej analizy stwierdził, że działka nr ewid. [...], będąca własnością M. W., uznawana w poprzednio prowadzonym postępowaniu za znajdującą się w tym obszarze nie powinna zostać zaliczona do obszaru oddziaływania inwestycji mającej powstać w obszarze działki nr [...]. Wyniki tej analizy organ I instancji szczegółowo opisał w piśmie do M. W., informując o dokonanych ustaleniach o braku przesłanek do uznania go za stronę postępowania, w związku z korektą obszaru oddziaływania. O tym, że skarżący nie jest stroną postępowania organ I instancji zawiadomił pismem z 26.02.2014 r., znak: [...], a następnie zawiesił na wniosek inwestora postępowanie - postanowieniem na podstawie art. 98 § 1 kpa, nie przesyłając tego postanowienia do skarżącego. Organ II instancji nie może ingerować w prowadzone postępowanie przez organ niższej instancji. Ewentualna ocena prawidłowości postępowania pierwsze instancyjnego w tym i poprawność ustalenia przez ten organ obszaru oddziaływania i kręgu stron postępowania może nastąpić po wszczęciu postępowania odwoławczego lub w którymś z trybów nadzwyczajnych. Postępowanie, prowadzone przez organ wyższej instancji ma charakter postępowania wpadkowego i w jego ramach nie może nastąpić weryfikacja i ewentualnie korekta ustaleń, dla których właściwy jest organ I instancji. Postępowanie to ogranicza się do stwierdzenia, że zgodnie z ustaleniami organu I instancji, prowadzącego obecnie postępowanie, skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Dodatkowo w zażaleniu nie przedstawiono niepodważalnych dowodów świadczących o tym, że skarżącemu przymiot strony przysługuje. Natomiast te argumenty, które wskazano w piśmie z 11.03.2014 r., przywołanym w zażaleniu, winny być przedmiotem wnikliwej analizy przez organ I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożył M. W. zarzucając naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. i art. 105 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez co najmniej przedwczesne umorzenie postępowania zażaleniowego, albowiem Wojewoda [...] nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie tego, czy skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu, a więc czy jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu wznoszonego na działce sąsiedniej nr. [...] w K.;

- art. 8 k.p.a. i 10 k.p.a. w zw. z art. 73 k.p.a. w zw. z art. 74 § 2 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia przed rozpatrzeniem złożonego wcześniej wniosku skarżącego o udostępnienie akt sprawy do przeglądania oraz bez zawiadomienia, przed wydaniem postanowienia o umorzeniu postępowania, stron (w tym skarżącego), o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co uniemożliwiło skarżącemu branie czynnego udziału w postępowaniu zażaleniowym dotyczącym zawieszenia postępowania oraz składanie uwag i zastrzeżeń do tego postępowania, co narusza w konsekwencji zasadę zaufania wobec organu administracji prowadzącego sprawę.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że organ rozpatrujący zażalenie na zawieszenie postępowania w kwestii przymiotu strony danych osób nie jest związany ustaleniami dokonanymi w postępowaniu głównym, jak próbuje to wywieść Wojewoda [...]. Organ ten nie może wiec opierać się na ustaleniach Starosty [...] w zakresie statusu strony, a jest obowiązany dokonać własnych ustaleń. Dalej skarżący podał, iż ze względu na inwestycję na działce sąsiedniej będzie miał ograniczone prawo do wznoszenia na terenie swojej działki obiektów małej architektury oraz budowli stanowiących całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Do tych obiektów nie mają bowiem ograniczenia wielkości kubatury do powierzchni działki, o których mowa w § 6 ust. 2 pkt. 6 lit. a) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru wsi K.. Obiekty takie w chwili obecnej praktycznie swobodnie wznosić więc może M. W. na swojej działce nr [...], jednak z uwagi na realizację inwestycji R. J. sytuacja ta się zmieni. Przepis § 6 ust. 2 pkt. 6 lit. a) miejscowego planu K. ogranicza dopuszczalność wznoszenia tylko nowych budynków na działce (gdy ich kubatura łącznie z kubaturą istniejących budynków do powierzchni działki miała by przekroczyć stosunek 1:1), a nie wszelkich obiektów budowlanych. Przepisy prawa budowlanego określają wymogi bezpieczeństwa, którym podlegają również w/w obiekty, jak np. drewniane wiaty (na organizację imprez plenerowych), garaże, drewniane kapliczki, oranżerie czy pomniki. Ewentualne więc drewniane wiaty, drewniane kapliczki, oranżerie, pomniki czy garaże na działce M. W. należy projektować i instalować w sposób zapewniający spełnienie podstawowych wymagań z zakresu bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, a także odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych. Po zrealizowaniu budowy przez inwestora na działce nr [...] przepisy te nie zostaną spełnione dla w/w obiektów, które chciałby postawić skarżący przy granicy działek [...] i [...] i zmuszony będzie więc "odsunąć się" od granicy przy realizacji inwestycji polegającej na wzniesieniu np. drewnianej wiaty na ognisko czy drewnianej kapliczki, a to z uwagi na dom R. J.. Skarżący wskazał także na warunek zachowania w proporcji 1:1 "stosunku bezwzględnej wielkości kubatury naziemnej części budynków do bezwzględnej wielkości powierzchni działki". Wobec tego na działce M. W. nie można wykluczyć także, jak chce tego Starosta [...], wznoszenia dodatkowych budynków, obok już istniejącego - a w stosunku do nich powstają ograniczenia w zabudowie w związku z inwestycją R. J. na działce sąsiedniej. Skarżący wskazał także na swoje wątpliwości co do kubatury budynku R. J. w obliczeniach organu. Ponadto jako kolejny przykład na ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...] wskazał mogący powstać po stronie M. W. w przyszłości zakaz możliwości wybudowania zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe lub dołów ustępowych przy granicy działek [...] i [...], ze względu na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002.75.690) w tym § 36 ust. 2.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie postanowienia i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (również prawa budowlanego, co ma znaczenie w niniejszym wypadku), nie zawierają regulacji przewidującej formalne określenia stron postępowania administracyjnego, poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego, który mógłby zostać zakwestionowany przez podmiot, któremu w konkretnym postępowaniu odmówiono przymiotu strony. Dlatego co do zasady, za stronę postępowania należy uznać każdy podmiot, którego - w myśl art. 28 k.p.a. - interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku postępowania o pozwolenie na budowę, zgodnie z przepisem szczególnym tj art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stroną postępowania będzie: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W orzecznictwie sądowym przeważa stanowisko odzwierciedlające poglądy zwolenników obiektywnej teorii strony, co oznacza, że podmioty, które posiadają interes prawny w konkretnym postępowaniu, a w przypadku postępowania o pozwolenie na budowę wymienione zostały w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, są stronami postępowania niezależnie od tego, czy za stronę są przez organ uznawane, czy też nie.

Istota problemu w niniejszej sprawie, sprowadza się do tego, czy organ II instancji w tzw. postępowaniu wpadkowym, jest zobowiązany do dokonania ustaleń i wyrażenia oceny, czy podmiot któremu organ I instancji odmówił przymiotu strony poprzez czynności faktyczne, posiada w tym postępowaniu przymiot strony, jeśli podmiot ten wniósł zażalenie. Organ II wyraził pogląd, że nie może ingerować w prowadzone postępowanie przez organ niższej instancji, a ewentualna ocena prawidłowości postępowania pierwszo-instancyjnego, w tym i poprawność ustalenia przez ten organ obszaru oddziaływania i kręgu stron postępowania, może nastąpić po wszczęciu postępowania odwoławczego lub w którymś z trybów nadzwyczajnych.

W ocenie Sądu rozpoznającego skargę, poglądu takiego nie można zaaprobować. Pomijając już kwestię faktyczną, kto ewentualne odwołanie wniesie, jeśli organ I instancji odmówi dopuszczenia do udziału w sprawie wszystkim stronom w sensie materialnym, a postępowanie przeprowadzi wyłącznie z inwestorem, to takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia w normach prawnych.

Podkreślić bowiem należy, że regulacja zawarta w kodeksie postępowania administracyjnego odnośnie postępowania odwoławczego oraz odnośnie postępowań wpadkowych zainicjowanych zażaleniem, nie daje żadnych podstaw do artykułowania poglądu, że w tym drugim postępowaniu organ II instancji zwolniony jest z badania, czy podmiot, który wniósł zażalenie posiada przymiot strony, czy też nie. Organ II instancji jest bowiem nie tylko organem kontrolnym ale i merytorycznym. W przypadku wniesienia zażalenia, jest zatem zobowiązany zarówno do zajęcia stanowiska w kwestii, która została zaskarżona zażaleniem, jak również jest zobowiązany dokonać oceny, czy zażalenie wniosła strona tego postępowania. Strona w rozumieniu materialnym, a nie podmiot jedynie uznawany za stronę przez organ I instancji. Jeśli w wyniku tych ustaleń okaże się, że podmiotowi, który wniósł zażalenie przymiot strony nie przysługuje, to mimo że organ I instancji za stronę go uznał, obowiązkiem organu II instancji będzie umorzenie postępowania zażaleniowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. I odwrotnie, jeśli w wyniku tych ustaleń okaże się, że podmiotowi, który wniósł zażalenie przymiot strony przysługuje, to mimo że organ I instancji za stronę go nie uznał, obowiązkiem organu II instancji będzie merytoryczne rozpoznanie zażalenia. Taki pogląd jak przedstawiony powyżej znajduje uzasadnienie nie tylko w tym, że w k.p.a. brak jest regulacji prawnych, które uzasadniałyby wykładnię, iż w postępowaniu wpadkowym organ II zwolniony jest z ustalenia, czy podmiotowi który wniósł zażalenie przysługuje przymiot strony, ale wypływa również z naczelnej zasady k.p.a. tj zasady praworządności. Choć zasady postępowania administracyjnego mają charakter ogólny, to w ich świetle należy dokonywać wykładni przepisów szczególnych, które określają obowiązki organów administracji i regulują sposób prowadzenia postępowania. Rozumieniu tej zasady najbardziej odpowiada konstytucyjne ujęcie zasady praworządności wyrażone w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. Należy mieć ponadto na uwadze, że z konstytucyjną zasadą praworządności powiązane są merytorycznie i funkcjonalnie zasada państwa prawnego oraz wynikające z niej niektóre zasady szczegółowe, jak na przykład zasada sprawiedliwości proceduralnej (tak: Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.6 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Ponadto związanie administracji prawem jest cechą wyróżniającą demokratyczne państwo prawa. Nie obowiązuje tu zatem zasada "co nie jest zabronione, jest dozwolone", a wręcz odwrotnie - administracja może czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych (M. Jaśkowska, Związanie administracji..., s. 137).

Uwzględniając powyższe wskazać należy, że w państwie prawa nie do zaaprobowania jest sytuacja, aby podmiot któremu przepisy prawa materialnego być może przyznają status strony, w sposób formalnie niekontrolowany pozbawiony zostanie uprawnień strony przez organ I instancji, a organ II instancji bez uzasadnienia wynikającego z normy prawnej, uchyli się od zajęcia w tym przedmiocie merytorycznego stanowiska i odmówi rozpoznania środka zaskarżenia wniesionego przez ten podmiot, tylko z powołaniem się na faktyczne czynności organu I instancji.

Dlatego też w ponownie prowadzonym postępowaniu, organ II instancji w pierwszej kolejności oceni, czy skarżącemu w toczącym się postępowaniu o pozwolenie na budowę przysługuje przymiot strony i dopiero potem dokona rozstrzygnięcia w przedmiocie wniesionego zażalenia. Ocena co do przymiotu strony dokonana będzie z uwzględnieniem treści art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz m.in. okoliczności wskazanych w zażaleniu.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a., przy czym o kosztach na podstawie art. 200 w/w ustawy.