Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi E. Ł. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę [...] do rozpoznania wniosku E. Ł. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt sprawy; 2. stwierdza, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Staroście [...] grzywnę w kwocie 200 (dwieście) zł, 5. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu [...] kwietnia 2013 r. E. Ł. skierowała do Starosty R. wniosek o pisemne udostępnienie informacji publicznej. Jako podstawę prawną tego wniosku wskazała art. 2 i art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej zwana u.d.i.p.). Interesująca wnioskodawczynię informacja dotyczyła tego, w jaki sposób władze powiatu zapewniają na terenie pomieszczeń publicznych będących bezpośrednio lub pośrednio przez nie zarządzanymi, że:

a) krzyże tam wiszące nie będą zdejmowane pomimo żądań osób należących do mniejszości wyznaniowych, ateistycznych, dewiackich, nihilistycznych, anarchistycznych, komunistycznych, satanistycznych, faszystowskich czy nazistowskich;

b) krzyże mają prawo być tam zawieszane pomimo protestów osób należących do mniejszości wyznaniowych, ateistycznych, dewiackich, nihilistycznych, anarchistycznych, komunistycznych, satanistycznych, faszystowskich czy nazistowskich;

c) obok krzyży mogą być zgodnie z zasadą wzajemnego poszanowania i tolerancji wieszane symbole innych religii, których kult nie sprzeciwia się podstawowym zasadom porządku prawnego Rzeczpospolitej Polskiej, a w szczególności w których reguły wierzeń nie mają związku z szerzeniem zła, nienawiści, destrukcji, przestępczości;

d) krzyż wiszący na ścianie, a także inne ewentualne znajdujące się obok niego symbole religijne nie mogą być tak umieszczone w stosunku do godła lub flagi Rzeczpospolitej Polskiej, że mogłoby to wywołać poczucie prymatu prawa religijnego stanowionego nad prawem państwowym stanowionym, w szczególności godło nie jest umieszczone poniżej symboli religijnych, ani nie jest mniejszych rozmiarów od symboli religijnych;

e) krzyż wiszący na ścianie, a także inne ewentualnie znajdujące się obok niego symbole religijne nie mogą być tak umieszczone w stosunku do siebie, że mogłyby wywoływać poczucie dominacji któregoś z nich w stosunku do pozostałych;

f) krzyż wiszący na ścianie, a także inne ewentualnie znajdujące się obok niego symbole religijne nie mogą być umieszczone na tyle blisko godła Rzeczpospolitej Polskiej, że mogłoby to wywoływać poczucie zatracenia rozdziału państwa od Kościoła lub od innych związków wyznaniowych;

g) krzyż lub inne symbole religijne umieszczone na ścianach powinny być otaczane nie mniejsza czcią niż godło i flaga państwowe, w szczególności krzyż nie może wisieć obrócony o 180 stopni z postacią Chrystusa głową skierowaną ku dołowi;

Nadto skarżąca domagała się podania, czy na terenie powiatu (w tym na terenie jednostek podległych organom powiatu) obowiązują jakiekolwiek akty prawne, których przedmiot regulacji dotyczy kwestii przedstawionych powyżej, a jeśli nie, to czy mają miejsce w powiecie prace legislacyjne mające na celu zmianę prawa w kierunku wdrożenia tego typu lub podobnych regulacji mających na celu prawne uregulowanie zawieszania symboli religijnych zgodnie z konstytucyjnymi zasadami poszanowania religii, ich równouprawnienia oraz rozdziału państwa od kościołów i związków wyznaniowych. Wniosła także o podanie konkretnego zakresu przedmiotowego tych prac, a także wskazania osób odpowiedzialnych, założeń i ustaleń do tych projektów, ich tekstu oraz czasu niezbędnego do zakończenia prac nad nimi.

Organ pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., będącym odpowiedzią na wniosek skarżącej, organ poinformował ją, że w Starostwie nie występuje przedstawiony w ww. wniosku problem i nie zanotowano żadnych konfliktów.

E. Ł. w skardze z dnia [...] września 2015 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy domagała się zobowiązania Starosty R. do rozpoznania jej wniosku z [...].04.2013 r. dotyczącego udzielenia informacji publicznej. Nadto skarżąca żądała uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 5 P.p.s.a., jeżeli nie przekaże on sądowi skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania. Skarżąca podkreśliła, że organ nie udzielił jej wnioskowanej informacji, zbywając ją jednym, niewiele mówiącym zdaniem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 54 § 2 P.p.s.a. z uwagi na niewezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ewentualnie wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na przestrzeganie przez niego przepisów ustawy z dnia 17.05.1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania uznał, że wystarczająca jest odpowiedź, iż żaden z wymienionych we wniosku przypadków nie występuje. Strona nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa ani nie zareagowała w żaden inny sposób na udzieloną odpowiedź, więc organ uznał, że jest ona wystarczająca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. W myśli przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej P.p.s.a.), kontrola ta obejmuje również bezczynność organów administracji.

W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd (vide: m.in. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, LEX nr 236545, wyrok WSA w Szczecinie z 13.03.2014 r., II SAB/Sz 13/14, LEX nr 1443751), że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. Nie był zatem zasadny wniosek organu o odrzucenie skargi z tego powodu.

Przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ, mimo ciążącego na nim obowiązku w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność organu jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla stwierdzenia, więc czy zachodzi bezczynność organu, niezbędne jest uprzednie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów obowiązującego prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo podjęcia określonej czynności.

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Z kolei stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku udzielenia informacji publicznej uznać należy, że bezczynność organu może wystąpić tylko wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacja publiczną i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia.

Odnośnie zakresu podmiotowego, to niewątpliwie starosta jest organem administracji publicznej wykonującym zadania publiczne na podstawie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 595, art. 34 ust. 1), a więc jest zobowiązany do udzielenia informacji, która spełnia kryterium przedmiotowe informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Jeżeli chodzi o zakres przedmiotowy uregulowany ustawą, to pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1, który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacja wytworzona i odnosząca się do publicznej sfery ich działalności. Art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 i zasadach ich funkcjonowania.

Informacja dotycząca umieszczania symboli religijnych ma charakter publiczny. Zgodnie z art. 25 ust. 2 Konstytucji RP, władze publiczne w Rzeczypospolitej Polskiej zachowują bezstronność w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, zapewniając swobodę ich wyrażania w życiu publicznym. Informacje, których domagała się skarżąca, stanowią informację publiczną, skoro wyżej przytoczony wniosek skarżącej dotyczył informacji na temat obecności symboli religijnych w pomieszczeniach publicznych (przestrzeni publicznej) - w pomieszczeniach starostwa i jednostek powiatu, zasad umieszczania symboli religijnych lub ich usuwania z tej przestrzeni i pomieszczeń, a także ewentualnych prac legislacyjnych dotyczących regulacji mających na celu prawne uregulowanie zawieszania symboli religijnych zgodnie z konstytucyjnymi zasadami poszanowania religii ich równouprawnienia oraz rozdziału państwa od kościołów i związków wyznaniowych. Zatem kwestie żądania udzielenia informacji na temat obowiązywania na terenie powiatu regulacji dotyczących umieszczania symboli religijnych, czy też podejmowanych prac legislacyjnych w tych sprawach, stanowią informację publiczną dotyczącą umieszczania symboli religijnych pomimo, co należy podkreślić, specyficznego sposobu sformułowania przez skarżącą zakresu żądanych informacji.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarżąca nie uzyskała odpowiedzi w żądanym zakresie.

Bezczynność organu administracji publicznej w zakresie udzielenia informacji publicznej może występować w różnych sytuacjach np. gdy :

- organ w ogóle nie odpowiada na wniosek,

- organ nie załatwia wniosku w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p.,

- organ udziela informacji innej niż żądana we wniosku lub informacji niepełnej, czy niejasnej, której treść świadczy o nie załatwieniu wniosku w pełnym zakresie.

Oznacza to, że z bezczynnością organu będziemy mieli do czynienia nie tylko wtedy, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie udziela jej w ustawowym terminie, nie zawiadamiając o przyczynach zwłoki, ale także wtedy, gdy udostępniona informacja jest niewyczerpująca, niejednoznaczna czy wymijająca. Nie do zaaprobowania jest pogląd, że niezależnie od treści udzielonej odpowiedzi jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, może powodować uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi, co w takiej sytuacji należy traktować jako nieudzielenie żądanej informacji. Udzielenie informacji publicznej nie w pełni pokrywającej się z zakresem wniosku, częściowej, pozbawiającej wnioskodawcę odpowiedzi na niektóre z zadanych pytań, czy odpowiedzi niejasnej, oznacza zatem bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Stwierdzenie przez Starostę, że nie występuje w urzędzie przedstawiony przez skarżącą problem i nie zanotowano żadnych konfliktów, nie stanowi odpowiedzi na jej wniosek i nie można mówić o pełnym załatwieniu sprawy. Oznacza to, że wnioskodawczyni nie uzyskała żądanej informacji, a zatem organ pozostaje w bezczynności. Stanowisko organu zawarte w piśmie z [...].04.2013 r. nie zawiera żadnego odniesienia do treści wniosku. Uznać zatem należy, że organ nie rozpoznał wniosku skarżącej. W związku z powyższym trzeba stwierdzić, że organ pozostawał w bezczynności. Konsekwencją powyższego było zobowiązanie Starosty w pkt 1 wyroku, do rozpoznania wniosku skarżącej z [...].04.2015 r. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia jest art. 149 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z tych przyczyn na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. organ zobowiązany został do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia (art. 286 § 2 P.p.s.a.) oraz na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności.

Jednocześnie sąd był zobligowany do stwierdzenia, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). Wynika to z lekceważącego potraktowania wniosku skarżącej, świadczącego o chęci jego zbycia w wymagający jak najmniej zaangażowania sposób. Powyższe uzasadniało również wymierzenie organowi grzywny w kwocie 200 zł (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr z 2013 r. poz. 490) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.