Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA: Bogusław Gruszczyński Roman Hauser Jan Kacprzak (współsprawozdawca) Urszula Raczkiewicz Maria Rzążewska Jan Paweł Tarno (sprawozdawca) Protokolant: Anna Sidorowska z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej W. G. po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej w dniu 26 listopada 2008 r., wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych: "Czy przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w myśl którego sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to - z przyczyn innych niż wymienione w § 1 pkt 1 i 2 tego artykułu - stało się bezprzedmiotowe, znajduje zastosowanie w przypadku, gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności?" podjął następującą uchwałę: Przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.

We wniosku Prezesa NSA o wyjaśnienie wskazanych przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądowym, podstawowe zagadnienie prawne dotyczy tego, czy przepis art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) może stanowić podstawę umorzenia postępowania sądowego w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, organ ten wyda akt lub dokona czynności, co do których pozostawał w bezczynności.

Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wymienione w § 1 pkt 1 i 2 tego artykułu ([pic]Orzeczenia [5][pic]Wzory pism i umów [5]skarżący skutecznie cofnął skargę; w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania). Na tle stosowania powołanego przepisu - w przypadku, gdy w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, ustała bezczynność organu, albowiem organ wydał akt lub dokonał czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - ujawniły się dwa rozbieżne poglądy w orzecznictwie sądów administracyjnych, a także rozbieżne stanowiska w piśmiennictwie prawniczym. Problem ten sprowadza się do tego, czy w przypadku ustania bezczynności organu w toku postępowania sądowego należy je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., czy też należy skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W myśl pierwszego z poglądów, w przypadku gdy po wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji, organ ten wyda akt lub podejmie czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe. Jako podstawę uznania postępowania za bezprzedmiotowe wskazuje się treść art. 149 p.p.s.a., który stanowi, że uwzględniając skargę na bezczynność organu sąd władny jest jedynie do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego lub podjęcia określonej czynności. Jeżeli zatem jeszcze w toku postępowania sądowego organ wydał akt lub dokonał czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., skutkiem czego w bezczynności już nie pozostaje, sąd nie może zastosować rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 149 p.p.s.a. Konsekwencją ustania bezczynności organu po wniesieniu skargi jest bezprzedmiotowość postępowania sądowego, co stwarza podstawę do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przedstawione wyżej stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 480/06). Analogiczny pogląd prezentowany jest również m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2004 r. (sygn. akt GSK 609/04), z dnia 15 stycznia 2005 r. (sygn. akt OSK 1583/04), z dnia 10 lipca 2007 r. (sygn. akt II OSK 1342/06) i z dnia 29 listopada 2007 r. (sygn. akt II OSK 1380/07), w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2008 (sygn. akt I OSK 279/08) oraz prawomocnych postanowieniach: WSA w Olsztynie z dnia 31 sierpnia 2006 r. (sygn. akt I SAB/Ol 3/06), WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2007 r. (sygn. akt: II SAB/Wa 83/07 i II SAB/Wa 84/07), WSA w Gliwicach z dnia 7 lutego 2008 r. (sygn. akt II SAB/Gl 37/07) i z dnia 20 lutego 2008 r. (sygn. akt II SAB/Gl 44/07), WSA w Lublinie z dnia 15 stycznia 2008 r. (sygn. akt II SAB/Lu 90/07), WSA w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2008 r. (sygn. akt III SAB/Po 21/07).

W powołanym wyroku z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1380/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postanowienie o umorzeniu postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. "niewątpliwie należałoby wydać", jeśli organ podjął decyzję w sprawie na skutek skargi na bezczynność. W przypadku natomiast, gdy w chwili wyrokowania przez sąd pierwszej instancji postępowanie administracyjne było zawieszone należałoby uznać, że "zaistniał specyficzny stan bezczynności" uniemożliwiający sądowi zastosowanie art. 149 p.p.s.a. i powodujący konieczność oddalenia skargi.

Należy również zauważyć, iż składy orzekające, które podzielały przedstawione wyżej stanowisko podkreślały, że pogląd wskazujący na konieczność umorzenia postępowania sądowego w przypadku ustania bezczynności organu w wyniku wniesienia skargi jest "zarówno w piśmiennictwie prawniczym jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmowany" (por. postanowienie NSA z dnia 1 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 279/08) lub też wskazywały na prezentowanie dwóch odmiennych poglądów w doktrynie (por. postanowienie WSA w Warszawie II SAB/Wa 83/07).

W piśmiennictwie aprobatę dla omawianego poglądu wyrażają m. in. B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie II, WoltersKluwer, 2006, s. 353, teza 12), J. P. Tarno oraz W. Chróścielewski (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 2, LexisNexis, Warszawa 2006, s. 348, teza 7 i W. Chróścielewski i J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 463). Zdaniem tych autorów bezprzedmiotowość postępowania ze skargi na bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy żądanie strony objęte tą skargą zostało uwzględnione przez organ po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. W takim stanie faktycznym sąd obowiązany jest wydać postanowienie o umorzeniu postępowania sądowego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Przeciwstawny pogląd oparto na założeniu, zgodnie z którym wydanie aktu administracyjnego albo podjęcie przez organ stosownej czynności po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność powoduje ten skutek, że brak jest merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego w art. 149 p.p.s.a. Nie czyni to jednak bezprzedmiotowym postępowania sądowego i nie uprawnia do wydania przez sąd postanowienia o umorzeniu postępowania. Nie zachodzi bowiem bezprzedmiotowość postępowania "z innych przyczyn", w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., lecz wyłącznie skarga nie może zostać uwzględniona przez sąd ze względu na przewidziane dla sądu w art. 149 p.p.s.a. możliwe rozstrzygnięcia.

Powyższe stanowisko podzieliły składy orzekające m.in.: w prawomocnym wyroku WSA w Opolu z dnia 7 listopada 2005 r. (sygn. akt II SA/Op 13/05, ONSAiWSA 2006/4/104), w prawomocnych wyrokach WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn akt I SAB/Wa 17/04), z dnia 17 października 2006 r. (sygn. akt VI SAB/Wa 12/06), z dnia 7 listopada 2006 r. (sygn. akt II SAB/Wa 147/06), z dnia 8 stycznia 2008 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 177/07) i z dnia 6 marca 2008 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 15/08). Akceptując przedstawiany pogląd WSA w Lublinie w prawomocnym wyroku z dnia 21 lutego 2008 r. (sygn. akt III SAB/Lu 17/07) zasygnalizował istnienie rozbieżności poglądów, co do skutków prawnych ustania bezczynności organu w toku postępowania sądowego, natomiast WSA w Łodzi w prawomocnym wyroku z dnia 27 marca 2008 r. (sygn. akt I SAB/Łd 61/07) wskazał na "wykształcone przez orzecznictwo sądowe i doktrynę stanowisko, zgodnie z którym nie ma podstaw do umorzenia postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność organu", jeśli organ wyda żądany akt lub podejmie stosowną czynność przed zamknięciem rozprawy, a skarżący nie cofnie skargi. "Także w takiej sytuacji procesowej należy rozpoznać skargę merytorycznie (...)".

Nadto w wyroku z dnia 7 listopada 2005 r. (sygn. akt II SAB/Op 13/05) WSA w Opolu podniósł, że wydanie przez organ żądanego aktu po wniesieniu skargi do sądu, ale przed zamknięciem rozprawy nie zwalnia sądu od zbadania zasadności skargi. W przypadku stwierdzenia, że organ nie pozostaje już w stanie bezczynności skarga podlega oddaleniu. W takim stanie faktycznym nie jest zasadnym uznanie postępowania sądowego za bezprzedmiotowe, albowiem przed wydaniem wyroku przedmiot zaskarżenia, którym w przypadku skargi na bezczynność, jest stosunek prawny między organem a skarżącym żądającym realizacji jego uprawnienia, nie przestał istnieć. "Wydanie zaś decyzji lub podjęcie aktu, zarówno przed wniesieniem skargi, jak i w trakcie postępowania ze skargi na bezczynność jest zdarzeniem z dziedziny okoliczności merytorycznych, decydujących o zasadności lub bezzasadności skargi na bezczynność organu".

W doktrynie prawniczej poparcie dla tego poglądu wyraził T. Woś (zob. T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 462, teza 7) oraz M.Śmiałowski (por.: M.Śmiałowski, Kontrola Państwowa, wyd. Najwyższej Izby Kontroli, Rocznik LI, Nr 4(309), Lipiec-Sierpień 2006). Zwolennicy powyższego stanowiska zwracali uwagę, iż postępowanie sądowoadministracyjne ma charakter kontrolny. W sytuacji zatem, gdy przedmiot tej kontroli w momencie wnoszenia skargi istniał, to fakt, iż po wniesieniu skargi do sądu organ wykazał się aktywnością, nie oznacza, że sprawy nie było i w konsekwencji nie daje podstaw do umorzenia postępowania sądowego. Wydanie wyroku oddalającego skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. stwierdza, iż bezczynność miała miejsce, a tylko przez podjęcie działania przez organ skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co nie jest równoznaczne z bezprzedmiotowością w rozumieniu w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Przedstawiony pogląd, co do braku podstaw do umorzenia postępowania, został poddany analizie krytycznej, m.in. przez P. Brzozowskiego w glosie do wyroku WSA w Opolu z dnia 7 listopada 2005 r. sygn. akt II SAB/Op 13/05 (publ. w LEX/el 2007 nr 61206). W ocenie wspomnianego glosatora chybionym jest stanowisko, w myśl którego dokonanie przez organ czynności, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie uprawnia do umorzenia postępowania na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż dla tak postawionej tezy brak uzasadnienia w przepisach ustawy p.p.s.a. Nadto, takie stanowisko godzi w prawo do sprawiedliwej drogi sądowej. Uznanie słuszności tego stanowiska prowadzi do przyznania organowi zezwolenia na dokonanie jednostronnej czynności o charakterze jurysdykcyjnym, której skutki obciążają stronę skarżącą, albowiem przegrywa ona proces, a także zostaje pozbawiona możliwości otrzymania zwrotu kosztów postępowania sądowego. Konsekwencją może być sytuacja, w której termin do załatwienia sprawy przez organ nie będzie terminem miesięcznym, ale będzie zależeć od tego, kiedy strona zainteresowana w sprawie zdecyduje się wnieść skargę na bezczynność organu i kiedy sąd będzie mógł tę sprawę rozpoznać. Załatwienie zaś przez organ sprawy do czasu wydania wyroku i w następstwie oddalenie przez sąd skargi na bezczynność, zwolni organ od wszelkich negatywnych konsekwencji bezczynności. Zdaniem glosatora, po wniesieniu skargi do sądu, realizacja przez organ żądania skargi na bezczynność może nastąpić wyłącznie w trybie samokontroli. Powyższe wynika z faktu, że gospodarzem sprawy jest sąd, a wkroczenie przez organ administracji w sferę oddaną wyłącznej dyspozycji sądu może nastąpić tylko na zasadach określonych w art. 54 § 3 p.p.s.a. Takie działanie organu skutkuje zaistnieniem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Wówczas "przegraną stroną procesu jest organ, który w wyniku wniesienia skargi przez stronę usunął stan niezgodności z prawem". Glosator podzielił pogląd, że wydanie aktu administracyjnego lub podjęcie czynności po wniesieniu skargi na bezczynność oznacza, że sąd nie będzie mógł uwzględnić skargi na zasadzie art. 149 p.p.s.a. Nie jest to jednak, w jego ocenie, podstawa do oddalenia skargi jako bezzasadnej. W wyniku aktywności organu przestanie istnieć przedmiot skargi, którym w tym przypadku jest bezczynność organu, a to stanowi "oczywistą przesłankę bezprzedmiotowości postępowania i uprawnia sąd do umorzenia postępowania na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a". Powyższy pogląd znajduje pośrednio potwierdzenie w treści art. 201 § 1 p.p.s.a., stanowiącego podstawę zasądzenia na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę, zważył, co następuje:

Odnosząc się do przedstawionego wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przede wszystkim stwierdzić, że jest on w pełni uzasadniony rozbieżnościami występującymi w tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co wskazują powołane w nim orzeczenia.

Przechodząc zaś do meritum sprawy, to po pierwsze, należy zauważyć, że do wszczęcia postępowania na skutek wniesienia skargi dochodzi z dniem doręczenia skargi organowi, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy (art. 54 § 1 p.p.s.a.). Z tym momentem organ administracyjny staje się stroną tego postępowania i ma obowiązek udzielenia odpowiedzi na skargę oraz przesłania do sądu skargi i akt sprawy. Ponadto z dniem doręczenia skargi organowi powstaje jego uprawnienie do dokonania autokontroli zaskarżonego działania lub bezczynności. Instytucja ta stanowi jedyną na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego dopuszczoną przez prawo możliwość podjęcia przez organ władczego rozstrzygnięcia w sprawie, w której wniesiono skargę do sądu. Samoistną podstawę prawną do przeprowadzenia autokontroli przez organ administracji stanowi art. 54 § 3 p.p.s.a. Jedyny warunek, jaki musi być spełniony, to uwzględnienie skargi w całości. W literaturze prawniczej podkreśla się przy tym, że uwzględnienie skargi w całości oznacza uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej - por. A. Kabat, Skarga do sądu administracyjnego na decyzje Komisji Nadzoru Bankowego (zagadnienia wybrane), "Prawo Bankowe" 2004, nr 12, s. 33 i n. Uwzględnienie skargi na podstawie art. 54 § 3 odnosi się do skargi na akty lub czynności, ale także do skargi na bezczynność organów w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a, albowiem przepis ten wyraźnie stanowi, że organ, którego bezczynność zaskarżono może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę. Skoro uwzględnienie przez organ skargi na bezczynność może nastąpić tylko w trybie autokontroli (uregulowanym w art. 54 § 3), to uwzględnienie skargi w całości w takiej sprawie oznacza wydanie żądanego przez stronę aktu lub dokonanie żądanej czynności. Organ administracji wydając akt lub dokonując czynności z zakresu administracji publicznej po wniesieniu skargi do sądu przyznaje, że pozostawał w bezczynności.

Jednocześnie w literaturze przedmiotu przyjmuje się pogląd, że postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w następstwie których przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Nie budzi w zasadzie kontrowersji stanowisko, że w szczególności, sprawa sądowoadministracyjna przestaje istnieć na skutek uwzględnienia skargi przez organ administracyjny w trybie autokontroli - por. np. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 3, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 403; B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, Zakamycze 2005, s. 376, czy T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 495. Jeżeli stanowisko to nie budzi zastrzeżeń w odniesieniu do postępowań ze skargi na określone działanie (akt lub czynność) organu administracji, to nie ma żadnego powodu, ażeby nie miało ono zastosowania również w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi na bezczynność. I już to - zdaniem Sądu - jest wystarczającym powodem, dla którego należy umorzyć postępowanie sądowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność, organ wyda żądany akt lub dokona wnioskowanej czynności.

Po drugie, stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania - por. wyr. NSA z 16 marca 2000 r., I SAB 201/99 (niepubl.). Jest zatem rzeczą oczywistą, że jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie sadowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się więc bezprzedmiotowe również i z tego powodu, i dlatego podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3.

Nie ma w takiej sytuacji podstaw do oddalenia skargi, ponieważ powodem oddalenia skargi jest jej bezzasadność. Oznacza to, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uznawszy zaś, że organ był bezczynny w tej dacie, ale przestał nim być, wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, sąd powinien uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku bowiem już samo wniesienie skargi na milczenie organu wywołuje pożądany skutek w postaci likwidacji jego bezczynności. Nie ma wówczas żadnych innych powodów, które przemawiałyby za wydaniem wyroku oddalającego skargę, który - najogólniej rzecz ujmując - jest orzeczeniem stwierdzającym, że podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia prawa jest bezzasadny. Takie orzeczenie będzie niezrozumiałe dla skarżącego, który przecież zasadnie żądał od sądu administracyjnego ochrony, osiągnął zamierzony cel na skutek skorzystania z przysługującego mu środka prawnego, bo organ, którego bezczynność zaskarżono, w całości uwzględnił skargę. Uwzględnienie skargi przez organ wywołuje także ten skutek, że skarga została przez organ rozpoznana, a więc sąd nie może ponownie rozpoznać tej samej skargi. Inaczej mówiąc, skoro organ uwzględnił skargę, to tej samej skargi sąd nie może uwzględnić lub oddalić.

Pogląd, że uwzględnienie skargi na bezczynność przez organ administracji nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego pozostaje ponadto w sprzeczności z podstawowym zadaniem sądów administracyjnych, którym jest ochrona praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrona obiektywnego porządku prawnego. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej - por. np. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, (red.) J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003, s. 143 i n. Sąd administracyjny rozstrzyga spór pomiędzy skarżącym a organem administracji publicznej o legalność zaskarżonego aktu lub czynności albo ich braku. Co do zasady, podstawą uwzględnienia skargi jest naruszenie prawa, które miało lub mogło mieć wpływ (istotny wpływ) na wynik sprawy. W ten sposób sądowa kontrola ukierunkowana jest na ochronę subiektywnego porządku prawnego. Jedynie najcięższe naruszenia prawa (zob. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz pkt 2 p.p.s.a.) rodzą obowiązek wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, bez względu na to, czy miało ono wpływ na wynik sprawy.

Natomiast warunkiem wydania wyroku oddalającego skargę jest jej bezzasadność. Mówiąc innymi słowy, sąd skargę oddali, jeżeli przeprowadzone postępowanie rozpoznawcze wykaże (brak związania granicami skargi) nieistnienie naruszenia prawa w działalności organu administracji, której skarga dotyczy, albo wyłącznie takie uchybienia przepisom obowiązującego prawa, które nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. W szczególności będą to naruszenia prawa niemające lub niemogące mieć wpływu na wynik sprawy, jeżeli jednocześnie nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Wykładnia systemowa przepisów regulujących uprawnienia orzecznicze sądów administracyjnych (art. 145 - 151 p.p.s.a.) prowadzi do jednoznacznego wniosku: Nie można oddalić skargi w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa nakazującego sądowi jej uwzględnienie na podstawie art. 145 - 150 p.p.s.a.

Uwzględnienie skargi na bezczynność przez organ administracji publicznej w trybie autokontroli dowodzi, że naruszenie prawa nakazujące uwzględnienie skargi, miało miejsce, przynajmniej w dacie jej wniesienia do sądu. Wszak inaczej organ nie uwzględniłby tej skargi w całości. Fakt, że organ usunął istniejące naruszenie prawa we własnym zakresie nie upoważnia sądu administracyjnego do wydania wyroku stwierdzającego bezzasadność zaskarżenia bezczynności organu. Fakt ten oznacza jedynie, że między skarżącym a organem przestał istnieć spór, co do legalności niepodjęcia w terminie określonego aktu lub czynności. Brak tego sporu jest równoznaczny z tym, że sprawa sądowoadministracyjna przestaje istnieć, a co za tym idzie z bezprzedmiotowością dalszego postępowania w sprawie.

Po trzecie, za przyjętym w uchwale stanowiskiem przemawiają również względy wykładni systemowej. W razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. skarżący ma możność ubiegania się o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw - art. 201 § 1 p.p.s.a. Natomiast, w przypadku oddalenia skargi skarżący pozbawiony byłby tej możliwości, musiałby ponieść koszty postępowania, przynajmniej w wysokości należnego wpisu. To zaś, kłóci się z przyjętą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasadą (art. 200), że skarżący nie ponosi kosztów postępowania, jeżeli słusznie domagał się ochrony prawnej od sądu. Tak więc również z art. 201 p.p.s.a. wynika wprost, że w razie uwzględnienia skargi przez organ umarza się postępowanie sądowe a skarżącemu przysługuje zwrot kosztów od organu.

Warto w tym miejscu dodać, że za przyjętym w niniejszej uchwale stanowiskiem przemawiają także względy wykładni historycznej. Problematyka ta była przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w czasie obowiązywania art. 216 k.p.a. Tak np., w postanowieniu NSA z dnia 23 września 1986 r, sygn. akt IV SAB 8/86 (ONSA 1986 r., nr 2, poz. 50 i OSPiKA 1988 r., nr 4, poz. 87) przyjęta została teza, że "rozpoznając skargę na bezczynność organu, sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia". Natomiast w postanowieniu z dnia 14 stycznia 1987 r., sygn. akt IV SAB 14/86 (ONSA 1987 r., nr 1, poz. 7 i GAP 1989, nr 18-20, s. 74) NSA stwierdził, że "skarga na zwłokę w załatwieniu sprawy, wniesiona po wydaniu i doręczeniu jej decyzji, jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, gdy zaś decyzja została wydana po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem przez ten sąd postępowanie sądowe podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe".

Na marginesie prowadzonych tu rozważań można wreszcie dodać, że celem wprowadzenia do systemu sądowej kontroli administracji skargi na bezczynność organu administracji było wyposażenie jednostki w środek prawny, którego zastosowanie skutecznie przymuszałoby organ do podjęcia żądanego działania. Za optymalną należy uznać sytuację, kiedy dochodzi do wydania aktu lub podjęcia czynności bez konieczności wydania w tym względzie wyroku uwzględniającego skargę. Tak było w latach 80-tych XX wieku, kiedy to już samo złożenie skargi na bezczynność powodowało jej uwzględnienie w trybie samokontroli w większości wypadków - J. P. Tarno, [w:] Z. Kmieciak, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne oraz postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (w świetle orzecznictwa NSA), Warszawa 1988, s. 210. Aktualnie skargi na milczenie organu administracyjnego nie są tak liczne, co nie zmienia faktu, że odsetek skarg uwzględnionych przez organ jest nadal wysoki. Przykładowo, w 2007 r. na 614 skarg rozpoznanych, uwzględniono 240, oddalono 238, natomiast w 136 przypadkach umorzono postępowanie, w zdecydowanej większości przypadków z powodu uwzględnienia skargi przez organ - Informacja o działalności sądów administracyjnych w 2007 r., Warszawa 2008, s. 370.

Na koniec należy zauważyć, że przyjęcie stanowiska, że wydanie przez organ żądanego aktu po wniesieniu skargi do sądu, ale przed zamknięciem rozprawy powinno skutkować oddaleniem skargi, ponieważ organ nie pozostaje już w stanie bezczynności może w konsekwencji doprowadzić do lekceważenia przepisów wyznaczających organom administracyjnym terminy załatwiania spraw (por. art. 35 k.p.a., czy art. 139 Ordynacji podatkowej). Skarga na bezczynność organu przestanie wówczas spełniać swoje zadanie, ponieważ stanie się tylko iluzorycznym środkiem przymuszania do terminowego załatwiania spraw przez organy administracyjne. Skoro jej uwzględnienie w trybie autokontroli czyni ją bezzasadną, to nie będzie można organowi skutecznie postawić zarzutu, że naruszył prawo opieszałym działaniem, jeżeli tylko zdąży z wydaniem aktu lub podjęciem czynności przed wydaniem wyroku w sprawie przez sąd.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podjął uchwałę jak w sentencji.