Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2016 r., znak: [...] na podstawie art. 6, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 poz. 23 ze zm.) oraz art. 17 ust. 1, ust. 1b, art. 20 ust. 3, art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2015 r. poz. 114 ze zm.), § 8 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. 2015 poz. 2284) oraz zarządzenia nr [...] Wójta Gminy z dnia 20 lipca 2006 r. w sprawie upoważnienia pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej do prowadzenia postępowań, wydawania i podpisywania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych, odmówił przyznania Z. Z. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad A. K. jako osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego oraz ustalił w oparciu o zgromadzony materiał dowody, iż w dniu 12 października 2016 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A. K. wraz z oświadczeniem, że zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym z dniem 1 października 2016 r. Ponadto organ wskazał, że A. K. urodzona [...] 1933 r. jest wdową oraz legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które zostało jej przyznane na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 15 listopada 2005 r.

Powołując się na art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ustalony stopień niepełnosprawności A. K. zgodnie z ww. orzeczeniem datuje się od dnia 4 października 2005 r., natomiast niepełnosprawność datuje się od 2002 r., a zatem niepełnosprawność powstała po 25- tym roku życia.

W odwołaniu skarżąca wskazała, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i jest dla niej krzywdząca ponieważ pozbawia ją środków do życia, a w przyszłości świadczeń rentowych czy emerytalnych.

Ponadto podniosła ona, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych na podstawie, którego odmówiono jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 Trybunał Konstytucyjny został uznany, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skarżąca podkreśliła, że zagadnienia przedmiotowej sprawy rozpatrywały już wojewódzkie sądy administracyjne, wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 513/16 z dnia 3 sierpnia 2016 r., w którym organem wydającym skarżoną decyzję był ten sam organ, który rozpatrywał jej wniosek.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz zarzutami odwołania, decyzją z dnia 2 lutego 2017 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 2, art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659), utrzymało decyzję I instancji w mocy .

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do matki. Ponadto z akt sprawy, a w szczególności z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządzonego w dniu 15 lutego 2016 r. w celu potwierdzania istnienia okoliczności dających podstawę do dalszego wypłacenia skarżącej zasiłku dla opiekuna, który przyznano jej decyzją z dnia [...] 2014 r., na okres od 15 maja 2014 r. na czas nieokreślony, niewątpliwie wynika, iż sprawuje ona opiekę nad swoją matką.

Wobec powyższego, organ nie kwestionując niepełnosprawności matki skarżącej oraz sprawowanej nad nią opieki, jak też rezygnacji przez skarżącą z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej podkreślił, iż zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 - tego roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie, nie został spełniony jeden z niezbędnych warunków do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem niepełnosprawność matki skarżącej powstała po ukończeniu przez nią wieku określonego w powołanym przepisie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Odnosząc się zaś do zarzutów formułowanych w odwołaniu wyjaśniono , iż od 1 stycznia 2013 r. ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548, ze zm.) zostały m.in. zmienione przesłanki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego (tj. art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Charakterystycznym elementem nowej konstrukcji świadczenia pielęgnacyjnego było, bowiem wprowadzenie przez ustawodawcę kryterium wieku powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, jako warunku ubiegania się o to świadczenie. Organ przyznał, że w ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stwierdził jednak, że TK orzekając o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie prawa do ww. świadczenia, nie usunął go jednak z ustawy i orzekł, że wyrok ten nie kreuje prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli ich niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 (24) lat.

Organ odwoławczy wskazał również, że na dzień wydania decyzji ustawodawca nie dokonał zmiany omawianego przepisu i mimo iż, jest on niezgodny z Konstytucją RP, to nadal obowiązuje, a zgodnie z art. 6 kpa organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że mają obowiązek stosować akty normatywne wprowadzone do porządku prawnego.

Kolegium podkreśliło, że nie kwestionuje faktu, iż opisany w odwołaniu stan zdrowia A. K. wiąże się z koniecznością sprawowania opieki przez skarżącą, jednakże przepis art. 17 ustawy ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, co oznacza że przyznanie wnioskowanego świadczenia uzależnione jest od spełnienia wszystkich zawartych w nim ku temu przesłanek. Zarówno Kolegium jak i organ l instancji zobligowane było w rozpatrywanym przypadku do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem nie zostało spełnione nadal obowiązujące kryterium określone w art. 17 ust. 1b ustawy. W tej sytuacji, jak wskazano, przy ustalonym stanie faktycznym przyznanie wnioskowanego przez stronę świadczenia byłoby niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca podała argumentację jak w odwołaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ppsa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę na podstawie art. 151 ppsa.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. Organy dokonały bowiem błędnej wykładni przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i zastosowały niekonstytucyjny przepis art. 17 ust. 1b tej ustawy.

Podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego było uznanie przez organy, że w nin. sprawie nie zostały spełnione przesłanki ustawowe wynikające z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) stwierdził, że można odmiennie kształtować reguły wypłacania świadczeń dla tych osób, które sprawują opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi. Wskazał, że ustawodawca wprowadzając ww. przepis miał na celu takie ukształtowanie przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, aby przysługiwało ono rodzicom dzieci niepełnosprawnych, którzy rzeczywiście sprawują nad nimi opiekę. Powołując się na stanowisko ustawodawcy Trybunał Konstytucyjny podniósł jednak, że może on przyjąć odmienne zasady przyznawania świadczeń opiekuńczych względem opiekunów niepełnosprawnych dzieci, ale takie rozstrzygnięcie powinno być konsekwentne. W dłuższej perspektywie czasowej nie można dopuszczać do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Z tych przyczyn w przywołanym wyroku orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał podkreślił, że istotnym kryterium przyznania świadczeń powinna być w każdym wypadku ocena faktycznej sytuacji finansowej ich potencjalnych beneficjentów i uznał, że wykonanie wyroku wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych pozostawiając ustawodawcy w tej kwestii pewien margines swobody. W uzasadnieniu wyroku zaznaczono, że skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. TK orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zalecając ustawodawcy poprawienie stanu prawnego. Dlatego orzekające w sprawie organy uznały, że ww. wyrok, pomimo stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, nie skutkuje powstaniem prawa żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność nie powstała w okresie dzieciństwa.

Sporne więc stało się zagadnienie, czy przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych miał zastosowanie w sprawie, w świetle treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.

Dla rozstrzygnięcia istoty niniejszej sprawy decydująca zatem pozostawała kwestia wpływu powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego na ustalenie stanu prawnego i ocenę stanu faktycznego. Bez wątpienia bowiem wyrok ten jest czynnikiem prawotwórczym i w konsekwencji mającym wpływ na ocenę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Odpowiadając na powyższe pytanie Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w całości podziela w stanowisko zajęte w wyroku z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 513/16.

Dlatego, rozważając problem skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wskazać należy, że orzeczenie Trybunału, które zawsze ocenia sąd, może stanowić podstawę do orzekania w sytuacji gdy pewna część potrzebnego do orzekania przepisu została na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego usunięta z porządku prawnego. Aby ten zabieg mógł być dokonany muszą być spełnione dwa warunki: 1) przepis zostaje uznany za niekonstytucyjny i uchylony z porządku prawnego albo 2) przepis zostaje uznany za niekonstytucyjny przy określonym jego rozumieniu lub w określonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego zakresie. Orzeczenie sądu konstytucyjnego musi więc przybrać jedną z postaci wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu. Co prawda w tym drugim ( wyrok interpretacyjny lub zakresowy ) przepis w dosłownym sensie nie jest derogowany z systemu prawa, jak w przypadku wyroku stwierdzającego tzw. prostą niekonstytucyjność, to jednak usuwane jest z systemu prawa jego niekonstytucyjne rozumienie, co powoduje, że w skutkach prawnych tych orzeczeń z punktu widzenia art. 190 ust. 4 Konstytucji, obydwie te sytuacje są jednakowe (Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", Lexis Nexis, wyd. 2, Warszawa 2010 r., str. 47).

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczenia Trybunału wiążą sądy administracyjne. Powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że sądy administracyjne zobowiązane są do ich respektowania jako elementów kształtujących stan prawny oceniany przez sąd. Oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, zobowiązany jest do uwzględniania tych orzeczeń na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP ( vide: wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1750/07, Lex nr 563544). Obalenie zatem domniemania konstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza, że dokonując sądowej kontroli tych decyzji, skład orzekający nie mógł tego wyroku pominąć. W świetle przepisów art. 190 ust. 3 i ust. 4 Konstytucji RP wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność określonego przepisu ustawy z Konstytucją, wprowadza z dniem ogłoszenia tego wyroku, w trybie art. 190 ust. 2 Konstytucji, zakaz stosowania niekonstytucyjnego przepisu ustawy (zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 16 kwietnia 2009 r. I OSK 586/08, Lex nr 526408 - także w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym i niezakończonym prawomocnie przed ogłoszeniem tego wyroku). Jak stwierdzono w uzasadnieniu uchwały 7 s. NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. przepis art. 190 ust. 1 w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP zawiera normę prawną, zgodnie z którą sądy (w tym sądy administracyjne) związane są powszechną mocą obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które są elementem kształtującym stan prawny oceniany przez sąd.

Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (patrz: OTK-A 2014/9/104). Przepis art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych ma treść następującą: "Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej , jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia." Analiza treści sentencji pkt 2 ww. wyroku Trybunału oraz porównanie "zakresu" w jakim Trybunał w pkt 2 swego wyroku uznał za niezgodny z Konstytucją przepis art. 17 ust.1b wskazuje, iż zakres ten wyczerpuje treść tego przepisu, co w istocie oznacza wyeliminowanie spośród zawartych w przepisie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych norm prawnych statuujących warunki nabycia prawa do tego świadczenia, przesłanki różnicującej prawo do tego świadczenia dla podmiotów sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi w zależności od momentu powstania u tych osób stanu niepełnosprawności. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny przepis odnosi się do wszystkich spraw, w których odmowa prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniana jest powstaniem u osoby wymagającej opieki niepełnosprawności po ukończeniu 18 lub, w przypadku nauki, po ukończeniu 25 roku życia.

Przedstawione powyżej zagadnienie było już przedmiotem rozważań wojewódzkich sądów administracyjnych, np. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 818/14, WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r., sygn. akr IV SA/Po 969/14, WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1022/14, WSA w Łodzi z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/14, WSA w Łodzi z dnia 29 lipca 2015 r. II SA/Łd 424/15 i WSA w Bydgoszczy z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 406/15, WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1507/14, WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1272/15 i inne dostępne na www.cbois.nsa.gov.pl). WSA w Bydgoszczy (sygn. akt II SA/Bd 406/15) stwierdził, że wyrok zakresowy wydany w sprawie sygn. akt K 38/13 odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest bowiem uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wyrok ten należy uznać za tzw. wyrok zakresowy sensu stricte, gdyż jego skutkiem jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy. Możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Tymczasem w sprawie K 38/13 Trybunał derogował fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", PiP nr 10/2008). Derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty jego mocy obowiązującej. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis, we wskazanym w wyroku zakresie, domniemania konstytucyjności.

Po szczegółowym rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (pkt 7, w szczególności 7.3) Trybunał rozważając skutki wyroku (pkt 8) wskazał na to, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Dlatego dosłowne rozumienie fragmentu uzasadnienia wyroku TK ( co do wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych) nie jest prawidłowe gdyż oznaczałoby brak podstaw do uwzględnienia, bez aktywności ustawodawcy, sentencji wyroku TK i wyżej przedstawionej możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w pkt 8 uzasadnienia wyroku w sprawie K 38/13 należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa (tak NSA w wyroku z 7 września 2016 r., I OSK 755/16, czy z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1614/16).

Ww. stanowisko poparte zostało również bogatym orzecznictwem NSA. I tak np. w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1614/16 NSA stwierdził, że wyrok Trybunał Konstytucyjny z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 " jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, wskazał, że "jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. (...)Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego" (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Stosując wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy więc stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania . Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium".

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w całości pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16, z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16 i z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1512/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich, jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Dlatego, zdaniem Sądu, organy administracji publicznej naruszyły przepis prawa materialnego - art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym jej rozpoznaniu winny posłużyć się podstawą materialną z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bez uwzględnienia niezgodnego z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b tej ustawy.

Orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.