Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia Regulaminu Budżetu Obywatelskiego: 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie na rzecz Gminy [...] kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi Gminy W. (dalej: Gmina, skarżąca lub strona) jest uchwała z [...] kwietnia 2019 r., Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. (dalej: Kolegium RIO lub organ) stwierdzająca nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie określenia Regulaminu W. Budżetu Obywatelskiego. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Rada Miejska w W. w dniu [...] lutego 2019 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia Regulaminu W. Budżetu Obywatelskiego.

Kolegium RIO [...] kwietnia 2019 r. podjęło uchwałą w sprawie orzeczenia o nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie określenia Regulaminu Budżetu Obywatelskiego z powodu istotnego naruszenia przepisów art. 5a ust. 2 i ust. 7 pkt 2, 3 i 4, art. 5a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej: "usg") oraz art. 5a ust. 1 usg w zw. z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm., dalej: "kc"). W uzasadnieniu Kolegium RIO wskazało, że Rada Miejska w W.: 1) dopuściła się nieuprawnionej subdelegacji przyznanych jej ustawowo kompetencji na rzecz Burmistrz W., w skutek czego samodzielnie nie wypełniła w całości delegacji ustawowej do wydania aktu wykonawczego, w ten sposób naruszyła art. 5a ust. 2 i ust. 7 usg (nie wypełniła delegacji ustawowej); 2) bezpodstawnie ograniczała krąg podmiotów uczestniczących w budżecie obywatelskim wprowadzając w tym zakresie kryterium wieku, które to kryterium nie wynika z ustawy (ustawodawca wskazuje jedynie, że uprawnionymi do udziału w konsultacjach społecznych są mieszkańcy gminy bez żadnych ograniczeń, w tym wiekowych); 3) bezpodstawnie przyznała Zespołowi Zadaniowemu (powołanemu przez Burmistrza W., składającemu się z pracowników Urzędu Miejskiego w W. oraz jednostek organizacyjnych Gminy W., którzy odpowiedzialni są za wdrażanie W. Budżetu Obywatelskiego) kompetencję do decydowania o trybie postępowania z projektami podobnymi lub identycznymi. Ponadto zdaniem organu kwestionowany zapis § 12 uchwały Regulaminu sformułowany jest w sposób niejasny i pozwalający na uznaniowość; 4) wadliwie sformułowała przepisy dotyczące wymaganej liczby podpisów pod zgłaszanymi projektami.

Skarżąca nie zgodziła się z treścią rozstrzygnięcia i pismem z 13 maja 2019 r. złożyła skargę do sądu. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1) art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku w związku z art. 86 usg oraz w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 561 ze zm., dalej: "urio") poprzez przyjęcie, że Regionalna Izba Obrachunkowa w W. jest organem właściwym do sprawowania nadzoru nad uchwałą Rady Miejskiej w W. w sprawie określenia Regulaminu Budżetu Obywatelskiego, a w konsekwencji poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ niewłaściwy w tej sprawie.

Z daleko posuniętej ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia przez sąd argumentacji przedstawionej w skardze dotyczącej ww. zarzutu rozstrzygnięciu nadzorczemu skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

2) art. 5a ust. 2 i ust. 7 usg poprzez przyjęcie, iż uchwała Rady Miejskiej w W. w sprawie określenia Regulaminu Budżetu Obywatelskiego została podjęta niezgodnie z tymi przepisami, a w szczególności, poprzez przyjęcie, że Rada Miejska w W. dopuściła się nieuprawnionej subdelegacji przyznanych jej ustawowo kompetencji na rzecz Burmistrz W., w skutek czego samodzielnie nie wypełniła w całości delegacji ustawowej do wydania aktu wykonawczego;

3) art. 5a ust. 2 i ust. 7 usg poprzez przyjęcie, iż uchwała Rady Miejskiej w W. w sprawie określenia Regulaminu Budżetu Obywatelskiego została podjęta niezgodnie z tymi przepisami, a w szczególności, poprzez przyjęcie, że Rada Miejska w W.: a) bezpodstawnie ograniczyła krąg podmiotów uczestniczących w budżecie obywatelskim wprowadzając w tym zakresie kryterium wieku; b) bezpodstawnie przyznała Zespołowi Zadaniowemu, powołanemu przez Burmistrza W., składającemu się z pracowników Urzędu Miejskiego w W. oraz jednostek organizacyjnych gminy W., którzy odpowiedzialni są za wdrażanie W. Budżetu Obywatelskiego, kompetencje do decydowania o trybie postępowania z projektami podobnymi lub identycznymi; c) wadliwie sformułowała przepisy dotyczące wymaganej liczby podpisów pod zgłaszanymi projektami.

W przypadku nieuwzględnienia zarzutu nr (3) i uznaniu przez sąd, iż niektóre z zarzutów RIO zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym dotyczących przekroczenia przyznanej Radzie Miejskiej w W. kompetencji do podjęcia kontrolowanej uchwały była zasadna skarżąca rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: art. 91 ust. 1 usg poprzez stwierdzenie nieważności całości kontrolowanej uchwały Rady Miejskiej w W. w sprawie określenia Regulaminu Budżetu Obywatelskiego, w sytuacji gdy ewentualne stwierdzenie nieważności powinno dotyczyć wyłącznie tych przepisów kontrolowanej uchwały, które wykraczają poza zakres normy kompetencyjnej zrekonstruowanej na podstawie przepisów usg.

W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest zasadna, gdyż organ wydający rozstrzygnięcie nadzorcze, nie był właściwy w sprawie wydania tego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: "ppsa") w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem m.in. uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ppsa).

Na mocy art. 148 ppsa sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

W sprawie w ocenie sadu zasadny okazał się zarzut pierwszy skargi dotyczący naruszenia art. 171 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ust. 1 urio poprzez przyjęcie, że Regionalna Izba Obrachunkowa w W. jest organem właściwym do sprawowania nadzoru nad uchwałą Rady Miejskiej w W. w sprawie określenia Regulaminu Budżetu Obywatelskiego, a w konsekwencji poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ niewłaściwy w tej sprawie.

Zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Powyższy zapis został powtórzony w art. 86 usg i stanowi on, że organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie Kolegium RIO nie jest organem właściwym do oceny uchwały Rady Miejskiej w W. w sprawie określenia Regulaminu W. Budżetu Obywatelskiego (uchwała Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r.) i takim właściwym organem jest Wojewoda Mazowiecki, który to pierwotnie otrzymał tę uchwałę w trybie art. 90 ust. 1 usg i w sposób nieprawidłowy przekazał tę uchwałę zgodnie z właściwością do Regionalnej Izby Obrachunkowej w W.. (pismo z [...] lutego 2019 r. – karta 22 akt adm.).

Z cytowanego powyżej art. 86 usg wprost wynika, że wojewoda jest organem nadzoru we wszystkich sprawach, które nie należą do kompetencji Prezesa Rady Ministrów ani do regionalnej izby obrachunkowej. Domniemanie kompetencji wojewody powoduje, że pojęcia "spraw finansowych", o których mowa w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz w art. 86 usg, nie można interpretować rozszerzająco (patrz wyrok WSA w Białymstoku z 16 czerwca 2005 r., II SA/Bk 476/05 dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl)

Podkreślenia wymaga, że kompetencje regionalnych izb obrachunkowych zostały określone w art. 11 ust. 1 urio. Zgodnie z tym przepisem w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach:

1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian;

2) budżetu i jego zmian;

3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek;

4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa;

6) absolutorium;

7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian.

W ocenie sądu uchwała Rady Miejskiej w W. w sprawie określenia Regulaminu W. Budżetu Obywatelskiego nie mieści się w żadnej z powyższych kategorii spraw zastrzeżonych rzeczowo do kompetencji regionalnych izb obrachunkowych. Także podstawa prawna na podstawie, której Wojewoda Mazowiecki przekazał sporną uchwałę zgodnie z właściwości rzeczową jest nieprawidłowa. Wojewoda Mazowiecki bowiem wskazał, na przepis art. 1 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 5 urio. Art. 1 ust. 2 pkt 1 urio stanowi, że izby sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych: jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast art. 11 ust. 1 pkt 5 urio dotyczy podatków i opłat lokalnych.

Kwestionowana przez Kolegium RIO uchwała w żaden sposób nie dotyczy podatków i opłat lokalnych, a więc użyta przez Wojewodę Mazowieckiego podstawa prawna jest zupełnie nieprawidłowa. Co więcej sprawa z zakresu budżetu obywatelskiego nie jest związana w żaden sposób z procedurą uchwalania budżetu jednostki samorządu terytorialnego i jego zmian (art. 11 ust. 1 pkt 1 urio), ani też sprawą z zakresu budżetu jednostki samorządu terytorialnego sensu stricto i jego zmiany (art. 11 ust. 1 pkt 2 urio). Oczywiści także nie jest sprawą z kategorii spraw określonych w dalszych przepisach art. 11 ust. 1, tj. określonych w pkt 3-7 art. 11 ust. 1 urio. Sprawa z zakresu budżetu obywatelskiego jest tylko pośrednio związana z budżetem jednostki samorządu terytorialnego, gdyż jak każda tego typu sprawa w przyszłości może pociągnąć za sobą skutki finansowe dla budżetu. A więc tylko pośrednio jest "sprawą finansową", co do które wyłączne kompetencja posiada regionalna izba obrachunkowa. Powyższe jednakże nie może automatycznie prowadzić do domniemania kompetencji regionalnej izby obrachunkowej, którego tu domniemania nie ma, w przeciwieństwie do domniemania kompetencji wojewody do załatwienia sprawy. Zgodnie bowiem z tym, co zostało już wskazane wyżej, to wojewoda co do zasady sprawuje nadzór nad samorządem terytorialnym. Natomiast kompetencji regionalnej izby obrachunkowej się nie domniemuje i musi ona wynikać wprost z przepisów prawa, a w szczególności musi mieć związek wprost ze "sprawą finansową" jednostki samorządu terytorialnego.

Podkreślenia wymaga, że sprawa z zakresu budżetu obywatelskiego została wymieniona jako jedna ze spraw związanych z konsultacjami społecznymi. Mianowicie w art. 5a ust. 3 usg ustawodawca wskazał, że szczególną formą konsultacji społecznych jest budżet obywatelski. A więc to z woli ustawodawcy sprawy dotyczące budżetu obywatelskiego, nie są sprawami budżetowymi, tylko są sprawami związanymi z konsultacjami z mieszkańcami gminy. A więc są one sprawami w których mieszkańcy gminy mogą się bezpośrednio wypowiadać co do spraw ważnych dla danej społeczności lokalnej. Tym samym sąd podziela stanowisko skarżącej, że ustawodawca wyraźnie zastrzegł, iż uchwały rady gmin w sprawie budżetu obywatelskiego winny być traktowane podobnie jak pozostałe uchwały rady gminy dotyczące zasad trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Uchwały te konsekwentnie od lat należą do właściwości nadzorczej wojewodów. Prawidłowo strona zauważyła, że przyjęta przez organ interpretacja oznacza, iż w zależności od przedmiotu konsultacji społecznych uchwały ich dotyczące mogłyby należeć do dwóch różnych organów, tj. właściwości wojewodów albo RIO. Sąd nie zgadza się z tezą, że każde zadanie z zakresu kompetencji samorządu gminnego, którego realizacja rodzić będzie skutki finansowe, należałoby zaliczać do "spraw finansowych", gdyż związane byłoby to budżetem jednostki samorządu terytorialnego. Tylko legalność "spraw finansowych" które wprost są wymienione w art. 11 ust. 1 pkt 1- 7 usg może być przedmiotem badania regionalnej izby obrachunkowej.

Sama także regionalna izba obrachunkowa w odpowiedzi na skargę nie potrafiła wskazać i umotywować konkretnej podstawy prawej określającej kompetencje do zajęcia się sporną uchwałą. Wskazanie, że zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy, jest zupełnie nieprawidłowe i stanowi swego rodzaju uproszczenie. Oczywiście zadania wybrane będą ujęte w budżecie gminy, ale zanim dojdzie do wybrania tych zadań, będą musiały się odbyć konsultacje społeczne i to kwestia konsultacji społecznych (regulaminu) jest zasadniczą kwestią sporną, a nie kwestia finansowa (sprawy finansowe gminy). Tym samy to nie sprawy finansowe, do których kompetencje posiada RIO są sporne. W art. 5a ust. 4 usg ustawodawca jasno wskazał, że w ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy. Rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego. Natomiast w art. 5a ust. 7 usg wyjaśniono, że rada gminy określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności: 1) wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty; 2) wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt; 3) zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania; 4) zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania.

Mając powyższe na względzie sąd ponownie wskazuje, że uchwała w sprawie W. Budżetu Obywatelskiego nie jest sprawą finansową, do której wyłączne kompetencje posiada RIO, jest to sprawa z zakresu konsultacji z mieszkańcami i której to sprawy (zbadania legalności) kompetencje posiada Wojewoda Mazowiecki. Nie sposób zatem uznać uchwały w sprawie budżetu obywatelskiego za uchwałę dotyczącą procedury budżetowej. Słusznie strona wskazała, że uchwałą, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 urio jest uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. 234 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej określa w szczególności: 1) wymaganą szczegółowość projektu budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 2) terminy obowiązujące w toku prac nad projektem uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego; 3) wymogi dotyczące uzasadnienia i materiały informacyjne, które zarząd przedłoży organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego wraz z projektem uchwały budżetowej.

Porównanie charakteru i zakresu treści uchwał w sprawie konsultacji społecznych, w tym w sprawie budżetu obywatelskiego (będących aktami prawa miejscowego) oraz uchwały w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej (uchwały o charakterze wewnętrznym) jednoznacznie wskazuje na ich odmienny zakres i charakter.

Podkreślenia także wymaga, że fakt, iż w innych podobnych sprawach Wojewoda Mazowiecki uznawał się za podmiot niekompetentny i przekazywał je zgodnie z właściwości rzeczową do Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. samo przez się nie oznacza, że czynił to zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Także wskazany w odpowiedzi na skargę wyrok NSA z 29 listopada 2007 r., II GSK 261/07, mający potwierdzać argumentację organu, zapadł w zupełnie odmiennej sytuacji faktycznej i prawnej, niż będąca przedmiotem sporu.

Na zakończenie sąd wskazuje, że podobne sprawy były już przedmiotem rozstrzygnięć przez sądy administracyjne i wówczas przedmiotem spraw były rozstrzygnięcia właściwych wojewodów, a nie rozstrzygnięcia regionalnej izby obrachunkowej (por. wyroki NSA z 15 marca 2019 r., I GSK 939/18; WSA: w Opolu z 6 czerwca 2019 r., II SA/Op 118/19, i z 14 czerwca 2018 r., II SA/Op 109/18, z 17 maja 2018 r., II SA/Op 108/18; w Rzeszowie z 5 lutego 2019 r., II SA/Rz 1185/18 i II SA/Rz 1192/18; w Poznaniu z 18 kwietnia 2018 r., IV SA/Po 176/18). Wypada również wskazać, że obowiązkiem sądu jest z urzędu badanie właściwości rzeczowej organów orzekających w sprawie.

W związku z tym, że sąd uwzględnił zarzut najdalej idący i wskazujący, że Kolegium RIO nie było upoważnione do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, to zbędne i przedwczesne stało się wypowiadania, co do pozostałych zarzutów skargi.

Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium RIO uwzględni ocenę prawną i przekaże sprawę zgodnie z właściwości do oceny legalności spornej uchwały przez właściwego w sprawie Wojewodę Mazowieckiego.

Na postawie art. 148 ppsa sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. Natomiast o kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na zasądzona kwotę 480 złotych składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej.