Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A. na wezwanie Marszałka Województwa Z. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego postanawia: odrzucić skargę.

Spółka A, powołując się na art. 53 § 2 w związku

z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – j.t. ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na wezwanie Marszałka Województwa Z. z dnia [...]., nr [...].

Powyższe wezwanie zostało wydane przez organ na podstawie art. 215 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 – j.t. ze zm.), zwanej dalej: "p.o.ś.", po analizie warunków pozwolenia zintegrowanego z dnia [...] r. ze zmianami, udzielonego ww. Spółce, na prowadzenie fermy trzody chlewnej zlokalizowanej w C., gm. B.

Wskazanym pismem organ wezwał Spółkę A do złożenia wniosku o zmianę ww. pozwolenia zintegrowanego, w terminie roku od dnia doręczenia wezwania, w zakresie zawarcia informacji o funkcjonującym na terenie fermy systemie zarządzania środowiskowego, o którym mowa w punkcie BAT 1; podania wielkości emisji poszczególnych frakcji pyłu (tj. pyłu ogółem, pyłu PM 10 i pyłu PM 2,5), dla których obowiązek przeprowadzenia monitoringu wynika z BAT 27 ww. konkluzji; określenia sposobu prowadzenia monitoringu emisji do powietrza, zgodnego z zapisami ww. konkluzji dotyczących najlepszych dostępnych technik (BAT) i w tym celu zawrzeć zapisy, że należy monitorować emisje amoniaku i pyłu do powietrza przy użyciu jednej ze wskazanych przez organ technik z podaną częstotliwością; a ponadto w celu monitorowania parametrów procesu obejmującego wielkość rocznej produkcji żywca wieprzowego, ilości wytwarzanej gnojowicy, ilości/masy przybywających i ubywających zwierząt, ilości/masy zwierząt padłych i ubitych z konieczności, zużycia wody, paszy, energii elektrycznej, paliwa. Organ wskazał, że w decyzji należy zmodyfikować zapisy dotyczące punktu VI.6 pozwolenia zintegrowanego na zgodne z ww. zakresem oraz zapisy pkt VII oraz wskazał, jakie brzmienie powinien przybrać ten ostatni punkt.

Organ stwierdził konieczność dokonania zmian ww. pozwolenia zintegrowanego w związku z potrzebą dostosowania prowadzenia instalacji do wymogów decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2017/302 z dnia 15 lutego 2017 r. ustanawiającej konkluzję dotyczącą najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do intensywnego chowu drobiu i świń zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE.

W pouczeniu przedmiotowego wezwania organ zaznaczył, że niewystąpienie

z wnioskiem o zmianę przedmiotowego pozwolenia, w terminie roku od dnia doręczenia tego wezwania, skutkować będzie wydaniem decyzji zgodnie z art. 195 ust. 1 pkt 5 p.o.ś., w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego.

Strona skarżąca w uzasadnieniu skargi argumentowała, że przedmiotowe wezwanie do złożenia wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego, można potraktować jako quasi-decyzję kończącą postępowanie administracyjne, ale od tego wezwania nie służy żadna forma odwołania lub skargi, co powoduje, że prowadzący instalację musi się w całości zgodzić z żądaniem organu (nawet gdyby było niezasadne), chociaż nie był uczestnikiem tego postępowania. Według Spółki, żądania organu nakładają na nią obowiązki o charakterze publicznoprawnym, rodzące koszty (nakłady finansowe), których niewykonanie grozi zamknięciem zakładu produkcyjnego (fermy) prowadzonej przez stronę.

W oparciu o stanowisko K. Gruszeckiego. Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. IV Wolters Kluwer, 2016 r., Spółka wywiodła, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego

(dalej jako "k.p.a."), uzasadniające przyjęcie, że takie wezwanie powinno być

z punktu widzenia procesowego ocenione jako decyzja administracyjna. W związku z tym, skarżąca Spółka podniosła, że forma jednostronnego wezwania godzi w zapewnienie dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Według Spółki, restrykcje wynikające z niespełnienia wezwania są dotkliwe dla przedsiębiorcy, gdyż wiążą się z cofnięciem lub ograniczeniem pozwolenia, a w konsekwencji pozbawieniem możliwości prowadzenia działalności gospodarczej (art. 195 ust. 1 pkt 5 p.o.ś.). Dodała, iż ważne jest, aby w każdym postępowaniu zarówno organ, jak i prowadzący instalacje miał zagwarantowane prawo wyrażania własnej opinii (art. 6, art. 8, art. 10, art. 15 k.p.a.).

Marszałek Województwa Z., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w odpowiedzi na skargę wniósł

o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej, gdyż została złożona na wezwanie organu (pismo), a sąd nie ma podstaw do badania legalności pisma lub jego zasadności

w związku z zarzutami podniesionymi przez skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Kontrola zarzutów skargi przez sąd administracyjny, jest możliwa, gdy spełnione zostaną m.in. przesłanki dopuszczalności zaskarżenia w zakresie przedmiotowym, określającym, od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga.

W świetle wywodów skargi, objęte jej przedmiotem wezwanie Marszałka Województwa Z. jest quasi-decyzją administracyjną, spełniającą przesłanki z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) zwanej dalej: "k.p.a.". Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – j.t. ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", decyzje administracyjne objęte są kontrolą działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne.

Jak wynika natomiast z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powołanego przez skarżącą Spółkę na wstępie skargi, przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, objęte są także inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W literaturze i judykaturze przedmiotu przyjęto, że przez decyzję administracyjną rozumie się władcze, jednostronne działanie organu administracji publicznej, skierowane na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Podejmując akt administracyjny indywidualny, organ administracyjny dokonuje konkretyzacji prawa, które inaczej nie mogłoby stanowić podstawy do korzystania przez jednostkę z należnych jej praw i obowiązków (patrz. B. Adamiak, J. Borkowski. KPA. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014). Możliwość odczytania z obowiązującego prawa kompetencji do rozstrzygnięć

w postaci decyzji nie zależy od użytej terminologii, ale należy ją wywodzić ze wskazania organów uprawnionych do rozpoznawania danych spraw oraz z pozostawania na zewnątrz administracji konkretnych, indywidualnych podmiotów, wobec których organ działa władczo, kształtując ich prawa i obowiązki (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 8 września 2003 r., sygn. akt OPS 2/03, opubl. w ONSA 2004/1/5, Prok.i Pr.-wkł. 2003/11/48). Dla stwierdzenia, że organ administracji publicznej jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnej, musi wystąpić wyraźne i wystarczające określenie w przepisie prawa materialnego jego kompetencji w formie czasownikowej "zezwala", "przydziela", "stwierdza" (por. uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 15/00, opubl. w ONSA 2001/1/18, Prok.i Pr.-wkł. 2000/12/45, Wokanda 2001/4/38, Wspólnota 2001/21/50).

Przedmiotem skargi w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mogą być natomiast akty lub czynności, które nie mają charakteru decyzji lub postanowienia; mają charakter publicznoprawny; są skierowane do indywidualnego podmiotu i dotyczą jego uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Musi przy tym istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (patrz. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/2013, opubl. w ONSAiWSA 2014/1/2, OSP 2014/5/53, Prok.i Pr.-wkł. 2014/11-12/48). Należy podkreślić, że uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (patrz. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 opubl. w ONSAiWSA 2008/2/21, OSP 2008/5/51, OSP 2008/7-8/89, Prok.i Pr.-wkł. 2008/7-8/65, POP 2008/3/45).

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał,

że zaskarżone wezwanie organu nie jest decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), gdyż nie rozstrzyga, na ww. etapie działania organu, żadnej sprawy administracyjnej co do jej istoty, poprzez wywołanie skutków prawnych w postaci wiążącego i trwałego ustanowienia, zmiany lub zniesienia stosunku administracyjnego w stosunku do skarżącej Spółki. Sąd uznał, że zaskarżone wezwanie nie jest też aktem lub czynnością, o którym

w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., określającą w sposób wiążący sytuację prawną jednostki.

Przedmiotowe wezwanie stanowi w istocie przejaw wniosków organu kierowanych do skarżącej Spółki, wskazujących na potrzebę podjęcia pewnych czynności, służących dostosowaniu prowadzonej przez skarżącą Spółkę działalności, do wymagań prawnych, na podstawie już udzielonego pozwolenia zintegrowanego w dziedzinie korzystania z instalacji przemysłowej (zapobieganie i ograniczanie zanieczyszczeń do środowiska ). Z wezwania tego wynika, w sposób jednoznaczny, jedynie wskazanie zakresu czynności, które skarżąca Spółka powinna podjąć aby prowadzona przez nią działalność uwzględniała wymogi ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 – j.t. ze zm.), zwanej dalej "p.o.ś.", z uwagi na transpozycję art. 21 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/74/UE z dnia 24 listopada 2010 r.

w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) i na tym etapie nie jest wymagane wszczęcie postępowania administracyjnego, w którym miałaby brać udział strona oraz nie jest wymagane działanie organu w formach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. Wezwanie to nie stanowi rozstrzygnięcia władczego, tzn. takiego, któremu strona obowiązana jest poddać się pod groźbą zastosowania środków przymusu państwowego (np. środków egzekucyjnych), przewidzianych w przepisie prawa materialnego rangi ustawowej. Bez wątpienia przedmiotowe wskazania organu, na etapie wystosowania do przedsiębiorcy pisma, nie oznaczają ustalenia, zmiany czy zniesienia stosunku prawnego, jak również przyznania (stwierdzenia, uznania) uprawnienia lub obowiązku w formie aktu lub czynności konkretyzującego prawny stosunek administracyjny.

Ocena powyższa została oparta o analizę art. 215 ust. 1 p.o.ś.,

z którego wynika, że organ właściwy do wydania pozwolenia dokonuje analizy warunków pozwolenia zintegrowanego niezwłocznie po publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej konkluzji BAT odnoszących się do głównej działalności danej instalacji, lecz nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia publikacji. W przypadku, gdy analiza dokonana na podstawie ust. 1 wykazała konieczność zmiany pozwolenia zintegrowanego, to jak wynika z ust. 4, organ właściwy do wydania pozwolenia niezwłocznie:

- przekazuje prowadzącemu instalację informację o konieczności dostosowania instalacji, w terminie nie dłuższym niż 4 lata od dnia publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej konkluzji BAT, do wymagań określonych w konkluzjach BAT,

- wzywa prowadzącego instalację do wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwolenia

w terminie roku od dnia doręczenia wezwania, określając zakres tego wniosku mający związek ze zmianami wynikającymi z dokonanej analizy.

Stosownie do art. 195 ust. 1 pkt 5 p.o.ś., pozwolenie może zostać cofnięte

lub ograniczone bez odszkodowania, jeżeli prowadzący instalację nie wystąpił

z wnioskiem, o którym mowa w art. 215 ust. 4 pkt 2 lub art. 216 ust. 3.

Z powołanych regulacji prawnych nie wynika, że wezwanie organu środowiskowego w zakresie analizy warunków pozwolenia zintegrowanego, przybierać ma postać rozstrzygnięcia, z którego wynikają dla posiadacza pozwolenia zintegrowanego bezpośrednio skutki prawne władczego działania organu, a także nie wynika z nich możliwość poddania tego zalecenia egzekucji administracyjnej lub wprost sankcji np. w postaci kary finansowej. W przedmiotowym piśmie organ zwraca uwagę na potrzebę zaktualizowania pozwolenia zintegrowanego udzielonego Spółce z uwagi na dozwolone wielkości emisji z instalacji oraz wymagania technologiczne. Zmiany te mogą nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorcy, a zatem sytuacja prawna podmiotu zależna jest od jego woli i wyboru. Przedmiotowe pismo organu nie ma więc bezpośredniego wpływu na sytuację materialnoprawną skarżącej Spółki, gdyż ta może ulec zmianie (wywołanie skutku prawnego), ale dopiero w wyniku następczych działań zależnych od zachowania podmiotu. Na tym etapie organ nie wszczyna i nie prowadzi żadnego postępowania administracyjnego. Władczym rozstrzygnięciem, któremu skarżąca Spółka musiałby się poddać byłaby decyzja administracyjna w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia zintegrowanego bez odszkodowania. Dopiero ten akt administracyjny wpływałby na sytuację prawną strony skarżącej. Ustalenia oparte na skutkach wynikających z kierowanego do Spółki wezwania, mogą co najwyżej przełożyć się na konkretne ustalenia w obrębie praw lub obowiązków podmiotu, który uzyskał pozwolenie zintegrowane na gruncie samodzielnego postępowania, którego wynikiem byłaby decyzja wydana na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 215 ust. 4 p.o.ś.

W toku postępowania administracyjnego, w którym taka decyzja byłaby wydana, jak i w toku ewentualnego postępowania sądowoadministracyjnego, dotyczącego tej decyzji, skarżąca Spółka byłaby uprawniona do kwestionowania zaistnienia obowiązku dostosowania warunków pozwolenia zintegrowanego do zaleceń wynikających z nowych regulacji prawnych. Należy przy tym mieć na względzie, że nadmierne rozszerzenie granic kontroli sądowoadministracyjnej nie sprzyja standardom ochrony zabiegających o nią podmiotów. W ocenie Sądu, dopiero wydanie ww. decyzji administracyjnej, powodującej bezpośrednią i rzeczywistą ingerencję w sferę praw i wolności jednostki, poprzedzonej postępowaniem administracyjnym i skorzystaniem z prawa do wniesienia odwołania, zagwarantuje realną, a nie przedwczesną czy też pozorną ochronę prawną, poprzez skorzystanie z prawa do kontroli sądowej przedmiotowego pisma organu.

Podsumowując Sąd uznał, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że kwestionowane skargą wezwanie do złożenia wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego i wynikające z niego wskazówki, są nakierowane bezpośrednio na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec strony skarżącej, co oznacza, że nie mieści się ono w pojęciu decyzji administracyjnej z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz aktów lub czynności, dotyczących uprawnienia bądź obowiązku w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z tego względu przedmiotowe wezwanie, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Mając powyższe na względzie, Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną,

na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.