Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Wiciak, Sędzia NSA Małgorzata Wolf - Mendecka (spr.),, Asesor WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Izabela Maj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary porządkowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 13 § 1 pkt 1, art. 216 oraz art. 262 § 1 pkt 2, § 5 i § 5a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity - Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 z późn. zm.) nałożył na M. S. – Prezesa Fundacji A karę porządkową w wysokości [...] zł w związku z bezzasadną odmową udostępnienia przedmiotu oględzin tj. budynków przy ul. [...] w trakcie zarządzonych na dzień 25 października 2007 r. oględzin nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] będącej w posiadaniu Fundacji A.

W treści uzasadnienia organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...], doręczonym stronie w dniu 12 października 2007 r., zawiadomiono stronę o wyznaczeniu terminu oględzin nieruchomości, w związku z prowadzonym postępowaniem podatkowym, zmierzającym do ustalenia prawidłowej wysokości podatku od nieruchomości.

Następnie pismem z dnia 22 października 2007 r. M. S. powiadomiła organ, że w terminie oględzin będzie przebywać na sympozjum [...] pod nazwą [...] i w konsekwencji nie może być obecna i "otworzyć drzwi przedstawicielom Miasta R.".

Uznając odmowę udostępnienia przedmiotu oględzin za bezzasadną, organ zadecydował o zastosowaniu wobec strony kary porządkowej. Organ zaakcentował, że był to już siódmy z kolei termin oględzin, gdyż wcześniejsze również okazywały się bezskuteczne. Zdaniem organu, udział w sympozjum nie jest okolicznością na tyle ważną, aby stanowił podstawę odmowy uczestnictwa w oględzinach nieruchomości i jej udostępnienia.

Na postanowienie to M. S. wniosła zażalenie, zarzucając, że organ podatkowy pierwszej instancji nałożył na nią karę porządkową opierając się na nieprawdziwych przesłankach. Przede wszystkim podniosła ona, że o terminie oględzin dowiedziała się zbyt późno, aby mogła zmienić termin spotkania z ludźmi, którzy przybyli na sympozjum. Podniosła kwestię konieczności przeprowadzenia oględzin, wskazując przy tym, że dostarczono wszystkie dokumenty potrzebne do ustalenia powierzchni i sposobu użytkowania, a nadto osoba określona przez nią jako O. P., zobowiązała się do dostarczenia organowi podatkowemu dokumentacji budynku. Jednocześnie wskazała, że organ już dwukrotnie w toku postępowania podatkowego dokonywał oględzin i obmiaru nieruchomości. Wyjaśniła również, że "od tego czasu nie były prowadzone na nieruchomości jakiekolwiek czynności z zakresu robót budowlanych, które mogłyby zmienić ustalone w toku wcześniejszych obmiarów dokonanych przez urzędników wymiary budynku". Końcowo podkreśliła, że jej zdaniem "nieobecność była usprawiedliwiona wspomnianym sympozjum oraz zajęciami, które jest obowiązana wykonywać oprócz pracy zawodowej". W tym kontekście oświadczyła, że w ramach rodziny zastępczej samotnie wychowuje trójkę dzieci.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu, organ odwoławczy stwierdził, że art. 122 Ordynacji podatkowej nakazuje organom podatkowym dążenie do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Wskazał przy tym, że dla umożliwienia realizacji tego nakazu w toku postępowania podatkowego organom podatkowym przysługują określone uprawnienia, wśród których znajduje się prawo zarządzenia i przeprowadzenia czynności dowodowych polegających na dokonaniu oględzin. Temu prawu organu podatkowego do przeprowadzenia oględzin odpowiada obowiązek strony do współdziałania z organem w celu przeprowadzenia czynności dowodowych. Organ zaakcentował, że skuteczność realizacji tego obowiązku zapewnia możliwość nałożenia kary porządkowej, której funkcją jest dyscyplinujące oddziaływanie na osoby biorące udział w postępowaniu, tak aby zapewnić sprawny przebieg czynności procesowych i zwalczać działania ukierunkowane na opóźnienie bądź uniemożliwienie zakończenia postępowania.

Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy stwierdził, że M. S. bezzasadnie odmówiła przeprowadzenia oględzin nieruchomości przez pracowników Urzędu Miasta R.. W tym kontekście organ podniósł, że stronie był znany wcześniej cel i termin przeprowadzenia oględzin, a pomimo tego odmówiła ona uczestnictwa w tychże oględzinach, zapowiadając, że nikt nie otworzy drzwi do budynku położonego w R. przy ul. [...] dla udostępnienia znajdujących się w nim pomieszczeń. Zdaniem Kolegium wskazany przez M. S. powód takiego zachowania nie usprawiedliwiał odmowy udostępnienia pomieszczeń dla przeprowadzenia oględzin. Wewnętrzne przekonanie o konieczności uczestniczenia w sympozjum w żadnym razie, zdaniem Kolegium, nie równoważy wynikającego z przepisów prawa obowiązku udostępnienia przedmiotu oględzin. Organ zauważył, że udostępnienie przedmiotu oględzin w terminie wskazanym przez organ podatkowy pierwszej instancji nie prowadziłoby do zaniedbania innego równie istotnego obowiązku wynikającego z przepisów prawa albo nie niosłoby bezpośredniego poważnego zagrożenia dla interesów Fundacji lub skarżącej osobiście. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, nie można uznać, że wyjaśnienia złożone przez skarżącą wskazują, iż odmowa udostępnienia przedmiotu oględzin była zasadna. Kolegium zarazem podało w wątpliwość, czy tematyka sympozjum organizowanego m. in. przez B, odnosząca się do zagadnień związanych z funkcjonowaniem parafii w kościele rzymsko-katolickim, dotyczyło materii bezpośrednio związanej z kierowaniem fundacją, a obecność na tymże sympozjum prezesa Fundacji była nieodzowna.

W końcowej części postanowienia organ odwoławczy zauważył, że skarżąca swoim zachowaniem uniemożliwiła wykonanie obowiązków przez organ podatkowy oraz tamuje bieg postępowania podatkowego. Nadto Kolegium wskazało, że z pisma Prezydenta Miasta R. z dnia [...], stanowiącego odpowiedź na zarzuty podniesione w zażaleniu, wynika, że do organu podatkowego nie wpłynęła, pomimo zapewnień osób działających w imieniu Fundacji, żadna dokumentacja dotycząca budynku, a organ podatkowy nie znajduje się w posiadaniu takowej.

Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] M. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się uchylenia jego oraz uchylenia poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi strona przede wszystkim stwierdziła, iż organ dokonał niedopuszczalnej nadinterpretacji jej intencji i działań. Oświadczyła, że jej obecność na sympozjum była planowana dużo wcześniej i było to zarówno w jej interesie, jak i interesie Fundacji. Wskazała przy tym, że była zobowiązana do pobrania różnych materiałów szkoleniowych i przekazania ich osobom przyjeżdżającym z całej Polski. W jej ocenie, musiała uczestniczyć w dyskusjach panelowych, podczas których ustalane były terminy i sprawy merytoryczne dziecięcego ruchu, którym Fundacja A się opiekuje. Jej zdaniem organ "nie zadał sobie trudu" sprawdzenia w Internecie lub wysłania zapytania do organizatorów szkolenia o sens i istotę szkolenia oraz o rolę i miejsce w tym sympozjum Fundacji oraz jej.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skarżąca nawiązała do działań organu. Zwróciła uwagę, że organ nie rozpatrzył jej wniosku o przełożenie oględzin. Jej zdaniem organ mógł się z nią skontaktować telefonicznie lub drogą mailową i przełożyć oględziny np. na drugi dzień. Zaakcentowała przy tym, że nie chodziło tu o dobrą wolę, ale o złośliwość i chęć zaszkodzenia, a tym samym wykorzystanie przepisów ustawowych dla celów osób pełniących władzę w R.. Podniosła w tym kontekście, że organ podatkowy szuka różnych sposobów, aby utrudnić działalność Fundacji A. Wskazała ona zarazem na spór, który toczy się między Fundacją a Prezydentem Miasta R. w przedmiocie praw do nieruchomości położonej w R. przy ul. [...].

W końcowej części skargi strona, podkreśliła, że nałożenie kary porządkowej jest strasznie dotkliwe, niesprawiedliwe, wręcz poniżające, gdyż pracuje ona społecznie, zaś urzędnicy niszczą jej pracę na rzecz potrzebujących dzieci.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto organ wskazał, że organ podatkowy pierwszej instancji nie mógł wyznaczyć terminu oględzin na następny dzień, jak zasugerowano w skardze, gdyż w ten sposób naruszyłby art. 190 § 1 Ordynacji podatkowej, w myśl którego strona winna być zawiadomiona o miejscu oględzin przynajmniej na 7 dni przed tym terminem. Organ pokreślił również, że skoro strona dużo wcześniej wiedziała o terminie sympozjum, to powinna wcześniej zareagować na wyznaczenie terminu oględzin, a nie dopiero w piśmie z dnia 22 października 2007 r.

W trakcie rozprawy skarżąca podtrzymała argumentację zawartą w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem legalności, a więc zgodności działań administracji z obowiązującym prawem.

W sytuacji, gdy sąd administracyjny stwierdzi, iż wydana decyzja lub postanowienie narusza prawo, to zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchyla orzeczenie w części lub całości. Uchylenie postanowienia następuje w przypadku, gdy doszło do naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Z uwagi na fakt, że skarga dotyczy postanowienia o nałożeniu kary porządkowej, nie powinno budzić wątpliwości, że kontrola jego zgodność z prawem wymaga rozstrzygnięcia, czy organy podatkowe prawidłowo oceniły istnienie przesłanek warunkujących nałożenie tej kary, określonych w art. 262 Ordynacji podatkowej. W tym kontekście rozstrzygnąć należy nie tylko, czy organy prawidłowo oceniły odmowę udostępnienia przedmiotu oględzin jako bezzasadną, ale także czy rozważyły zasadność i celowość orzeczonej kary jak i jej wysokość.

W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że w art. 262 § 1 Ordynacji podatkowej określony został zamknięty katalog czynów zagrożonych karą porządkową. W myśl pkt 2 tego przepisu strona, pełnomocnik strony, świadek lub biegły, którzy mimo prawidłowego wezwania organu podatkowego bezzasadnie odmówili okazania przedmiotu oględzin mogą zostać ukarani karą porządkową do [...] zł.

W świetle ujawnionych okoliczności niniejszej sprawy bezspornym jest, iż w wyznaczonym terminie nie odbyły się oględziny nieruchomości znajdującej się w posiadaniu Fundacji A. Nie ulega również wątpliwości, że skarżąca była osobą zobowiązaną do okazania przedmiotu oględzin.

Wątpliwości w ocenie Sądu budzi natomiast kwestia uznania odmowy za bezzasadną. Organy arbitralnie przyjęły, że wyjaśnienia strony nie usprawiedliwiają jej nieobecności. Wprawdzie nie mogły zmienić wyznaczonego terminu, ale nawet w drodze ustaleń nieformalnych powinny ustalić termin oględzin w dogodnym dla strony terminie. Nic nie stało bowiem na przeszkodzie, aby po otrzymaniu pisma usprawiedliwiającego nieobecność strony, wyznaczyć nowy termin, nie naruszając przy tym art. 190 Ordynacji podatkowej. Takie działanie organu pozostawałoby w zgodzie z zasadą pogłębiania zaufania do organów podatkowych, zawartą w art. 121 Ordynacji podatkowej.

Nadto, zdaniem Sądu, organy w ramach wydanych rozstrzygnięć nie rozważyły zagadnienia celowości i wysokości tej kary. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustawodawca w ramach art. 262 § 1 Ordynacji podatkowej pozostawił uznaniu organu podatkowemu nie tylko kwestię możliwości ukarania strony, ale również uznaniem tym objął jej wymiar, zakreślając jedynie górną granicę kary. Wobec tego, powstaje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie tylko co do przesłanek wymienionych w art. 262 § 1 Ordynacji podatkowej (tj. podmiot, prawidłowość wezwania, brak uzasadnionej przyczyny odmowy okazania przedmiotu oględzin), ale także rodzaju i stopnia zawinienia oraz ewentualnych skutków, jakie pociąga za sobą uchybienie wezwaniu. Pogląd taki został wyrażony m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 2246/98 (publ. LexPolonica nr 353463). Podzielić także należy wyrażone w tym orzeczeniu stanowisko, że art. 262 § 1 Ordynacji podatkowej, mimo iż nie stanowi typowej normy prawa karnego, to jednakże jego prawidłowe stosowanie musi nawiązywać także do podstawowych zasad prawa karnego, czy też karnoskarbowego, takich jak np. zasada adekwatności kary, tak aby jej nałożenie, a przede wszystkim jej wymiar, mógł być uznany, w świetle całokształtu okoliczności sprawy w konkretnym wypadku za sprawiedliwy i uzasadniony.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakim powinny się kierować organy podatkowe przy orzekaniu wysokości kary porządkowej. Jednakże z obowiązującej w demokratycznym państwie prawa zasady miarkowania kary można wywnioskować te przesłanki. Odwołać się tu należy do art. 53 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w myśl którego Sąd wymierza karę według swojego uznania, w granicach przewidzianych przez ustawę, bacząc, by jej dolegliwość nie przekraczała stopnia winy, uwzględniając stopień społecznej szkodliwości czynu oraz biorąc pod uwagę cele zapobiegawcze i wychowawcze, które ma osiągnąć w stosunku do skazanego, a także potrzeby w zakresie kształtowania świadomości prawnej społeczeństwa. Wysokość nałożonej kary powinna wobec tego uwzględniać okoliczności związane z osobą strony, jak i okoliczności związane z czynem. Organ winien więc ocenić te okoliczności, a ocena ta powinna zostać wyrażona w postanowieniu o nałożeniu kary porządkowej. Orzekanie zatem o karze porządkowej w jej maksymalnej wysokości ustawowego zagrożenia powoduje, że należy wskazać okoliczności obciążające stronę i przesłanki, które skłoniły organ podatkowy do przyjęcia takiego rozstrzygnięcia. Tak dolegliwe rozstrzygnięcie, jakim jest orzeczenie kary w najwyższej jej wysokości, musi więc wynikać ze szczególnych okoliczności, wskazujących na wysoki stopień winy bądź szczególnie naganny rodzaj zawinienia oraz jego skutki. Inaczej uznanie administracyjne sprowadziłoby się do niekontrolowanej dowolności.

W związku z powyższym odnotować też trzeba, że strona musi mieć możliwość poznania całokształtu okoliczności prawnych i faktycznych jakimi kierował się organ podatkowy, wydając postanowienie o jej ukaraniu.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy, wskazać trzeba, że postanowienie organu pierwszej instancji jak i organu odwoławczego nie zawierają w treści uzasadnień rozważań dotyczących kwestii wysokości nałożonej na skarżącą kary porządkowej. W ocenie Sądu pominięcie tego aspektu spowodowało naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie organu odwoławczego poprzestaje na ocenie ustawowych przesłanek, które warunkują możliwość nałożenia kary porządkowej, a w tym przede wszystkim odwołuje się do bezzasadności odmowy, lecz nie wyjaśnia, dlaczego kara ma taką wysokość.

Niezależnie od powyższego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokładniejszego uzasadnienia wymaga także kwestia celowości zastosowania kary porządkowej. Ustawodawca bowiem w art. 262 § 1 Ordynacji podatkowej jedynie wskazał na sytuacje, które rodzą odpowiedzialność porządkową, to jednakże kwestię skorzystania z tego uprawnienia pozostawił uznaniu organu. Zgodnie bowiem z art. 262 § 1 in fine organ podatkowy może, ale nie musi orzec karę porządkową. Innymi słowy, samo naruszenie obowiązków wskazanych w tym przepisie nie powoduje jeszcze, że kara ta musi być orzekana. Decydując się na zastosowanie kary porządkowej, organy winny kierować się nie tylko samym faktem zaistnienia przesłanek z art. 262 Ordynacji podatkowej, ale winny też wziąć pod uwagę okoliczności występujące w konkretnej sprawie. Rozpoznając zatem ponownie sprawę organ winien dokładniej rozważyć okoliczności dotyczące skarżącej, gdyż ta okoliczność uszła jego uwadze. Powinien w tym kontekście wziąć pod uwagę jej zaangażowanie społeczne, a w tym przede wszystkim fakt, że zdecydowała się ona prowadzić rodzinę zastępczą. Taka zaangażowana postawa społeczna strony stawia ją nie tylko w korzystnym świetle, ale winna mieć również odzwierciedlenie w wysokości nałożonej kary, w przypadku jej orzeczenia. Ma to tym większe znaczenie, jeżeli weźmie się pod uwagę skutki społeczne kary.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.