Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SAB/Po 67/09 w sprawie ze skargi M.W. na bezczynność Rektora U. im. A.M. w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Rektora U. im. A.M. w P. na rzecz M.W. kwotę [...] ([...] osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt I V SAB/Po 67/09 oddalił skargę M.W. na bezczynność Rektora Uniwersytetu w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

M.W. pismem z dnia 1 października 2009 zwrócił się do Rektora Uniwersytetu w P. o udostępnienie i przesłanie kopii wniosku dyscyplinarnego dotyczącego ukarania i wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec dr hab. A.S., byłego adiunkta Wydziału Teologii, obwinionego o plagiat wykładu habilitacyjnego, wskazując jednocześnie, że jest dziennikarzem, zbiera materiały prasowe i specjalizuje się w publikacjach dotyczących patologii nauki.

W odpowiedzi na ww. pismo Rektor Uniwersytetu w P. poinformował M.W., że wniosek dyscyplinarny w sprawie ukarania i wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec dr hab. A.S. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a prowadzenie postępowania dyscyplinarnego wobec nauczyciela akademickiego jest związane z jego stosunkiem pracy, nie stanowi więc wykonywania przez publiczną szkołę zadań władzy publicznej.

W związku z powyższym, M.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Rektora w przedmiocie odmowy udostępnienia żądanej przez niego informacji i zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b/ i lit. c/ oraz art. 12 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie Rektora do udostępnienia kopii Wniosku Dyscyplinarnego wraz z uzasadnieniem w terminie 14 dni od daty wydania wyroku i zasądzenie kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu skargi podał, że w jego ocenie żądana informacja ma przymiot informacji publicznej, a Rektor miał obowiązek ją udostępnić, gdyż wniosek dyscyplinarny dotyczy plagiatu pracy naukowej, która została publicznie udostępniona i została napisana przez osobę pełniącą funkcję publiczną – adiunkta szkoły wyższej. Ponadto przytaczając przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że uczelnie wyższe sprawują władzę publiczną.

Skarżący podkreślił, że jako dziennikarz specjalizuje się w publikacjach dotyczących patologii nauki w środowiskowym miesięczniku "Forum Akademickie", a sprawa ze względu na nierzetelność naukową samodzielnego pracownika nauki ma duże znaczenie społeczne.

Rektor Uniwersytetu w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie kontroli Sądu poddano stanowisko Rektora Uniwersytetu w P. zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r., polegające na twierdzeniu, że wniosek dyscyplinarny dotyczący ukarania i wszczęcia postępowania wobec wskazanego przez skarżącego określonego pracownika naukowego nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko powyższe znajduje uzasadnienie w przepisach rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego wobec nauczycieli akademickich (Dz.U. z 2007 r. Nr 58, poz. 391) wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 149 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.).

Wskazał, że zgodnie z § 5 ww. rozporządzenia rzecznik dyscyplinarny po uznaniu, że wyniki postępowania wyjaśniającego dostarczyły dowodów do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, składa wniosek o ukaranie. Na tym etapie jedynie obwiniony może złożyć dodatkowe wyjaśnienia oraz wnioski dowodowe. Następnie Komisja dyscyplinarna, po rozpoznaniu wniosku o ukaranie wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego na posiedzeniu niejawnym (§ 9 rozporządzenia). Natomiast stosownie do treści § 17 omawianego rozporządzenia rozprawa dyscyplinarna jest jawna tylko dla pracowników danej uczelni, osoby pokrzywdzonej, przedstawicieli Rady i właściwego ministra, osoby, na żądanie której prowadzi się postępowanie w przypadku wymienionym w § 1 ust. 1 pkt 3, obrońcy z wyboru oraz, za zgodą obwinionego, dla przedstawiciela związku zawodowego, którego obwiniony jest członkiem. Przepisy tegoż paragrafu przewidują również możliwość wyłączenia jawności.

W świetle § 28 ust. 1 powołanego rozporządzenia, jedynie orzeczenie ogłasza się publicznie. Analiza powołanego przepisu wskazuje, że zarówno postępowanie wyjaśniające jak i postępowanie dyscyplinarne nie jest powszechnie dostępne i nie ma charakteru informacji publicznej w szczególności na etapie wniosku rzecznika dyscyplinarnego o ukaranie, tym bardziej że orzeczenie może przybrać formę ukarania, ale też uniewinnienia czy umorzenia postępowania.

Także postępowanie odwoławcze przed Radą Główną Szkolnictwa Wyższego ma ograniczoną jawność (§ 34 cyt. rozporządzenia). W ocenie Sądu pierwszej instancji wykonywanie zadań publicznych przez uczelnię, nie oznacza, że postępowanie dyscyplinarne wobec nauczycieli akademickich ma cechy informacji publicznej, gdyż z woli ustawodawcy jedynie samo orzeczenie Komisji dyscyplinarnej czy też Komisji dyscyplinarnej do spraw nauczycieli akademickich przy Radzie Głównej Szkolnictwa Wyższego ma przymiot informacji publicznej. Stosownie do treści art. 140 ust. 2 kara dyscyplinarna "pozbawienia prawa do wykonywania zawodu nauczyciela akademickiego na stałe lub na czas określony" jest ogłaszana przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w wydawanym przez niego dzienniku urzędowym.

W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie dyscyplinarne nauczycieli akademickich nie jest jawne – gdyż ustawodawca ograniczył jego jawność do określonego grona osób. Nie podzielił również zarzutu sakrgi, że w rozpoznawanej sprawie Rektor powinien wydać decyzję, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wydanie decyzji tylko w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej. A skoro w rozpoznawanej sprawie żądana informacja nie ma cech informacji publicznej, to uznał, że brak było podstaw do odmowy udostępnienia informacji w formie decyzji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji pismo Rektora stanowiło odpowiednią formę powiadomienia wnioskodawcy, co w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, wyklucza zarzut, iż organ pozostaje w bezczynności.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.W., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 5 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że dr hab. A.S. nie pełnił funkcji publicznej, podczas gdy taka funkcje pełnił, a to ze względu na charakter jego pracy naukowca i samodzielnego pracownika naukowego w Pozaniu;

2) art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 4 lit. a/ oraz c/ ustawy o dostępie do informacji publiczne poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nieuzasadnione uznanie, że pismo (tj. wniosek dyscyplinarny), którego udostępnienia w ramach tej ustawy domaga się skarżący, nie stanowi informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na podstawie ww. przepisów, podczas gdy prawidłowa ich wykładnia stanowi, że przedmiotowy wniosek dyscyplinarny jest dokumentem urzędowym organów władzy publicznej, w którym zawarta jest ocena dokonana przez organy władzy publicznej.

Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że zwrócił się do Rektora Uniwersytetu w P. o udostępnienie "Wniosku Dyscyplinarnego" Rzecznika Dyscyplinarnego uczelni, który zarzucił byłemu adiunktowi Wydziału Teologii, dr hab. A.S., plagiat wykładu habilitacyjnego, co stanowi przestępstwo, określone w art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 o prawie autorskim i prawach pokrewnych ścigane z oskarżenia publicznego.

Wskazał, że ów czyn jest też przewinieniem dyscyplinarnym określonym w art. 144 § 3 pkt 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, a zatem Rektor uczelni ma obowiązek powiadomić o takiej nierzetelności naukowej i naruszeniu dobrych obyczajów naukowych Rzecznika Dyscyplinarnego. Z kolei Rzecznik wszczyna z urzędu dyscyplinarne postępowanie wyjaśniające z urzędu i po potwierdzeniu zarzutów kieruje wniosek o ukaranie do Przewodniczącego Uczelnianej Komisji Dyscyplinarnej, który powołuje Zespól Orzekający do przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego.

W świetle cyt. przez Sąd pierwszej instancji przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 czerwca 2007 r. postępowanie dyscyplinarne jest jawne i mają prawo w nim uczestniczyć wszyscy pracownicy naukowo-dydaktyczni uczelni. Także ogłoszenie orzeczenia dyscyplinarnego jest jawne. W ocenie skarżącego także wniosek dyscyplinarny jest dokumentem urzędowym i stanowi informację publiczną, dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną – byłego adiunkta szkoły wyższej.

Zdaniem skarżącego skoro zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, to ograniczenie prawa do informacji musi opierać się na ustawach. W świetle art. 5 ust. 3 cyt. ww. ustawy, nie można ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeśli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne. Jakiekolwiek ograniczenie prawa do informacji publicznej, nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne (art. 5 ust. 2 omawianej ustawy).

Skarżący wskazał, że art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b i lit. c/ ww. ustawy, nie ograniczają zakresu dostępu do informacji jedynie do dokumentów urzędowych. Przyjmuje się bowiem, że udostępnieniu podlegają wszystkie stanowiska, wystąpienia, oceny dokonywane przez organy władzy publicznej oraz stanowiska w sprawach publicznych zajmowane przez te organy i funkcjonariuszy publicznych.

W ocenie autora skargi kasacyjnej to, że w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 marca 2007 r. stwierdza się, że postępowanie dyscyplinarne jest częściowo ograniczone do uczestniczenia w nim jako publiczności, tylko pracowników danej szkoły wyższej, nie przesądza, że wszystkie dokumenty urzędowe z tego postępowania (w tym wniosek dyscyplinarny) są automatycznie niejawne i stają się niedostępne dla prasy, jak również tracą charakter dokumentu urzędowego i informacji publicznej.

Zdaniem skarżącego wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach postępowania dyscyplinarnego są informacją publiczną, która podlega udostępnieniu na wniosek. Dokument, którego udostępnienia żądał zawiera informację w sprawie publicznej podlegającą udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie. Podkreślił, że art. 3 ust. 1 ustawy określający zakres przedmiotowy prawa do informacji należy interpretować rozszerzając, zgodnie z konstytucyjną zasadą dostępu do wszelkich dokumentów obejmujących informację publiczną. Wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do informacji obejmuje też dostęp do dokumentów, a Konstytucja na podstawie art. 8 jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej, której przepisy stosuje się bezpośrednio, zatem nie można dokonywać takiej interpretacji art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która ograniczałaby wspomniane prawo wbrew wyraźnej regulacji art. 61 Konstytucji RP.

Organ administracji publicznej może być zobowiązany nie tylko do poinformowania o swojej działalności, lecz także do udostępniania źródeł tej informacji. Informacją może być zatem udostępnienie dokumentu, akt materiałów, które świadczą lub mogą świadczyć o działalności organu administracji publicznej. Oznacza to prawo do informacji przetworzonej przez organ, jak i prawo wglądu do dokumentów (akt, materiałów) będących w posiadaniu tego organu.

W konsekwencji autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Sąd pierwszej instancji dokonując interpretacji przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 marca 2007 r. błędnie przyjął, że to ono przesądza o tym, że dokumenty z postępowania dyscyplinarnego nie mają cech informacji publicznej. Taki sposób interpretacji prawa ogranicza dostęp do informacji publicznej i prawo prasy do informowania obywateli o ważnych sprawach publicznych i społecznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnieć należy, iż w postępowaniu kasacyjnym regulowanym przepisami działu IV rozdziału 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązuje określona w art. 183 § 1 zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, które oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. A zatem to przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wskazać należy, iż Sąd ten w odróżnieniu od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Istota sprawy sprowadzała się do wyjaśnienia, czy żądanie objęte wnioskiem skarżącego – udostępnienia i przesłania kopii wniosku dyscyplinarnego dotyczącego ukarania i wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec dr hab. A.S, byłego adiunkta Wydziału Teologii obwinionego o plagiat wykładu habilitacyjnego jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustalenie to było niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, Lex nr 291197).

W świetle art. 1 ust. 1 cyt. ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pośrednią kwalifikację określenia "sprawy publiczne" ustawodawca zawarł w art. 6 tej ustawy wymieniając pewne kategorie informacji uznanych za publiczne. Jednakże użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" wskazuje, że podane tam źródła informacji mają jedynie charakter przykładowy.

Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ i c/ udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów wydanych, w szczególności:

– treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,

– dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienie, stanowiska, treść innych wystąpień i ocen dokonanych przez organy władzy publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako trafny ocenić należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 4 lit. a/ i c/ ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo utożsamił przesłanki odmowy udzielenia informacji publicznej wynikające jego zdaniem z przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego wobec nauczycieli akademickich z pojęciem informacji publicznej wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Czym innym jest bowiem odmowa udzielenia informacji, a czym innym charakter informacji. Autor skargi kasacyjnej trafnie podniósł, że przepisy cytowanego rozporządzenia nie mogą przesądzać o tym, czy objęte wnioskiem skarżącego żądanie jest informacją publiczną.

W konsekwencji stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odwołując się wyłącznie do cyt. rozporządzenia nie określił charakteru wniosku dyscyplinarnego dotyczącego ukarania i wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w kontekście art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 4 lit. a/ i c/ ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także charakteru pełnionej funkcji przez dr hab. A.S. Należy zauważyć, że przesądzanie, czy zadania realizowane przez pracownika naukowego niepełniącego żadnych funkcji urzędowych w ramach uczelni mają charakter funkcji publicznych ma jedynie znaczenie dla zakresu ochrony prawa prywatności wynikającego z cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwalającego na szersze udostępnianie informacji związanych z pełnieniem takiej funkcji. Tego rodzaju kwestia może być jednak rozważana dopiero wówczas, gdy dana informacja ma charakter publiczny, a podmiot zobowiązany do rozstrzygnięcia wniosku ocenia możliwość jej udostępnienia lub odmowy udostępnienia. Pełniona funkcja oraz wynikające z rozporządzenia ewentualne przesłanki utajnienia informacji publicznej nie decydują o charakterze informacji. Powinien być on zatem oceniony wyłącznie na tle przepisów cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże w tej sprawie Sąd pierwszej instancji tego nie uczynił.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie jest możliwe odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 3 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej skoro w tej sprawie charakter informacji nie został ustalony.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o przepis art. 202 pkt 1, art. 205 § 2, 3, art. 209 cyt. ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).