Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Stowarzyszenia S. w W. o wymierzenie Dyrektorowi Szkoły grzywny postanawia 1. wymierzyć Dyrektorowi Szkoły grzywnę w wysokości 1000 zł (tysiąc złotych); 2. zasądzić od Dyrektora Szkoły na rzecz Stowarzyszenia S. w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Stowarzyszenie [...] [...] [...] [...] w W., dalej skarżący, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., złożył w tut. Sądzie wniosek o wymierzenie Dyrektor Szkoły grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi na bezczynność tego organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wniosku podał, że w dniu [...] lipca 2016 r. Stowarzyszenie wysłało skargę na bezczynność Dyrektor Szkoły, która nie została przekazana do Sądu.

W odpowiedzi na wniosek, w piśmie z dnia [...] [...] 2017 r., organ podkreślił, że adresatem wniosku o wymierzenie grzywny jest Dyrektor Szkoły, która nie ma statusu organu, o którym mowa w art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a tym samym nie ma podstaw normatywnych do orzeczenia wobec tego podmiotu kary grzywny, co czyni rzeczony wniosek bezprzedmiotowym.

Tut. Sądowi znany jest z urzędu fakt, że na dzień orzekania w niniejszej sprawie, organ nie przesłał Sądowi skargi skarżącego wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek o wymierzenie grzywny jest zasadny.

Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - zwanej dalej jako p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Jak wynika z treści art. 54 § 2 p.p.s.a., wniesienie takiej skargi za pośrednictwem organu, którego bezczynność zaskarżono, skutkuje obowiązkiem przekazania jej właściwemu sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 poz. 1764 ze zm.), dalej u.d.i.p., zawiera jednak w tym zakresie przepis szczególny, w myśl którego przekazanie sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia jej wpływu do organu (art. 21 pkt 1 u.d.i.p.).

W związku z wprowadzeniem pośredniego trybu wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego ustawodawca przewidział w procedurze sądowoadministracyjnej instytucję mającą na celu zdyscyplinowanie organów niewykonujących powyższego obowiązku. W tego rodzaju sytuacjach, zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wymierzenie jej uzależnione jest od łącznego zaistnienia dwóch warunków, tj. złożenia wniosku oraz niewykonania w ogóle lub wykonania po upływie ustawowego terminu obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a.

Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest pełnienie funkcji dyscyplinującej, a także represyjnej. Funkcja represyjna realizowana poprzez wymierzenie grzywny, o której mowa w ww. przepisie, służy bowiem ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Pomimo iż regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od wykonania przez organ obowiązków, o których mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. Z tej przyczyny ponosi on odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji tego prawa przez stronę. Poza tym grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszenia prawa celem przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt I OZ 328/12, lex nr 1164456).

Treść przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. pozwala przyjąć, że jego celem jest przymuszanie organów do terminowego wykonywania obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Przy czym, stosujący go Sąd winien ocenić wszystkie istotne okoliczności sprawy, a nie tylko fakt, że do jego naruszenia w ogóle doszło. Do takich okoliczności należałoby zaliczyć czas jaki upłynął od wniesienia skargi i przyczyny niewykonania wspomnianego obowiązku w terminie, a nadto czy zobowiązany przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Te ostatnie względy jednak nie uwalniają od konsekwencji wyrażonych w art. 55 § 1 p.p.s.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę może być rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu administracyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. akt I OZ 953/10, lex nr 742207). Oznacza to, że w przypadku, gdy skarga do sądu administracyjnego ze względu na jej przedmiot jest niedopuszczalna, to również niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny w związku z nieprzekazaniem jej w terminie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt I OZ 739/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt I OZ 344/12 wyraził pogląd, że obowiązek, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. spoczywa nie tylko na organie administracji publicznej w sensie ustrojowym, lecz również na innych podmiotach, które z uwagi na nałożone na nie przepisami prawa zadania i kompetencje, należy uznać za organy administracji w sensie funkcjonalnym.

Zatem, w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny w związku z nieprzekazaniem do sądu skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej niezbędne jest ustalenie, czy podmiot, którego ukarania domaga się skarżący jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny dopuszczalności wniosku (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt I OZ 796/11, lex nr 1069720, z dnia 19 kwietnia 2010r. sygn. akt I OZ 125/10, lex nr 619731).

W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o wymierzenie grzywny Dyrektor Szkoły w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W kwestii realizacji zadań publicznych przez prywatną wyższą szkołę wypowiedział się m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 1 marca 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 9/12 (lex nr 1121633). Sąd podziela to stanowisko w całej rozciągłości. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w myśl art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.) uczelnie, pełniąc misję odkrywania i przekazywania prawdy poprzez prowadzenie badań i kształcenie studentów, stanowią integralną część narodowego systemu edukacji i nauki. Stosownie do treści art. 15 ust. 1 ww. ustawy władze publiczne, na zasadach określonych w ustawie, zapewniają uczelniom publicznym środki finansowe niezbędne do wykonywania ich zadań oraz udzielają pomocy uczelniom niepublicznym w zakresie i formach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego sprawuje nadzór nad zgodnością działań uczelni z przepisami prawa i statutem oraz z treścią udzielonego pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, a także nad prawidłowością wydatkowania środków publicznych. Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego może żądać informacji i wyjaśnień od organów uczelni oraz założyciela uczelni niepublicznej, a także dokonywać kontroli działalności uczelni. W myśl art. 94 ust. 5 ww. ustawy, uczelnia niepubliczna może otrzymać dotację przeznaczoną na pokrycie części opłat wnoszonych przez studentów studiów stacjonarnych oraz uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich, a także dotacje na dofinansowanie kosztów realizacji zadań wymienionych w ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 oraz 8-10 ww. przepisu.

Z powyższego wynika zatem, że uczelnia niepubliczna stanowi część państwowego systemu edukacji i nauki. W zakresie tworzenia i funkcjonowania tych uczelni nie ma dowolności, gdyż do państwa należy ustalenie warunków ich powstawania, funkcjonowania, określa ono też udział władz publicznych w ich finansowaniu. Dlatego też funkcjonowanie prywatnych szkół wyższych stanowi realizację jednego z konstytucyjnych zadań państwa i spełnia kryterium wykonywania zadań władzy publicznej (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 2004 r. sygn. V KK 74/04, OSNKW 2004/7-8/79). Dla uznania danych zadań za zadania publiczne istotnym jest bowiem brak rezygnacji władzy publicznej z odpowiedzialności za ich wykonywanie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1630/11 (lex nr 1109517) wskazał, że oświatę oraz kształcenie należy zaliczyć do zadań publicznych nawet wtedy, gdy są one wykonywane przez szkoły niepubliczne. Podmioty reprezentujące szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkoły publicznej są obowiązane do udostępniania informacji publicznych w zakresie dotyczącym wykonywania przez te szkoły zadań publicznych.

Natomiast przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wyraźnie stanowi o obowiązku udostępniania informacji publicznej przez podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne w których Skarb państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycje dominująca w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Powyższe oznacza, że podmiot, który zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym wykonywanie zadań publicznych i uważa, że nie została mu ona udzielona w przewidzianym przez przepisy prawa terminie, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu – w tym również organu niepublicznej szkoły wyższej – w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Natomiast ww. organ ma obowiązek przekazywania do sądu administracyjnego takich skarg wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę (art. 21 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest ani kwestia, czy informacja objęta żądaniem skarżącego jest informacją publiczną, ani prawidłowość reakcji organu na zgłoszone żądanie o udostępnienie informacji publicznej, czy też zasadność skargi na bezczynność tego organu. Przedmiotem badania w niniejszej sprawie stanowi tylko i wyłącznie kontrola prawidłowości wykonania przez organ ustawowych obowiązków związanych z wpływem skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz możliwość zastosowania sankcji przewidzianych za ewentualne niewykonanie lub nienależyte wykonanie tych obowiązków.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że Dyrektor Szkoły, jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, naruszył obowiązek przekazania skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w terminie określonym w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu [...] lipca 2016 r. przesyłka zawierająca skargę na bezczynność została nadana w placówce pocztowej na adres organu i w dniu [...] lipca 2016 r. wpłynęła do organu. Sądowi znany jest z urzędu fakt, że na dzień orzekania w niniejszej sprawie, organ nie przesłał tut. Sądowi skargi skarżącego i akt sprawy. Wobec powyższego należy stwierdzić, że do dnia dzisiejszego organ nie wykonał obowiązku przekazania skargi sądowi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę.

Wskazać w tym miejscu należy, że nie budzą wątpliwości wyjaśnienia skarżącego, że nadana przesyłka w dniu [...] lipca 2016 r. za pośrednictwem placówki pocztowej na adres organu zawierała skargę do tut. Sądu na bezczynność tego organu. Zauważyć należy, że organ nie kwestionuje okoliczności złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zatem, mając na uwadze wszystkie okoliczności niniejszej sprawy, w tym okres zwłoki w załatwieniu wniosku skarżącego i wyjaśnienia organu złożone w niniejszej sprawie, Sąd uznał twierdzenia skarżącego za wiarygodne.

Jednocześnie należy podnieść, że wbrew stanowisku zaprezentowanym w odpowiedzi na wniosek, obowiązek przekazania Sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ ten uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uzna, że w istocie nie jest organem administracji, czy nawet dysponentem żądnych informacji, czy też stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już samo żądnie strony nadania skardze określonego biegu obliguje organ do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero bowiem Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. To bowiem rolą sądu jest dokonanie oceny skargi zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II OZ 799/11, z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OZ 495/10, z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I OZ 996/10, z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OZ 410/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Podobnie nie tłumaczą organu problemy organizacyjne związane z otwieraniem korespondencji o jakich mowa w odpowiedzi na wniosek. Zdaniem Sądu nie zaistniały w niniejszej sprawie żadne znane nadzwyczajne okoliczności uniemożliwiające wykonanie tego obowiązku. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2005 r. sygn. akt I OZ 360/05 (lex nr 164153) że organ, który dopuszcza się naruszenia przepisów prawa, w tym przypadku art. 54 § 2 p.p.s.a. i nie wywiązuje się z obowiązków przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie, nie może skutecznie zasłaniać się problemami wewnętrznymi występującymi w jego działalności.

Mając powyższe na uwadze, po rozpatrzeniu okoliczności sprawy, Sąd uznał, że wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny z powodu niewykonania obowiązku przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy skargi złożonej przez skarżącego na bezczynność tego organu wraz odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest uzasadniony i postanowił wymierzyć temu organowi grzywnę w kwocie [...](słownie: [...]) złotych.

Wymaga wyjaśnienia, że grzywnę za naruszenie obowiązku przekazania skargi do sądu zgodnie z regulacją art. 154 § 6 w związku z art. 55 § 1 p.p.s.a., wymierza się w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wysokość grzywny wymierzanej organowi uzależniona jest od stopnia zawinienia organu w związku z nieprzekazaniem skargi. Sąd wskazuje przy tym, że przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2016 r. wyniosło [...] zł, a w drugim półroczu 2016 r. wyniosło [...] zł, zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 lutego 2017 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2016 r. i w drugim półroczu 2016 r. (Monitor Polski z 2017 r., poz. 208).

Skład orzekający w niniejszej sprawie określając wysokość grzywny miał na uwadze stopień winy organu oraz nieprzekazanie skargi do Sądu do dnia wydania niniejszego orzeczenia pomimo ustawowego obowiązku, a także brak istnienia lub przedstawienia przez organ okoliczności usprawiedliwiających ten stan rzeczy oraz charakter sprawy będącej przedmiotem skargi.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a, postanowił jak w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a.