Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.) Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak Sławomir Antoniuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Wójt Gminy B., powołując w podstawie prawnej art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 2670), dalej powoływanej jako: “K.p.a.", art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej powoływanej jako: “U.d.i.p.", odmowił udostępnienia A. K. informacji publicznej w kwestii “ile będzie wynosiło średnie wynagrodzenie Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. po podwyższeniu wynagrodzenia".

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. A. K. zwrócił się do Wójta Gminy B. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. na jakich przesłankach Wójt Gminy B. opierał się, przyznając podwyżkę wynagrodzenia za pracę Dyrektorowi Zakładu Gospodarki Komunalnej w B.,

2. ile będzie wynosiło średnie wynagrodzenie Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. po podwyższeniu wynagrodzenia.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wójt Gminy B. udzielił odpowiedzi na pierwsze z ww. pytań, jednocześnie poinformował o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi na drugie pytanie do dnia [...] maja 2013 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wójt Gminy B. zwrócił się do A. M. zajmującego stanowisko Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. z pytaniem, czy wyraża zgodę na udostępnienie informacji objętej pkt 2 wniosku. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Dyrektor ZGK w B. odmówił wyrażenia zgody na udostępnienie przedmiotowej informacji.

Dalej wskazano, iż w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d U.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Zgodnie z art. 5 ust. 2 U.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadziła legalnej definicji osoby pełniącej funkcję publiczną. Miesięczne wymagrodzenie Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. składa się ze stałych składników: wynagrodzenia zasadniczego, dodatku funkcyjnego i dodatku specjalnego oraz dodatku za staż pracy. W ostatnim czasie nie zaistniały okoliczności, które w jakikolwiek sposób wpływałyby na obniżenie miesięcznego wynagrodzenia Dyrektora ZGK, zatem miesięczne wynagrodzenie Dyrektora ZGK jest zarazem jego średnim wynagordzeniem.

Nadto wskazano, iż w literaturze podkreśla się, że imię i nazwisko oraz stanowisko prawcownika samorządowego nie podlegają ochronie danych osobowych na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych, bowiem z art. 5 ust. 2 U.d.i.p. wynika, iż ochrona prywatności jest wyłączona w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne, jeżeli dana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Żądane dane stanowią dane osobowe, które ze względu na prywatność osoby fizycznej podlegają ochronie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. K., wskazując, iż według posiadanych przez niego informacji wynagrodzenie Dyrektora ZGK w B. mogło zostać podwyższone, zaś jako mieszkaniec gminy B. ma prawo uzyskać inforamację o ile wzrosło średnie wynagrodzenie Dyrektora ZGK. Podkreślił, iż żądana przez niego informacja stanowi informację publiczną i jako taka powinna mu zostać udostępniona.

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 U.d.i.p., art. 1 ust. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję

W uzasadnieniu SKO wskazało, iż Konstytucja RP w art. 47 gwarantuje prawo do ochrony prywatności obywatela. Przepis art. 5 ust. 2 U.d.i.p. stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Rozwiązanie przyjęte w art. 5 ust. 2 U.d.i.p. gwarantuje możliwość odmowy udzielenia informacji ze względu na ochronę interesu indywidualnego. Prawo do wynagrodzenia jest co do zasady dobrem osobistym i informacja o jego wysokości jest ograniczona ze względu na prywatność osób fizycznych.

Informacja o wynagrodzeniu Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. podlega ochronie zarówno na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych, jak i ze względu na ochronę prywatności. Nie można przyjąć tezy, w myśl której przynależność określonej osoby do sfery zainteresowania publicznego skutkuje nieograniczonym dostępem do jej danych osobowych. Jawność życia publicznego nie przemawia za podaniem do wiadomości publicznej przedmiotowych danych osobowych bez zgody możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, która nie należy do kręgu podmiotów posiadających kompetencje o charakterze decyzyjnym jak: wójt, zastępca wójta, sekretarz, skarbnik, czy kierownik urzędu stanu cywilnego.

Końcowo SKO wskazało, iż pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. A. K. uzyskał informację, że średnie wynagrodzenie urzędnika pracującego w ZGK B. wynosi [...] zł brutto miesięcznie, co daje [...] zł netto.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2013 r. A. K. zarzucił, iż została ona wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.

Ponownie podniósł, iż według posiadanych przez niego informacji wynagrodzenie Dyrektora ZGK w B. mogło zostać podwyższone, zaś jako mieszkaniec gminy B. ma prawo uzyskać inforamację o ile wzrosło średnie wynagrodzenie Dyrektora ZGK. Informacja o wynagrodzeniach osób sektora samorządowego w odniesieniu do średnich wynagrodzeń stanowi informację publiczną. Zatem żądana przez niego informacja stanowi informację publiczną i jako taka powinna mu zostać udostępniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której podlega skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Oceniając, w świetle powyższych kryteriów, legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że organy samorządu terytorialnego należy zaliczyć do organów władzy publicznej, które zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), są podmiotami zobowiąznymi do udostępnienia informacji publicznej. Zatem, co do zasady, Wójt Gminy B., wydający w przedmiotowej sprawie decyzję w pierwszej instancji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia unformacji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. oraz Wójt Gminy B., odmawiając udostępnienia skarżącemu informacji objętej wnioskiem złożonym w trybie U.d.i.p., oparły swe rozstrzygnięcia na ustaleniu, że udostępnienie informacji podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 U.d.i.p. ze względu na prywatność osoby fizycznej zatrudnionej na stanowisku dyrektora Zakładu Gospodaki Komunalnej w B.

Przedmiotem żądania wniosku była informacja o wysokości wynagrodzenia (po jego ewentualnym podwyższeniu) wypłacanego na stanowisku dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. Z treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wynika, że okolicznością bezsporną w sprawie było, że ww. informacja, jako przejaw gospodarowania środkami publicznymi, stanowi informację publiczną. Stanowisko to jest słuszne. Informację taką należy zaliczyć bowiem do kategorii informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c U.d.i.p., tj. informacji o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego.

Podkreślić w tym miejscu również należy, że zgodnie z art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r, poz. 885 ze zm.), jednostki samorządu terytorialnego tworzą sektor finansów publicznych, zaś w art. 33 ust. 1 ww. ustawy wyrażona została jedna z naczelnych zasad rządzących gospodarką środkami publicznymi - zasada jawności finansów publicznych. Jawność może być wyłączona w stosunku do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeśli to wynika z obowiązujących Rzeczypospolitą Polską umów międzynarodowych (ust. 2). Zasada jawności gospodaki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Prawidłowa wykładnia art. 1 ust. 1 U.d.i.p. musi zatem uwzględniać publiczno-prawny charakter materii, której dotyczył wniosek skarżącego, w zakresie dotyczącym informacji o wydatkach pochodzących ze środków publicznych, a także rangę uwarunkowań konstytucyjnych wynikających z art. 61 Konstytucji RP (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2508/12, https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawo do uzyskania informacji o wydatkowaniu środków publicznych na wynagrodzenia pracowników organów władzy publicznej, co do zasady podlegającej udostępnieniu jako informacja publiczna, w określonych sytuacjach może doznawać organiczeń wynikających z przepisów U.d.i.p.

Przepis art. 5 ust. 2 U.d.i.p. stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega organiczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przesiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W świetle ww. przepisu, jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może być ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej sytuacji organ nie może odmówić udstępnienia informacji publicznej, powołując się na art. 5 ust. 2 U.d.i.p.

Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ dopuścił się naruszenia art. 5 ust. 2 U.d.i.p., odmawiając udostępnienia wnioskowanej informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej, bowiem dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ww. przepisu. Organiczenie udostępnienia informacji publicznej podlega zatem wyłączeniu w stosunku do osoby piastującej tę funkcję.

Osobą pełniącą funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 Kodeksu karnego, jednak pojęcie to na gruncie art. 5 U.d.i.p. należy rozumieć szerzej, mając również na względzie dodatkowe wyszczególnienie w tym przepisie kategorii “osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznej". Na podstawie U.d.i.p. osobą pełniącą funkcję publiczną lub mającą związek z pełnieniem tej funkcji będzie zatem każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym.

Dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. jest kierownikiem tejże jednostki powołanej uchwałą nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] grudnia 2000 r. w sprawie powołania jednostki budżetowej pod nazwą Zakład Komunalny przy Urzędzie Gminy w B., zmienionej następnie uchwałą nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] marca 2007 r., mocą której dokonano zmiany nazwy powołanej jednostki budżetowej na “Zakład Gospodarki Komunalnej w B.". Zgodnie z treścią ww. uchwały Zakład Komunalny realizuje zadania wynikające z ustawy z dnia 2 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Przedmiotem jego działalności jest m.in.: zbiorowe zapatrzenie w wodę oraz zbiorowe odprowadzanie ścieków z terenu Gminy B., eksploatacja oczyszczalni ścieków, obsługa urządzeń komunalnych, wykonywanie przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, usuwanie awarii wodociągowo-kanalizacyjnych, utrzymywanie czystości i porządku w Gminie, nadzór nad odbiorem odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i najemców oraz prowadzenie ewidencji zawartych umów, administrowanie składowiska odpadów, remonty dróg, chodników oraz placów na terenie gminy w ramach bieżącej obsługi, zimowe utrzymywanie dróg gminnych, budowa i utrzymywanie zieleni. W celu realizacji ww. zadań Zakład Gospodarki Komunalnej gospodaruje mieniem komunalnym Gminy B., tj. oczyszczalniami ścieków, stacjami uzdatniania wody, siecią wodociągową, siecią kanalizacji sanitarnej, budynkami komunalnymi.

Z powyższego wynika, że dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. pełni stanowisko kierownicze w jednostce budżetowej samorządu terytorialnego. Jednostka ta została wyposażona w określony majątek samorządowy i realizuje powierzone jej przez Gminę zadania z zakresu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594).

Uzasadniony jest zatem pogląd, że dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu przepisów U.d.i.p. Pełni bowiem funkcję w strukturze organów samorządu terytorialnego, funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem komunalnym oraz zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem zadań przez władze samorządowe.

Konkludując, Sąd stwierdza, że informacja o wynagrodzeniu wypłacanym na stanowisku dyrektora Zakładu Gospodaki Komunalnej w B. należy do zakresu przedmiotowego U.d.i.p. i nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej w trybie art. 5 ust. 2 U.d.i.p. Ograniczenie, o którym mowa w ww. przepisie nie może mieć zastosowania, bowiem po pierwsze wnioskowana informacja nie zalicza się do okoliczności tworzących sferę życia osobistego i rodzinnego, a po drugie wniosek skarżącego dotyczył pracownika na określonym stanowisku, a nie wynagrodzenia konkretnej osoby o określonych personaliach. W tej sytuacji odmowa wyrażenia zgody na udostępnienie wnioskowanej informacji przez osobę, która w dacie złożenia wniosku była zatrudniona na ww. stanowisku, pozostaje prawnie bezskuteczna.

W świetle powyższego Sąd zobligowany był do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji ze względu na naruszenie przepisu art. 5 ust. 2 U.d.i.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji.