Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi T. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.

Prezydent Miasta decyzją wydaną w dniu [...] r., Nr [...] na podstawie oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) odmówił T. A. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowo-handlowego – stolarni wraz ze zmianą sposobu użytkowania na warsztat samochodowy elektromechaniczny na działce

nr [...] w obrębie [...] przy ul.[...] .

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] r. T. A. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Do wniosku inwestor załączył postanowienie PINB dla miasta na prawach powiatu z dnia [...] r., [...] zobowiązujące do dostarczenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej na działce nr [...] w obr. [...] Z jego treści wynika, że rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku usługowo-handlowego przy ul. [...] została dokonana bez wymaganych decyzji administracyjnych, a ewentualna legalizacja tej inwestycji wymaga uzyskania m.in. decyzji o warunkach zabudowy.

W oparciu o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające organ budowlany ustalił, że w obszarze analizowanym wysokość istniejących budynków wynosi od 2,5m do 11m i do 3 kondygnacji nadziemnych, dachy są strome, dwuspadowe o kącie nachylenia połaci dachowych 45-500 lub płaskie. Powierzchnia zabudowy stanowi 17-72% powierzchni działek w zależności od zlokalizowanej funkcji. W obszarze analizy zdecydowanie przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna szeregowa i bliźniacza na małych działkach o powierzchni [...] m2 oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Działki nr [...] są zabudowane budynkami mieszkalno-usługowymi a działka nr [...] - budynkiem usługowym. Występujące usługi to usługi typu podstawowego, tj. sklep, piekarnia obsługujące i uzupełniające funkcję mieszkaniową. Brak jest w obszarze analizowanym warsztatów samochodowych, natomiast umieszczenie na niektórych budynkach tablic informacyjnych o świadczonych usługach nie jest jednoznaczne z prowadzoną w nich działalnością, ponieważ nie została ona zgłoszona do [...]

Działka nr [...] w obr. [...] ma małą powierzchnię – [...] m2 i jest przeinwestowana - zabudowana w 62%, co nie pozwala na jej zagospodarowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami m.in. § 18 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który przy zagospodarowaniu działki budowlanej nakazuje urządzić miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu, projektowana funkcja nie może być zaliczona do usług uzupełniających zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Dalej organ podkreślił, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku,

tzw. "dobrego sąsiedztwa" przewidzianego w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który oznacza kontynuację zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej w zakresie funkcji, parametrów, cech itd. W sąsiedztwie przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami podstawowymi do których warsztatu samochodowo-elektromechanicznego zaliczyć nie można, a podane warsztaty samochodowe przy ul. [...] i [...] nie mogą stanowić odniesienia dla tzw. dobrego sąsiedztwa, ponieważ nie figurują w ewidencji działalności gospodarczej.

Z uwagi na fakt, iż nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ zobligowany był do wydania decyzji odmownej.

Odwołanie od opisanej decyzji złożył T. A. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenie

i wydanie korzystnego rozstrzygnięcia w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy zebrany przez niego oraz przez organ.

Kwestionowanej decyzji zarzucił:

- nie wyjaśnienie sprawy w stopniu pozwalającym na dogłębne ustalenie stanu faktycznego w szczególności faktycznego zagospodarowania najbliższego rejonu zabudowy mieszkalno-usługowej a w związku z tym przyjęcie błędnych wniosków

z niekorzyścią dla inwestora,

- błędne przyjęcie, że nie zostały spełnione łącznie warunki z art. 61 ust. 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wydania decyzji o warunkach zabudowy,

- błędne, nieuzasadnione przyjęcie, że warsztat samochodowy będzie stanowił przesłankę negatywną do wydania decyzji, bowiem jest czynnikiem generującym zwiększony ruch i postój samochodów, hałas i spaliny wykraczające poza teren jego nieruchomości,

- błędne przyjęcie, że planowany budynek w rozumieniu prawa budowlanego będzie spełniał warunki dla "nowej zabudowy" i podlegał reżimowi prawnemu "nowej zabudowy",

- błędne przyjęcie, że nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji podstawowej na terenie (intensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej).

Ponadto skarżący poinformował, że działki o numerach [...] zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie są jego własnością oraz przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych w sprawach dotyczących ustalania warunków zabudowy.

Decyzją z dnia [...]r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium badając zebrany w sprawie materiał dowodowy poprzez pryzmat przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie

w pełni podzieliło stanowisko organu I instancji wyrażone w niniejszej sprawie,

iż planowany warsztat samochodowy jako usługa o charakterze nie podstawowym, nie stanowi kontynuacji funkcji w dominującej części mieszkalnej w analizowanym obszarze. W oparciu o dokonaną wizję lokalną przedmiotowego obszaru Kolegium stwierdziło, że organ wyznaczył prawidłowo granice analizowanego obszaru; jest to kwartał obejmujący obie części ulicy [...] . Z dokonanej analizy jednoznacznie wynika, że w obszarze tym brak jest podstaw prawnych do zlokalizowania w tym obszarze elektromechanicznego warsztatu napraw samochodów osobowych.

Odnosząc się do materiału dowodowego przedłożonego przez skarżącego

i powołanych wyroków sądów administracyjnych, Kolegium wyjaśniło, że każdy z nich rozstrzyga konkretną sprawę w konkretnym stanie faktycznym, a zatem ich tezy nie mogą stanowić prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem Kolegium sporny obiekt na działce nr [...] mógłby być zagospodarowany pod usługi podstawowe, jako uzupełnienie funkcji mieszkaniowej.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego T. A. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Skarżący zarzucił naruszenie procedury administracyjnej dającej podstawę do wznowienia postępowania poprzez wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie, która była wcześniej rozstrzygnięta decyzją SKO z dnia [...]r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta oraz z [...]r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta

Ponadto kwestionowanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 6, 7, 8 i 61 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niepodjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego

i załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu skarżącego,

- art. 9 K.p.a. poprzez brak należytej informacji o okolicznościach faktycznych

i prawnych mających wpływ na ustalenie praw skarżącego będących przedmiotem niniejszego postępowania,

- brak odniesienia Kolegium do wszystkich podnoszonych w sprawie zarzutów.

Zdaniem skarżącego stanowisko Kolegium wyrażone w uzasadnieniu decyzji stanowi jedynie powielenie stanowiska Prezydenta Miasta zamiast być samodzielnym stanowiskiem organu. Skarżący ponownie podniósł, że w najbliższym obrębie jego działek działają inne warsztaty samochodowe oraz, że przepisy regulujące granice obszaru analizowanego nie ustalają górnego pułapu odległości dla przyjęcia terenu wokół planowanej inwestycji analizy, a jedynie dolny nie mniejszy niż 50 m. Gdyby organ I instancji przyjął większy obszar analizy, to wówczas byłaby spełniona przesłanka "dobrego sąsiedztwa". Sporna inwestycja nie spowoduje pogorszenia korzystania z sąsiednich posesji, nie utrudni dostępu do budynków mieszkalnych służbom technicznym i ratowniczym oraz nie zwiększy degradacji drogi wewnętrznej i dróg publicznych.

Skarżący podkreślił, że analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu została dokonana w sposób błędny, błędnie przyjęto też warunki zagospodarowania terenu; przedmiotowe osiedle mieszkaniowe jest osiedlem przedwojennym, na którym w międzyczasie zrealizowano legalnie wiele funkcji usługowych. W oparciu o kompletny wniosek organ nieprawidłowo przyjął, że nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki do wydania wnioskowanej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niezasadna.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowo-handlowego - stolarni wraz ze zmianą sposobu użytkowania na warsztat samochodowy elektromechaniczny na działce nr[...] , przy ul. [...] dla którego to terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Podnieść należy, iż stosownie do art. 59 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dalej jako: u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Wydanie takiej decyzji winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego.

Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalenia organu co do spełnienia tego warunku dokonywane są w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588, dalej jako: rozporządzenie). Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (tak: Planowanie

i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, LEX nr 322329). Dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno–estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego.

W niniejszej sprawie organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącej stolarni na zakład warsztat samochodowy elektromechaniczny z powodu niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. z powodu braku co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Okoliczności te zostały ustalone przez organ w oparciu o wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Przy czym obszar analizowany został wyznaczonym w granicach minimalnych określonych w powołanym przepisie, tj. w promieniu [...] m. W ocenie Sądu analiza dokonana przez organ i dokonane na jej podstawie ustalenia nie naruszają przepisów prawa.

Przede wszystkim podnieść należy, że nie jest słuszne twierdzenie strony skarżącej, że organ miał obowiązek przyjąć do analizy większy obszar, niż wyłącznie minimalny określony w rozporządzeniu. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyznaczony obszar znajduje się w zwartej zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i jest wystarczający do przeprowadzenia analizy, ponieważ pozwala na ocenę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji, tworząc zwartą całość urbanistyczną. Podnieść zaś należy,

że w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 sierpnia 2016r. (sygn. akt II OSK 2869/14, dostępny w Internecie) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Zdaniem NSA skoro organ przyjął trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, to nie musiał w decyzji zawierać szczegółowego uzasadnienia takiego działania. Ponadto z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ nie ma obowiązku nieograniczonego rozszerzania obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016r. sygn. akt II OSK 1299/14, wyrok WSA w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 495/12, wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 610/13). Działanie takie nie ma bowiem na celu ochrony ładu przestrzennego, a więc nie stanowi realizacji funkcji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., lecz w istocie odpowiadałoby jedynie interesom wnioskodawcy, zainteresowanego uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy w kształcie przewidzianym we wniosku inicjującym postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Nie można zatem twierdzić, że za teren sąsiedni czy działkę sąsiednią można potraktować działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Z powyższego wynika, że obowiązek szczegółowego uzasadnienia obszaru przyjętego do analizy dotyczy sytuacji, gdy obszar ten wyznaczony jest w granicach przekraczających obszar minimalny, określony zgodnie

z przepisami rozporządzenia. Skoro zatem w niniejszej sprawie organ nie przekroczył tego minimum, to nie miał obowiązku szczegółowego uzasadniania swojego stanowiska i zdaniem Sądu wystarczające jest przytoczone wyżej wskazanie, że wyznaczony obszar pozwala na ocenę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji i tworzy zwartą całość urbanistyczną. Wyjaśnić przy tym należy, że w przypadku osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych analiza terenu na ogół dotyczy jakiegoś jego wycinka. W świetle zaś powyższych rozważań nie sposób uznać za zasadne domaganie się przez skarżącego, aby analiza ta odnosiła się do odległych ulic lub też całego osiedla.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że funkcją dominującą

w analizowanym terenie jest funkcja mieszkaniowa w zabudowie jednorodzinnej intensywnej z funkcją uzupełniającą, usługami typu podstawowego, nieuciążliwego jak sklep, czy piekarnia.

Zatem na tym terenie dopuszczalne są jedynie inwestycje mogące stanowić uzupełnienie tej funkcji. Natomiast odnośnie podnoszonej przez skarżącego okoliczności dot. działania innych warsztatów samochodowych, z ustaleń organu

I instancji, powziętych na podstawie danych z Centralnej Ewidencji i Informacji

o Działalności Gospodarczej, wynika, że powoływane przez skarżącego warsztaty samochodowe przy ul. [...] nie są zgłoszone do prowadzenia działalności gospodarczej

W ocenie Sądu słuszne jest zatem stanowisko organu, że projektowana zmiana sposobu użytkowania stolarni nie stanowi funkcji uzupełniającej z istniejącą

w analizowanym obszarze funkcją mieszkaniową. Tym samym nieuzasadnione są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. W sprawie niewątpliwie zachodziły bowiem podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, a tylko spełnienie wszystkich warunków, które zostały wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. umożliwia pozytywne rozstrzygnięcie sprawy o wydanie warunków zabudowy

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia procedury administracyjnej poprzez wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie, która była wcześniej rozstrzygniętą decyzją SKO z dnia [...] r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. oraz decyzję SKO z dnia [...]r. utrzymującą w mocy tę samą decyzję Prezydenta Miasta, ponieważ jak wynika z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej decyzją z dnia [...]r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r., Nr[...].

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.