Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Burmistrza z dnia [...] r., [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A.J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. A.J. wystąpiła do Burmistrza o wyjaśnienie sprawy zmiany kancelarii prawnej w 2011 roku z tej, którą zastał A.B. na wybraną przez siebie, formułując pytania: jaki był powód zmiany kancelarii, jaką karę w związku z tym zapłaciła gmina? Dodatkowo wniosła o podanie nazw tych kancelarii, kosztów prowadzonych dla gminy spraw za lata 2008-2012 przez jedną kancelarię i koszty od początku wybrania do chwili obecnej przez kancelarię wybraną przez A.B., a także o wyjaśnienie czego dotyczyło spotkanie, które miało miejsce [...] listopada 2011 r. w Biurze [...].

Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. organ poinformował wnioskodawczynię, iż udzielenie żądanej informacji wymagałoby podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej i dokonania analiz i zestawień połączonych z zaangażowaniem w pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; dalej jako u.d.i.p.) prawo do informacji publicznej obejmuje m. in. uprawnienia uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wobec tego wezwano wnioskodawczynię do uzasadnienia wniosku, w terminie 7 dni, przez wskazanie dlaczego udzielenie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr 2 Burmistrz, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmówił A.J. udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż mimo upływu terminu zakreślonego w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r., wnioskodawczyni nie wyjaśniła dlaczego żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Burmistrz nie dysponuje zaś zestawieniem informacji, których dotyczy wniosek. Opracowanie ich wymagałoby dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej i dokonania analiz i zestawień połączonych z zaangażowaniem w pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Za informację przetworzoną uznaje się wyodrębnienie informacji prostych ze zbiorów informacji znajdujących się w posiadaniu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia, jeżeli wymagają podjęcia działań twórczych i analitycznych, opracowania zestawień, list lub wykazów czy odpowiedniego zredagowania, których efektem końcowym jest jakościowo nowa informacja, a nawet sporządzenie wielu kserokopii dokumentów wymagających podjęcia działań organizacyjnych oraz zaangażowania środków i osób. W szczególności informacja wytworzona w ostatni opisany sposób pomimo, że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, uznawana jest za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej.

Na skutek analizy akt organ doszedł do wniosku, iż żądana przez wnioskodawczynię informacja ma charakter informacji przetworzonej, a zatem koniecznym jest rozważenie, czy udostępnienie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Biorąc pod uwagę, że wnioskodawczyni nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] stycznia 2018 r., organ uznał, iż nie występuje żaden interes publiczny w uzyskaniu przez wnioskodawczynię żądanych informacji przetworzonych, a ich udostępnienie ma służyć celom prywatnym.

Odwołanie od tej decyzji wniosła A.J..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie kwestią sporną pozostaje, czy organ I instancji zasadnie uznał wnioskowaną informację za informację przetworzoną, a w związku z tym czy zasadnie wezwano wnioskodawczynię do wykazania szczególnej istotności tej informacji dla interesu publicznego.

Kolegium wyjaśniło, iż przetworzenie informacji może polegać na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona. W ocenie Kolegium taka sytuacja miała miejsce w tym przypadku. Mając na uwadze treść i zakres wniosku, jaki i formę udostępnienia żądanej informacji, organ odwoławczy uznał, iż stanowisko organu I instancji w zakresie charakteru żądanej informacji, jako informacji przetworzonej, jest prawidłowe. W związku z tym zyskanie dostępu do takiej informacji jest zasadne jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże, iż udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a nie wyłącznie dla jego interesu prywatnego.

Kolegium wyjaśniło, że choć pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, to nie ulega wątpliwości, iż obejmuje ono interes ogółu, a nie interesy indywidualne. Ponadto szczególny interes publiczny, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., posiadać będzie osoba, która występować będzie o informację publiczną obiektywnie istotną z punktu widzenia społeczeństwa, a więc informacje np. mogące bezpośrednio potwierdzić istnienie jednoznacznie negatywnych nieprawidłowości w działaniu sfery publicznej. Szczególny interes publiczny obejmuje również udostępnienie informacji, które pozwalają w sposób niewątpliwy na efektywne gospodarowanie środkami publicznymi.

Kolegium wskazało też, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Musi to być informacja istniejąca w zbiorach organu. Nie można utożsamiać z prawem do uzyskania informacji publicznej żądania udzielenia odpowiedzi na pytania dotyczące motywów działania organu czy też relacji ze spotkań odbytych przez organ. Zwłaszcza gdy sięgają one wydarzeń sprzed wielu lat.

Mając to wszystko na uwadze Kolegium uznało, iż organ I instancji prawidłowo odmówił udostępnienia informacji publicznej wobec niewykazania przez wnioskodawcę, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła A.J., domagając się jej uchylenia, udostępnienia informacji oraz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem ani w tej decyzji, ani w decyzji organu I instancji, nie wykazano, że zakres informacji żądanych przez skarżącą nakazywał przyjąć, że domagała się ona udostępnienia nie informacji prostych, lecz informacji przetworzonych w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Podstawą odmowy udostępnienia informacji było uznanie, iż żądane przez skarżącą informacje stanowią informacje przetworzone, a ich uzyskanie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W judykaturze wskazuje się na trudność z zakreśleniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela poglądy wyrażone w m.in. wyrokach NSA z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, w których przyjęto ogólnie rzecz ujmując, że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Należy w tym miejscu podkreślić, że odmowa udzielenia informacji przetworzonej z uwagi na brak interesu publicznego nie oznacza, że w każdym wypadku wyłączona jest możliwość udostępnienia informacji w ogóle. Jeżeli żądanie wnioskodawcy, w zakresie niewymagającym przetworzenia, jest możliwe do samodzielnego uwzględnienia, to odmowa udzielenia informacji ze względu na brak interesu publicznego, może dotyczyć tylko tej części żądania, której spełnienie wymaga przetworzenia (por. T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, LexisNexis 2004, s. 103).

W rozpoznawanej sprawie organy w ogóle nie przeanalizowały poszczególnych pytań zawartych we wniosku skarżącej. Tymczasem nawet pobieżna analiza tych pytań wskazuje, że odpowiedź na przynajmniej część z nich np. o nazwy kancelarii prawnych czy wysokość kary zapłaconej w związku ze zmianą kancelarii, nie ma charakteru informacji przetworzonej.

Brak takiej analizy pytań zadanych przez skarżącą, która pozwoliłaby na wyodrębnienie tych, które dotyczą informacji prostej i odmowa udostępnienia w związku z tym udzielenia informacji w całości, wskazywały na brak właściwego wyjaśnienia faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Na podstawie uzasadnienia decyzji organów nie sposób zweryfikować, które z żądanych przez skarżącą pytań wymagają rzeczywiście przetworzenia informacji, a które wcale nie, co powoduje, że kontrola zgodności z prawem rozstrzygnięcia nie jest możliwa. Zawarte w uzasadnieniach decyzji ogólnikowe i abstrakcyjne stwierdzenia, że wnioskowane informacje wymagają informacji przetworzonej, bez jakiejkolwiek analizy poszczególnych pytań, pozostają w oderwaniu od realiów konkretnego wniosku. Tymczasem decyzja odmawiająca udostępnienia informacji powinna zostać tak skonstruowana, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż żądana informacja jest informacją, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Uchybienie powyższe miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia albowiem spowodowało nieprawidłowe zastosowanie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zauważyć należy, iż do decyzji o odmowie udostępnienia informacji stosuje się przepisy k.p.a. z wyjątkami wskazanymi w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p. Oznacza to, że decyzja musi zawierać wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Natomiast uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., więc m.in. zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W rozpoznawanej sprawie kwalifikacja informacji o które zwróciła się skarżąca jako przetworzonych była arbitralna i nie poddawała się jakiejkolwiek weryfikacji, ani przez skarżącą ani przez Sąd.

Wobec naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.).

Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot poniesionych przez nią kosztów postępowania, które sprowadzały się do wpisu od skargi w wysokości 200 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawione powyżej wskazania i dokona takiej analizy pytań postawionych przez skarżącą, która pozwoli na dokładne wyjaśnienie stanu sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i umożliwi prawidłowe rozstrzygnięcie, czy i ewentualnie w jakim zakresie mamy do czynienia w niniejszej sprawie z informacją prostą, czy też i w jakim zakresie z przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.