Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 19/19 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. prostuje w zaskarżonym wyroku datę wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia "[...] października 2018 roku" na dzień "[...] listopada 2018 roku"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz B. W. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 6 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 19/19 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję.

Na mocy tej decyzji, wydanej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., umorzono postępowanie pierwszoinstancyjne w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek B. W. z 8 czerwca 2018 r. - w odniesieniu do pracowników samorządowych zatrudnionych w Starostwie Powiatowym w G. niepełniących funkcji publicznych, którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie informacji o nagrodach przyznanych im w 2017 roku.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058) dalej zwanej "u.d.i.p." w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. co doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h) u.d.i.p., błędnie przyjmując, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., zaskarżając wyrok w całości. Zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p." przez uznanie, że lista imion i nazwisk pracowników samorządowych zatrudnionych w Starostwie Powiatowym w G. niepełniących funkcji publicznych, którzy otrzymali w 2017 roku narody za szczególne osiągnięcia w pracy oraz wysokość tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników - stanowi przedmiot informacji publicznej, podczas gdy przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy faktycznie była nie jawność wydatkowania środków publicznych na nagrody dla pracowników urzędu, a wysokość tych nagród dla oznaczonych imiennie osób (informacje ad personam), co nie mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej, w szczególności nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p.

Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. poprzez uchylenie decyzji organu administracji po uznaniu, iż art. 16 ust. 2 mógł mieć w sprawie zastosowanie, podczas gdy powyższy przepis może być stosowany jedynie w przypadkach orzekania o informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. co w badanej sprawie nie miało miejsca, a organ odwoławczy, który rozpatrywał odwołanie od decyzji wydanej w trybie tego przepisu był zobowiązany do jej eliminacji z obrotu prawnego, co mogło nastąpić wyłącznie na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej skutkiem powyższego działania Sądu pierwszej instancji jest doprowadzenie do pozostania w obrocie prawnym decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., która nie dotyczyła jednak informacji publicznej, co nie miałoby miejsca, gdyby Sąd skargę oddalił.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, w razie potwierdzenia zasadności ustaleń Sądu pierwszej instancji zawartych w zaskarżonym wyroku, a opartych na stwierdzonej przez Sąd rozbieżności w orzecznictwie sadów administracyjnych, wniesiono o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w trybie art. 15 ust. 1 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto zwrócono się o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że prawidłowo interpretowane przepisy art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h) u.d.i.p. nie dają podstaw do przyjęcia, że wnioskowana informacja dotycząca prywatnych danych określonych osób niepełniących funkcji publicznych jest informacją publiczną. Powołano się na wyroki NSA o sygn. akt I OSK 1702/16 i I OSK 1380/17, stwierdzając, że argumentacja w nich zawarta - w przeciwieństwie do tej zaprezentowanej w orzeczeniach przywołanych przez Sąd pierwszej instancji - jest adekwatna do meritum problemu powstałego w sprawie.

Zakwestionowano też stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym

zaaprobowanie rozumowania przyjętego przez organ w zaskarżonej w sprawie decyzji doprowadziłoby do sytuacji, w której przepis art. 5 u.d.i.p. stałby się przepisem martwym. Zdaniem autora skargi kasacyjnej takie stanowisko Sądu całkowicie pomija treść przepisu oraz różnorodność danych, które mogą być przedmiotem wniosków o informację publiczną. Podkreślono, że w toku rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej pierwszoplanowe znaczenie ma ustalenie, czy dane będące przedmiotem wniosku faktycznie stanowią informację publiczną. Jedynie w razie potwierdzenia takiego ich charakteru będzie miała bowiem zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, w tym jej art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu B. W. wniósł o jej oddalenie jako nieznajdującej usprawiedliwionych podstaw, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Podniesiono, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarżące kasacyjnie Kolegium kwestionuje zakwalifikowanie przez Sąd żądanej wnioskiem z 8 czerwca 2018 r. informacji co do pracowników samorządowych niepełniących funkcji publicznych – jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust.1. pkt 3 i pkt. 5 lit. h) u.d.i.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji jest jednak trafne, należy bowiem podzielić argumentację tego Sądu, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Informacja o majątku publicznym stanowi informację publiczną. W skład tego majątku wchodzą wynagrodzenia wszystkich pracowników Starostwa. Wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody za szczególne osiągnięcia) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.). Wynagrodzenia wszystkich pracowników Starostwa należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, a zatem żądane informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Wnioskowana przez B. W. informacja stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób zatrudnionych w urzędzie Starostwa, jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Mieści się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, iż wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że wysokość wynagrodzeń wszystkich pracowników finansowanych ze środków publicznych, w tym również dodatkowych nagród, stanowi informację publiczną. Pogląd ten jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo wyrażono go w wyrokach NSA : z 14 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 578/19, z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 240/19, z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3451/18, z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2929/17, z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt 2737/17, z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt 1705/17, z 14 października 2019 r. sygn. akt I OSK 4205/18, z 5 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 840/17, z 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1432/17, z 28 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1775/16, z 21 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2945/16. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Kolegium, NSA w wyroku z 27 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1702/16 nie wyraził poglądu, który prezentuje ten organ. Natomiast pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1380/17, że żądanie informacji o wynagrodzeniu pracowników wymienionych z imienia i nazwiska, nie jest żądaniem informacji publicznej, jest podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych niezwykle rzadko, przykładowo w wyroku NSA z 27 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2710/17. Pogląd ten nie zasługuje na akceptację, ponieważ sposób sformułowania wniosku, przez żądnie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu pracowników (np. podmiotów publicznoprawnych) z imienia i nazwiska (ich personalizację) nie powoduje, że wniosek ten przestaje być wnioskiem o informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych. Zatem nadal jest wnioskiem o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt. 5 lit. h) u.d.i.p. Nie sposób zaakceptować także poglądu, że sposób wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia (w tym nagrody) dla pracowników będących funkcjonariuszami publicznymi jest informacją publiczną a sposób wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia (w tym nagrody) dla pracowników niebędących funkcjonariuszami publicznymi nie jest informacją publiczną, a do takiej sytuacji prowadziłoby zaakceptowanie stanowiska Kolegium w niniejszej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel jaki jest realizowany. Ochrona prywatności pracowników w zakresie wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji żądanych informacji, lecz przez ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Prawo do informacji publicznej jest prawem równorzędnym do prawa do prywatności. Kwestie związane z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności były przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30). Zgodnie z powołanym przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród finansowane są ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP. Zatem wnioskując o podanie wysokości nagród przyznanych poszczególnym pracownikom Starostwa, wnioskodawca w istocie żąda udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego organ ma obowiązek takiej informacji udzielić bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, lecz wówczas należy wydać decyzję administracyjną. Takie prawidłowe stanowisko (co do zasady) przyjął organ pierwszej instancji, udostępniając żądaną informację co do pracowników pełniących funkcje publiczne i pracowników wyrażających zgodę na udostępnienie tych informacji, a w odniesieniu do pozostałych pracowników decyzją odmówił udostępnienia informacji. Zatem organ drugiej instancji niezasadnie uchylił tą decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, naruszając art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo, nienaruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie mógł uwzględnić wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o "ewentualne podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w trybie art. 15 ust. 1 pkt 2 p.p.s.a. .... w związku z rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych". Stosownie do treści art. 264 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć postulowaną uchwałę nie na podstawie postanowienia składu orzekającego lecz na wniosek Prezesa NSA lub innych podmiotów wskazanych w tym przepisie.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie Kolegium na rzecz B. W. orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Z uwagi na błędne wpisanie w zaskarżonym wyroku "[...] października 2018 r." jako dnia wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., na podstawie art.156 § 1 i 3 p.p.s.a. sprostowano ten oczywisty błąd przez wpisanie prawidłowej faktycznej daty wydania tej decyzji, tj. "[...] listopada 2018 r.", która to data wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych nadesłanych przez Kolegium.