Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1024/12 w sprawie ze skargi B. K., E. G. i M. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od B. K., E. G. i M. K. na rzecz Wojewody M. [...] złotych solidarnie tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 1024/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. K., E. G. i M. K., uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] uchylającą decyzję Starosty P. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części nieruchomości a także uchylił postanowienie Wojewody M. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] stwierdzające uchybienie przez E. G. terminu do wniesienia odwołania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sporawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 1979 r. nr [...], Naczelnik Dzielnicy W. Wydział Terenów – działając na podstawie art. 1, 2, 5, 7, 21, 22, 23 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) - orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa gruntu położonego w W. przy ul. K., o powierzchni [...] ha, stanowiącego część działki nr [...] i działkę nr [...] w obrębie [...], należącego do J. K. a także o ustaleniu odszkodowania, należnego z tytułu wywłaszczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że opisana wyżej nieruchomość, została w części objęta decyzją Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta S. z dnia [...] lutego 1979 r. nr [...] o lokalizacji szczegółowej budowy Zespołu Konferencyjno-Hotelowego w N. a pozostała jej część - została dowłaszczona – na zasadzie art. 5 w/w ustawy gruntowej.

Następnie, decyzją z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w W., utrzymaną w mocy przez decyzję Wojewody W. z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...], orzeczono o zwrocie części opisanej na wstępie nieruchomości, o powierzchni [...] m2, jako zbędnej na cel wywłaszczenia. Z kolei, decyzją z dnia [...] września nr [...], Starosta Powiatu W., zwrócił dalszą część wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], o powierzchni [...] m2.

W dniu [...] października 2008 r. spadkobiercy J. K. wystąpili z kolejnym wnioskiem o zwrot pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, który to wniosek sprecyzowano podaniem z dnia [...] listopada 2009 r. Z uwagi przy tym na fakt, że działki, odpowiadające w/w nieruchomości, stanowią obecnie własność Miasta W. (decyzje komunalizacyjne Wojewody W. z dnia [...] października 1992 r. nr [...] i nr [...]), Wojewoda M. wyznaczył Starostę P. do załatwienia w/w wniosku (postanowienie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] - w zakresie aktualnie działki nr [...] z obrębu [...] i postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] - w zakresie działki nr [...] z obrębu [...], działek nr [...] i [...] z obrębu [...], działki nr [....] z obrębu [...] oraz części działki nr [...] z obrębu [...].

W dniu [...] czerwca 2011 r. M. K. wniósł o wydanie odrębnej decyzji w przedmiocie zwrotu części aktualnej działki nr [...] z obrębu [...].

Decyzją częściową z dnia [...] lipca 2011 r. nr [....] Starosta P. odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości - w zakresie odpowiadającym aktualnej działce nr [...] z obrębu [...] i decyzja ta stała się ostateczną.

Natomiast, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Starosta P. orzekł o: pkt I) o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy ul. R., stanowiącej projektowaną działkę ewidencyjną nr [...], o powierzchni [...] m2 w obrębie [...], pochodzącą z nieruchomości "O. dz. nr [...]" na rzecz: M. K., B. K. i E. G. ; w pkt II) zobowiązaniu w/w osób do zwrotu Miastu W. kwoty [...] zł tytułem zwaloryzowanego odszkodowania przyznanego z tytułu wywłaszczenia; w pkt III) zatwierdzeniu podziału działki [...] z obrębu [...] na działki o numerach: [...] ( [...] m2), [...] ([...] m2) i [...] ( [...] m2); w pkt IV) wygaszeniu zarządu przysługującego Zarządowi Dróg Miejskich w W. w stosunku do działki nr [...]; zaś w pkt VI) odmowie zwrotu pozostałej części nieruchomości oznaczonej jako projektowane działki nr [...] i nr [...] o powierzchni [...] m2 w obrębie [...] (aktualnie działki o numerach: [...] i nr [...] w obrębie [...] ([...] m2), [...] w obrębie [...] ([...] m2) i [...] w obrębie [...] ([...] m2).

W motywach rozstrzygnięcia Starosta podniósł, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa Zespołu Konferencyjno-Hotelowego w N., który to cel nie został jednak osiągnięty. Odstąpiono od jego realizacji, zmieniając w 1982 r. przeznaczenie terenu na układ komunikacyjny ulicy R. i zieleń. Co prawda, cała działka nr [...] z obrębu [...] (podzielona obecnie na działki o numerach: [...], [...] i [...]) znajduje się w liniach rozgraniczających ul. R., bo jest przeznaczona pod pas drogowy, jednak nie jest faktycznie obecnie zajęta pod drogę publiczną. Znajduje się na niej zieleń miejska i parking.

Zdaniem Starosty zatem, skoro budowa Zespołu Konferencyjno-Hotelowego w N., jako pierwotnego celu wywłaszczenia, nie została zrealizowana w terminie a inwestycja drogi publicznej, została dopiero zaprojektowana w planie zagospodarowania przestrzennego to okoliczność ta nie stanowiła przeszkody do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [....]. Natomiast pozostała część, objętej wnioskowanej nieruchomości, wchodziła w skład urządzonej drogi publicznej, to jest: ulicy R. a w związku z tym Starosta P. odmówił zwrotu działek o numerach: [...], [...]), stwierdzając bezwzględną przeszkodę do ich zwrotu, z uwagi na szczególne unormowanie zawarte w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Prawo do gruntu zajętego pod drogę publiczną może bowiem przysługiwać wyłącznie podmiotom publicznym, co uniemożliwia zwrot tak zagospodarowanych działek spadkobiercom poprzedniego właściciela.

Od decyzji Starosty P. odwołanie wnieśli: M. K., B. K. i E. G. – zakresie pkt VI decyzji ( odmowa zwrotu projektowanych działek nr [...], [...])) oraz W. - w zakresie zwrotu projektowanej działki nr [...].

Wnioskodawcy wnosili o orzeczenie zwrotu działek o numerach [...] i [...], ewentualnie o "uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania".

W ocenie zaś Prezydenta W., zwracany teren stanowił drogę publiczną powiatową - ulicę R. Na wydzielonej działce nr [...] osiągnięto planowane parkingi i zieleń miejską, zatem droga publiczna została już zrealizowana ( a nie projektowana). Akcentowano, że działka ta znajduje się w liniach rozgraniczających ulicę R., jest częścią drogi serwisowej i parkingu. Powyższe stanowiło zatem bezwzględną przeszkodę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto odwołujący się wskazywał, iż rygor z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, piętnujący spóźnione inwestowanie wywłaszczonego gruntu, obowiązuje dopiero od 2004 r.

Wojewoda M., postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez M. K., a postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez E. G.

Decyzją zaś z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Wojewoda M., wskazując na art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty P. z dnia [...] lipca 2011 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie przed Starostą toczyło się z pominięciem A. G. jako pełnomocnika E. G. Od momentu złożenia pełnomocnictwa żadne zaś pismo, dotyczące E. G., nie zostało prawidłowo do niej skierowane, gdyż doręczano je bezpośrednio zainteresowanej. Dotyczyło to również zawiadomienia skierowanego w trybie art. 10 k.p.a., a przede wszystkim decyzji organu I instancji. W ten sposób - w ocenie Wojewody - Starosta pozbawił czynnego udziału w postępowaniu jedną z jego wnioskodawczyń. Skutkowało to naruszeniem przez decyzję organu I instancji art. 10, 28, 32 i art. 40 § 2 k.p.a.

Ponadto stwierdzono, iż nie została w pełni udokumentowana legitymacja do ubiegania się o zwrot nieruchomości, bo Starosta przeoczył rozbieżne brzmienie nazwiska B. K. W postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku po J. K. mowa była o B. K. a w wniosek o zwrot wniosła m. in. B. K. Okoliczność ta – zdaniem Wojewody - naruszała zasadę prawdy materialnej, co do podmiotowego aspektu sprawy.

Badając sprawę w płaszczyźnie przedmiotowej, organ odwoławczy zauważył, że zebrany materiał dowodowy wywoływał wątpliwość, czy całą wywłaszczoną nieruchomość przeznaczono pod zaniechaną budowę Zespołu Konferencyjno-Hotelowego w N. Już bowiem w komparycji decyzji wywłaszczeniowej powołano art. 5 ustawy gruntowej z 1958 r., wskazujący na tzw. dowłaszczenie części nieruchomości, która nie była objęta lokalizacją. Na fakt ten wskazywały również notatki urzędowe, referujące treść rejestru pomiarowego. Wynikało z nich bowiem, iż pod ulicę (a nie pod lokalizację Zespołu Konferencyjno-Hotelowego) od początku przeznaczono [...] m2 i [...] m2, a nadto dowłaszczono [...] m2. W lokalizacji Zespołu Konferencyjno-Hotelowego było zaś [...] m2 i [....] m2, których zwrot już orzeczono.

W związku z powyższym, Wojewoda zwracał uwagę, iż z odwołaniem organ I instancji przekazał jedynie teczkę zastępczą archiwalnych akt sprawy zwrotowej z 1991 r., a nie akta wywłaszczeniowe z 1979 r. Poza kserokopią decyzji orzekającej o wywłaszczeniu brak było tam zaś dokumentów wywłaszczeniowych. Fakt ten nie pozwalał zatem sprecyzować i przyporządkować przestrzennie celu wywłaszczenia całej nieruchomości (liczącej [...] ha). Poświadczenie kserokopii decyzji wywłaszczeniowej dowodziło natomiast, że jej oryginał był dostępny.

Organ odwoławczy podkreślał w tym miejscu, że kluczowym aspektem w przedmiotowym postępowaniu było określenie celu wywłaszczenia. Jeżeli bowiem przewidziano inwestycję złożoną, dopuszczającą elementy, czy infrastrukturę, dające się wyraźnie wyodrębnić, konieczne było przestrzenne przyporządkowanie konkretnych przejawów całości. Konkretyzacji celu wywłaszczenia dokonuje się zaś jedynie w oparciu o dokumentację poprzedzającą i przygotowującą wywłaszczenie. W okolicznościach sprawy, cel odjęcia obecnie wnioskowanej części wywłaszczonej nieruchomości wymagał, co najmniej, potwierdzenia. Cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej można było bowiem rozumieć szerzej, niż same obiekty kubaturowe. Budowie Zespołu Konferencyjno-Hotelowego [...] w N. miała towarzyszyć infrastruktura komunikacyjna i zorganizowana zieleń. Wskazują na to dwie decyzje lokalizacyjne z 1976 r., poprzedzające wywłaszczenie i lokalizację samego Centrum. Choć organ pierwszej instancji zaniechał pozyskania akt wywłaszczeniowych, to – jak wywodził Wojewoda - w archiwalnych aktach postępowania zwrotowego z 1991 r. odnotowano, że znaczna część wywłaszczonego terenu projektowana była pod ulicę i zieleń. Z samej decyzji o wywłaszczeniu wynikało również, że część terenu dowłaszczono jako tzw. resztówkę. W decyzji przywołano art. 5 ustawy gruntowej z 1958 r., wskazujący na dowłaszczenie części nieruchomości, która nie była objęta lokalizacją. Ponadto, notatki urzędowe, referujące treść rejestru pomiarowego, przekonywały że pod ulicę (a nie pod Zespół Konferencyjno-Hotelowy) od początku przeznaczano [...] m2 i [...] m2, a dowłaszczono [...] m2. W lokalizacji Zespołu Konferencyjno- Hotelowego było [...] m2 i [...] m2, których zwrot już orzeczono. Niekoniecznie zatem część, o której pozostało aktualnie orzec, też była przeznaczona bezpośrednio pod obiekty kubaturowe. Teza, że całej wywłaszczonej nieruchomości dotyczyły wyłącznie budynki była zbyt automatyczna. Nie korespondowała z już pozyskanymi (choć fragmentarycznymi i pośrednimi) danymi oraz oświadczeniami samych wnioskodawców. Wojewoda podkreślał również, że zapewne nieprzypadkowo tylko [...] m2 i [...] m2 przekazano w użytkowanie, choć wywłaszczono aż [...] ha. Zwłaszcza, że decyzję o przekazaniu wydano tuż po wywłaszczeniu (dnia [...] kwietnia 1980 r.) a więc, wątpliwym było, że nieprzydatność aż [...] wywłaszczonego terenu była wynikiem tak nagłej zmiany celu. Można raczej domniemywać – jak kontynuował organ odwoławczy - że część gruntu, którego nie oddano w użytkowanie [...] projektowana była pod zieleń i ulicę albo wręcz dowłaszczona. Założenie o jednolitym celu odjęcia całej wywłaszczonej nieruchomości mogło być nieadekwatne i pochopne, zwłaszcza, iż część wywłaszczonej nieruchomości, przekazana w użytkowanie oraz wnioskowana aktualnie znajdowały się po przeciwnych stronach ulicy R.

Organ odwoławczy akcentował w tym miejscu, że wnioskodawcy przyznali, iż "część gospodarstwa objętą decyzją wywłaszczeniową została przeznaczona pod budowę Zespołu Konferencyjno-Hotelowego w N. i do dnia dzisiejszego cel wywłaszczenia nie został zrealizowany" (podanie z dnia [...] października 2008 r., pismo z dnia [...] listopada 2009 r.), co korespondowało z relacją z rejestru pomiarowego, zebraną na karcie 2 archiwalnych akt zwrotowych i karcie [....] akt. Także w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. wnioskodawcy wyraźnie odgraniczali część przewidzianą pod Zespół [...], od reszty gruntu wywłaszczonego w innym celu. Na karcie [....] akt wywodzili, że "pozostałą część wywłaszczonej nieruchomości wykorzystano niezgodnie z celem dla którego została wywłaszczona częściowo pod wybudowanie jezdni ul. J., a częściowo pod teren o bliżej nieokreślonym przeznaczeniu", tymczasem jak podkreślali, "istnieje tam dziki parking, a część leży odłogiem". Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wynikało zaś, że pierwotnie planowano odjąć teren o pow. [...] m2, a ostatecznie odjęto [...] ha (pismo z dnia [...] sierpnia 1977 r.). Do budowy Zespołu Konferencyjno-Hotelowego [...] powoływano decyzję o lokalizacji inwestycji dnia [...] lutego 1974 r. nr [...], którą zastąpiła lokalizacja z dnia [...] lutego 1979 r. nr [...], a jednak nie uchylono decyzji z dnia [...] grudnia 1976 r. nr [...] i [...] o lokalizacji ulicy i zieleni, choć powstały w międzyczasie. Dlatego – zdaniem Wojewody - bezsporne zaniechanie budowy Zespołu Konferencyjno-Hotelowego (na [...] m2 i [...] m2) niekoniecznie musiało oznaczać zbędność pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, skoro można wątpić, czy cel wywłaszczenia był tu jednolity. Nieprzypadkowo także – jak akcentował Wojewoda - część przeznaczoną pod Zespół Konferencyjno-Hotelowy oddzielono od pozostałej części wywłaszczonego terenu ogrodzeniem wzdłuż ulicy R. (pismo z dnia [...] kwietnia 1991 r.). Podobnie też decyzję z dnia [...] października 1991 r. nr [...], orzekającą o zbędności nieruchomości na cel budowy Zespołu Konferencyjno-Hotelowego, wyraźnie ograniczono przestrzennie do [...] m2 terenu.

Z tego powodu, zdaniem Wojewody należało w tym przypadku pozyskać akta wywłaszczeniowe (rejestr pomiarowy, decyzje o lokalizacji i załączniki), aby bezspornie skonkretyzować cel wywłaszczenia. Uprzednio trzeba bowiem bezspornie zweryfikować, czy konkretnym celem wywłaszczenia, obecnie wnioskowanej części nieruchomości (aktualnych działek nr [....], [....], [...]) była zieleń, układ komunikacji, czy Zespół Konferencyjno-Hotelowy w N.

Wojewoda, powołując się na treść art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stał zatem na stanowisku, że koniecznym było wyjaśnienie, w jaki sposób grunt objęty współcześnie zwrotem, zagospodarowano w okresach ustawowych. Jeżeli bowiem realizację celu (np. zieleni) rozpoczęto przed upływem 7 lat, a sfinalizowano przed upływem 10 lat od uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej, to aktualny stan zagospodarowania nieruchomości nie był nieistotny. Ustawodawca wykluczał bowiem tzw. zbędność następczą.

Ponadto, jak akcentował Wojewoda, organ pierwszej instancji nie przeprowadził też, w istocie rzeczy, dowodu z operatu szacunkowego, przyjętego za podstawę rozliczenia, gdyż go nie ocenił. Zreferował jedynie ogólną metodologię rozliczeniową a pominął konkretne ustosunkowanie się do operatu. Tymczasem, zwracana część wywłaszczonej nieruchomości zwiększyła swoją wartość, wskutek działań opisanych w art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W związku z powyższym, Wojewoda zwracał uwagę na celowość wystąpienia do Archiwum Państwowego W., Archiwum Akt Nowych, Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. (obecnie Zarząd Rozbudowy Miasta celem pozyskania akt wywłaszczeniowych. Jeśli zaś w oparciu o ich zawartość organ pierwszej instancji potwierdzi, że celem wywłaszczenia wnioskowanej części nieruchomości była również budowa Zespołu Konferencyjno-Hotelowego w N. albo ustali bezsporny brak realizacji innego celu (np. zieleni, komunikacji), to konieczne będzie wtedy pogłębione odniesienie się do operatu szacunkowego. Jeśli bowiem organ ponownie będzie rozliczał strony stosunku wywłaszczeniowego, to musi przekonująco wyjaśnić, dlaczego uwzględnił dokonane zmiany na zwracanym gruncie i dlaczego wpłynęły one na jego wartość w przyjętym wymiarze.

Ostatecznie, Wojewoda polecił, iż zważywszy, że organ pierwszej instancji pominął pełnomocnika strony, pozbawiając E. G. czynnego udziału w postępowaniu, Starosta winien ponowić postępowanie z udziałem w/w i zweryfikować legitymację zwrotową B., formalnie wyjaśniając rozbieżność nazwisk z postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po poprzednim właścicielu i wniosku o zwrot nieruchomości a następnie dołączyć akra wywłaszczeniowe i w oparciu o nie poczynić stosowne ustalenia.

Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2012 r. B. K., E. G.i M. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie: art. 7, 8, art. 40 § 2 w zw. 28 w zw. z art. 10 w zw. z art. 32, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 136 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i dopuszczenie dowodu z odpisu skróconego aktu małżeństwa, wydanego przez USC dla W. (Nr z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]) na okoliczność zmiany nazwiska przez B. K. (po zawarciu małżeństwa) na B. K.

Odpowiadając na skargę, Wojewoda M. wnosił o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." zaskarżoną decyzję oraz (z urzędu) postanowienie Wojewody M. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] stwierdzające uchybienie przez E. G. terminu do wniesienia odwołania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była uzasadniona, choć nie wszystkie, zawarte w niej zarzuty, zasługiwały na uwzględnienie.

Sąd stwierdził, że rację mieli skarżący twierdząc, iż powodem uchylenia decyzji organu I instancji - w trybie art. 138 § 2 k.p.a. - nie mogła być rozbieżność w nazwisku jednej ze stron postępowania. To, czy B. K. była tą samą osobą, co B. K., mogło bowiem zostać wyjaśnione poprzez przeprowadzenie - na etapie odwoławczym - dodatkowego postępowania dowodowego, w trybie art. 136 k.p.a.

Sąd podzielił również stanowisko zawarte w skardze, że w niniejszej sprawie nie miał znaczenia fakt dowłaszczenia nieruchomości w trybie art. 5 ustawy gruntowej z 1958 r., bowiem w sprawie istotne znaczenie miało to, czy w określonych przez ustawę o gospodarce nieruchomościami terminach rozpoczęto realizację celu wywłaszczenia na nieruchomości i czy cel ten faktycznie zrealizowano. W rozpoznawanej sprawie nie miał więc znaczenia sposób nabycia nieruchomości na cel wywłaszczenia i to, czy zachowano w tym zakresie wymogi ustawy. Tego rodzaju zagadnienia mogły mieć znaczenie, ale tylko w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Sąd zgodził się również, ze stanowiskiem skarżących, że Starosta P. w sposób dostateczny wyjaśnił cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Jego zdaniem, z materiału dowodowego wynikało bowiem, że na potrzeby budowy Zespołu Konferencyjno – Hotelowego [...] pierwotnie przeznaczony został teren o pow. ponad [...] ha. Objęty był on dwoma decyzjami lokalizacyjnymi z dnia [...] października 1976 r. nr [...] i z dnia [...] lutego 1979 r. nr [....] (decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] kwietnia 1980 r. o przekazaniu terenu w użytkowania). Z treści decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1979 r. nr [...] wynikało zaś, iż przedmiotem wywłaszczenia był grunt o powierzchni [...] ha przeznaczony pod budowę Zespołu Konferencyjno – Hotelowego. Podstawę wywłaszczenia stanowiła decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] lutego 1979 r., nr [...]. Grunt ten obejmował m.in. działki nr: [...] (którą według zaprojektowanego na mapie sytuacyjnej podziału na potrzeby sprawy o zwrot podzielono na działki nr [...], [...] i [...]), [...], [...], [...] i [...].

Ponadto, jak podniósł Sąd, treść pisma Biura Planowania Rozwoju W. z dnia [...] grudnia 1990 r. wskazywała, że przedmiotowy grunt był objęty także decyzjami lokalizacyjnymi z dnia [...] grudnia 1976 r. nr [...] (budowa dzielnicy mieszkaniowej N.) i nr [...] (projektowana ul. R.), a zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej W. z dnia [....] grudnia 1982 r. nr [...] został przeznaczony pod zieleń ogólnomiejską i śródosiedlową (działka nr [...]) oraz zieleń ochronną od Parku N. (działka nr [...]). Inwestycja, dotycząca budowy Zespołu Konferencyjno – Hotelowego nie została zaś podjęta i nie była realizowana wobec wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnych. Na budowę tego typu obiektów nie było też wydane pozwolenia budowlane, a więc plan realizacyjny nie został zatwierdzony (pismo Dyrekcji Rozbudowy Miasta z dnia [...] grudnia 1990 r., pisma [...] z dnia [...] lutego 1991 r. i [...] września 1991 r., pismo Urzędu W. z dnia [...] stycznia 2010 r.).

Z powyższego zatem – jak wywodził Sąd - wynikało, że w stosunku do przedmiotowego gruntu były w latach 70 – tych XX w. rozważane różne warianty inwestycyjne (budowa Zespołu konferencyjno – hotelowego, dzielnica mieszkaniowa, układ komunikacyjny), jednakże decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] listopada 1979 r. odejmowała poprzednikowi prawnemu skarżących grunt, wymieniony w decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] pod konkretny cel inwestycyjny, to jest pod budowę Zespołu Konferencyjno – Hotelowego, a który to cel nie został zrealizowany. Sporny teren w końcu lat 80 – tych XX w. i późniejszych stał się natomiast terenem innych, niż budowa Zespołu Konferencyjno – Hotelowego, działań inwestycyjnych, dotyczących budowy ul. R. W szczególności, decyzją z dnia [...] września 1988 r. nr [...] zatwierdzono plan realizacyjny zachodniej jezdni ul. R. a decyzją z dnia [...] lutego 1989 r. zezwolono na budowę tego obiektu. Na działkach nr [...] wybudowana została wschodnia jezdnia ul. R. wraz z infrastrukturą towarzyszącą (chodniki, trawniki, parkingi), natomiast działki nr [...] i [...] zostały objęte pozwoleniem na budowę z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], wydanym dla inwestycji polegającej na budowie drugiej jezdni ul. R. (pismo z dnia [...] marca 1991 r. mgr inż. arch. H. M., pismo Urzędu W. z dnia [...] maja 2010 r. wraz z załącznikami, pismo Urzędu W. z dnia [...] października 2010 r.).

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, rację mieli skarżący twierdząc, że należało w analizowanym przypadku brać po uwagę zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, wynikający z decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1979 r., a nie inne cele, planowane wcześniej lub realizowane później, do których decyzja wywłaszczeniowa się nie odnosi. Zdaniem Sądu, nie ma zatem potrzeby ponownego rozważania tego zagadnienia i poszukiwania akt wywłaszczeniowych. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ poszukiwał tych akt, w tym decyzji wywłaszczeniowej i decyzji lokalizacyjnej Nr [...] (pismo Gospodarstwa Pomocniczego z dnia [...] lutego 1991 r., pisma Urzędu W. z dnia [...] kwietnia 2009 r., [...] sierpnia 2009 r., [...] stycznia 2010 r., [...] marca 2010 r.).

Sąd nie zgodził się jednak z zarzutami skargi, co do tego, że w niniejszej sprawie nie było potrzeby analizowania zagospodarowania nieruchomości zielenią, układem komunikacyjnym, które nastąpiło po wywłaszczeniu. Zwrócił bowiem uwagę, że dla sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ma znaczenie nie tylko to, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Działki, objęte decyzją Starosty P. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], znajdowały się bowiem na terenie układu komunikacyjnego, a okoliczność, że nieruchomość jest zajęta pod drogę publiczną jest przeszkodą do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Drogi publiczne są bowiem rzeczami wyłączonymi z powszechnego obrotu, ponieważ stanowią własność jednego z podmiotów publicznoprawych (art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy poprzestał jednak na ogólnikowym stwierdzeniu tej okoliczności. Wojewoda M/ nie przeprowadził natomiast postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy wspomniana powyżej przeszkoda do zwrotu nieruchomości dotyczy (i w jakim zakresie) działek objętych decyzją organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organ ustalał, czy ul. R. na odcinku przedmiotowych działek jest drogą publiczną i jaką posiada kategorię, czy droga ta została faktycznie urządzona (wybudowana jako obiekt budowlany, o którym mowa w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych), jakie konkretne elementy tej drogi znajdują się na konkretnych działkach. Organ odwoławczy zupełnie nie odniósł się do argumentów odwołania Prezydenta W., który wskazywał, że na działce nr [...] znajduje się ulica publiczna i kwestionował stanowisko Starosty P., że na przedmiotowym gruncie jedynie zaplanowano przebieg ul. R. Uszło uwadze organu odwoławczego, że dla niniejszej sprawy znaczenie ma także to, czy przedmiotowy grunt położony jest w obszarze urządzonego pasa drogowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się zaś, że dla oceny wystąpienia przeszkody do zwrotu znaczenie ma także to, czy konkretna nieruchomość leży w obszarze pasa drogowego istniejącej drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 649/11; wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 708/11). Trzeba mieć na uwadze, że na gruncie zajętym pod pas drogowy zarząd drogi sprawuje z mocy samego prawa nieodpłatny trwały zarząd (art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Grunty znajdujące się w pasie drogowym są zaś objęte szczególnym reżimem prawnym. Mogą być oddane do korzystania innym osobom, ale na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu (art. 22 ust. 2 tej ustawy). Ustawa o drogach publicznych zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 tej ustawy).

Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego, Sąd wskazał, że działka nr [...] (którą na mapie sytuacyjnej podzielono na działki nr [...], [...] i [...]) znajduje się w pasie zarezerwowanym dla układu komunikacyjnego, wyznaczonym liniami rozgraniczającymi ul. R. (pismo Urzędu W. z dnia [...] stycznia 2010 r.). Na działkach nr [...], [...] i [...] wybudowana została wschodnia jezdnia ul. R. wraz z infrastrukturą towarzyszącą (chodniki, trawniki, parkingi), a działka nr [...] i [...] objęta jest pozwoleniem budowlanym z 2005 r. oraz że ul. R. stanowi drogę powiatową, którą włada Zarząd Dróg Miejskich (pismo Urzędu W. z dnia [...] maja 2010 r.). Sąd podkreślił zatem, że działka nr [...] stanowi integralną część drogi publicznej – ul. R., a zlokalizowane na niej parkingi nie są objęte umową dzierżawy (pismo Urzędu W. z dnia [...] września 2010 r.). Pozostając w liniach rozgraniczających ul. R., stanowi część zachodniej jezdni serwisowej oraz teren parkingu (pismo Urzędu W. z dnia [...] października 2010 r.). Trwałym zarządcą tej działki jest Zarząd Dróg Miejskich (pismo Urzędu W. z dnia [...] grudnia 2010 r.). Na działce nr [...] jest zieleń miejska (trawniki, drzewa liściaste, parkingi powiązane z układem komunikacyjnym miasta, przez działkę przebiegają sieci infrastruktury technicznej (operat szacunkowy pkt 3.a.). Z protokołu oględzin z dnia [...] października 2010 r. wynikało, że działka nr [...] stanowi część urządzonej ul. R., działka nr [...] stanowi skrzyżowanie ul. R. z ul. J., w części pokryta jest chodnikiem, pasem zieleni i ścieżką rowerową, a działka nr [...] stanowi część ul. R., w części chodnik, zieleń, parking i część drogi serwisowej, zaś działka nr [...] stanowi część ul. R., infrastrukturę drogową, ścieżkę rowerową, pas zieleni, chodnik, działka nr [...] stanowi część ul. R. wraz z ekranami akustycznymi. Sytuacji tej zaś nie ocenił w ogóle organ odwoławczy.

Sąd zgodził się wprawdzie z Wojewodą M., że w niniejszej sprawie udziału w postępowaniu została pozbawiona E. G. Ustanowiła ona bowiem w dniu [...] marca 2010 r. swym pełnomocnikiem męża – A. G. (w tym dniu pełnomocnictwo złożono organowi), a tymczasem Starosta P. kierował do niej pisma osobiście (pisma z dnia [...] marca 2010 r., pismo z dnia [...] maja 2010 r., pismo z dnia [...] czerwca 2010 r., pismo z dnia [...] czerwca 2010 r., pismo z dnia [...] września 2010 r., zawiadomienie o przeprowadzeniu oględzin, zawiadomienie z dnia [...] czerwca 2011 r. i inne). Wobec powyższego, w ocenie Sądu, trafne były spostrzeżenia organu, że pominięcie przez Starostę pełnomocnika K. G. oznaczało, że postępowanie administracyjne było obarczone kwalifikowaną wadą procesową, która uzasadniała wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. – zob. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1987 r., sygn. akt SA/Wr 875/86). Tego rodzaju wady postępowania administracyjnego stanowiły zatem – zdaniem Sądu - podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ ustanowiony w sprawie pełnomocnik strony musi mieć zagwarantowaną możliwość udziału w postępowaniu toczącym się w obu instancjach (art. 15 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a.).Ponieważ decyzja Starosty P. została skierowana bezpośrednio do K. G. , Sąd postanowił – jak podkreślił, uchylić postanowienie Wojewody M. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez K. G.

Poza tym, Sąd podzielił również stanowisko Wojewody M. co do tego, że organ pierwszej instancji miał obowiązek oceny przedłożonej opinii biegłego o wartości nieruchomości sporządzonej w formie operatu szacunkowego. Ocena wartości dowodowej opinii -w kontekście art. 140 ust. 4 u.g.n., tj. zwiększenia się bądź zmniejszenia wartości nieruchomości w skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu winna być zatem dokonana przez Starostę P.. Jak podkreśla się bowiem w judykaturze, w takim przypadku bierze się pod uwagę nakłady poniesione na realizację celu wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 816/11). Tymczasem z operatu szacunkowego, sporządzonego w niniejszej sprawie wynikało, że biegły wziął po uwagę przy określaniu wartości nieruchomości wybudowany parking osiedlowy, który nie był związany z realizacją celu wywłaszczenia, to jest budowy Zespołu Konferencyjno – Hotelowego, lecz z późniejszą inwestycją drogową. Tym niemniej, Sąd wskazał, że powyższa kwestia mogła być sformułowana w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, jeżeli wpierw Wojewoda M. wyjaśniłby i ocenił wszystkie okoliczności dotyczące przesłanek zwrotu i przeszkód do zwrotu nieruchomości, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Mając na uwadze wskazane wyżej uchybienia, Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przepis art. 137 u.g.n. (w zakresie dotyczącym uznania za niewyjaśniony celu wywłaszczenia) oraz art. 136 k.p.a. (w zakresie braku wyjaśnienia rozbieżności w nazwisku B. K.) a także przepis art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. (w zakresie niewyjaśnienia istnienia przeszkód do zwrotu nieruchomości). W związku z tym polecił, by w ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda M. wystąpił do Starosty P., aby ten skierował odpis decyzji do pełnomocnika Krystyny G.

Organ odwoławczy winien też – zdaniem Sądu - zastosować przepis art. 136 k.p.a. celem wyjaśnienia rozbieżności w nazwisku B. K. a następnie rozpoznać odwołania Prezydenta W. i B. K. oraz K. G. (jeżeli takie zostanie złożone).

Ostatecznie Sąd polecił by, rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym, Wojewoda wyjaśnił i ocenił przesłanki podmiotowe i przedmiotowe sprawy, biorąc pod uwagę ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku. W zakresie dotyczącym przeszkód do zwrotu, organ odwoławczy winien zaś ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i rozważyć, czy na jego podstawie można ustalić, że budowa ul. R. została zrealizowana, a jeżeli tak to, jakie elementy drogi, czy też pasa drogowego, znajdują się na wszystkich działkach w stosunku do których Starosta P. orzekał w decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]. W zależności od poczynionych ustaleń organ wyda więc stosowne rozstrzygnięcie, uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Wojewoda M. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art.135 p.p.s.a. (przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe, nieuprawnione zastosowanie) oraz 134 §1 p.p.s.a. in principio (przez błędną jego wykładnię i niewłaściwy brak zastosowania) w związku z art. 50 §1, art. 53 §1 i art. 54 § 1 p.p.s.a., polegające na uchyleniu postanowienia Wojewody M. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], od którego przysługiwała stronom odrębna skarga, której wniesienia strony zaniechały, wskutek czego postanowienie stało się prawomocne i dlatego nie podlegało już kognicji Sądu, który przekroczył zasadę związania sądu granicami zaskarżenia i granicami sprawy, działając z urzędu, poza hipotezą art. 135 p.p.s.a.- bez koniecznej i przysługującej legitymowanym osobom inicjatywy w tym zakresie, po bezskutecznym upływie terminu do wniesienia stosownej skargi i bez pośrednictwa organu, którego odrębnie zaskarżalne postanowienie uchylił,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a (niewłaściwie zastosowanych), art. 151 p.p.s.a. (pominiętej w związku z art. 138 § 2, art. 136 i art.15 k.p.a.), skutkujące uchyleniem kasatoryjnej decyzji Wojewody M. Organ II instancji wykazał natomiast że: Starosta P. naruszył art. 10, 28, 32, 40 § 2 k.p.a. (w aspekcie podmiotowym) oraz naruszył art. 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa (w aspekcie przedmiotowym), wskutek czego całkowicie pozbawił stronę udziału w postępowaniu, wskutek czego orzekał o zwrocie mienia wielkiej wartości przed zbadaniem legitymacji strony, wskutek czego zaniechał wyjaśnienia celu wywłaszczenia i zakresu dowłaszczenia i wskutek czego całkiem zaniechał oceny opinii biegłego. Organ I instancji naruszył więc przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy przekracza art. 136 k.p.a., skoro postępowanie uzupełniające miałoby dotyczyć pominięcia strony w całym postępowaniu i wyjaśnienia celu wywłaszczenia lub dowłaszczenia i przeszkód zwrotu każdej działki, o której orzekał Starosta. Istota i rozmiar ustaleń uzasadniały decyzję kasatoryjną, której uchylenie przez Sąd pozbawi strony (zwłaszcza pominiętą) jednej instancji i odwołania,

c) art. 141 § 4 w związku z 153 p.p.s.a. i art. 10, 28, 32, 40 § 2, 107 § 1, 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (poprzez niewłaściwe zastosowanie), polegające na uzasadnieniu wewnętrznie sprzecznym, zawierającym ocenę prawną i wskazanie co do dalszego postępowania niemożliwe do realizacji.

W efekcie, uchylono kasatoryjną decyzję Wojewody Ma., nakazując doręczenie "odpisu decyzji" E. G. w przekonaniu, że konwaliduje to całkowite pozbawienie strony udziału w postępowaniu, a jednocześnie oceniając, że pozbawienie B. K."mogłoby być powodem zastosowania przez organ wyższego stopnia przepisu art.138 § 2 k.p.a." Tymczasem organ I instancji nie sporządził egzemplarza zastępczego decyzji (który mógłby doręczyć całkiem pominiętej wnioskodawczyni), procedura administracyjna nie przewiduje doręczania "odpisów" decyzji (lecz tylko oryginały), a samo doręczenie decyzji nie usunie pełnego pominięcia strony przy poprzednich czynnościach. Choć uchybienie uzasadniałoby wznowienie postępowania i uchylenie decyzji (s. 14 i 19 wyroku), to decyzja kasatoryjną będzie wykluczona, jeśli Sąd ocenił negatywnie stosowanie art. 138 § 2 k.p.a.,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (przez niewłaściwe zastosowanie) w związku z art. 7,77 § 1,80, 107 § 3 k.p.a. i art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ówczesny jednolity tekst Dz. U. z 2010/102/651, zm.2011/224/1337), wskutek którego uchylono kasatoryjną decyzję organu odwoławczego, chociaż organ I instancji nie pozyskał akt wywłaszczeniowych i zaniechał wyjaśnienia okoliczności faktycznych, co do celu wywłaszczenia. Natomiast w aktach sprawy wskazano dwie ówczesne decyzje lokalizacyjne z [...] grudnia 1976 r. i rejestr pomiarowy przekonujące, że Zespół Konferencyjno-Hotelowy nie oznaczał tylko obiektów rządowych (rzeczywiście zaniechanych, na już zwróconych [...] m2), lecz również układ komunikacyjny wraz ze stosowną zielenią, obejmujące łącznie aż [...] ha gruntu. Uchylenie kasatoryjnej decyzji organu odwoławczego utrwali pobieżnie ustalony stan faktyczny odnośnie okoliczności determinującej wynik sprawy (celu wywłaszczenia) i zawęzi wyjaśnienia

do bezwzględnej przeszkody drogi publicznej. Tymczasem układ komunikacyjny lub zieleń, niekoniecznie musiałyby spełniać kryteria ustawy o drogach publicznych, a tylko odmowa zwrotu wskutek osiągnięcia celu wywłaszczenia wyklucza odpowiedzialność odszkodowawczą;

2) prawa materialnego przez pominięcie art. 136 ust. 3-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ugn) i art. 5 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. 1974/10/64) (uztwn), skutkujące niewłaściwym zastosowaniem art.145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 141 §4 zd.1, art.133 § 1 zd. 1 i art. 54 §2 p.p.s.a.

Sąd zanegował wpływ dowłaszczenia (zasady zwrotu części wywłaszczonej na żądanie właściciela) na wynik sprawy, eksponując na s. 14-15 uzasadnienia rolę dowłaszczenia w trybie nieważnościowym, chociaż powinien był wyjaśnić podstawę swego wyroku, wydanego na podstawie akt sprawy zwrotowej. Sąd pominął zaś dowłaszczenie, wskazane w podstawie decyzji wywłaszczeniowej i rejestrze pomiarowym, konieczność ustalenia jego zakresu, wskazaną w decyzji, i istotną rolę, wskazaną w odpowiedzi na skargę (zupełnie zresztą bezsporną dla rozstrzygania spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości).

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono w szczególności, że przez akty, podlegające przydatkowej kontroli Sądu, należy rozumieć wyłącznie akty, które nie podlegały odrębnemu zaskarżeniu. Kontrola, postanowień odrębnie zaskarżalnych, nie może być zaś wielokrotna. "Granice sprawy" z art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. nie obejmowały zatem prawomocnego postanowienia a jego uchylenie było zbędne do końcowego załatwienia sprawy, wobec skutku innych odwołań.

Twierdzono również, że Sąd zbagatelizował wagę naruszeń: prawa E. G. do udziału w sprawie, przy ustalaniu dowłaszczenia i celu wywłaszczenia oraz przy badaniu opinii biegłego (niezgodnej z celem wywłaszczenia przyjętym przez sam organ I instancji). Okoliczności, wskazane przez organ odwoławczy, dotyczyły całego postępowania lub każdej z działek, a determinując legalne ustalanie faktów, udział stron, rozstrzygnięcie i rozliczenie, a zatem przekraczały art. 136 k.p.a. Pominięcie skali (wagi i zakresu) uchybień organu I instancji, w kontekście art. 15, 136 i 138 § 2 k.p.a., przy subsumcji art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i c) p.p.s.a., wpłynęło na pochopne ich zastosowanie i uchylenie decyzji kasatoryjnej. Zaniechano zaś oddalenia skargi i skorygowania oceny organów, stosując art. 151 i 153 p.p.s.a.

Podkreślano, że uchybienie w postaci pominięcia pełnomocnika, pozbawiające E. G. udziału w postępowaniu I instancji, obligowało wydanie decyzji kasatoryjną, co Sąd uznał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ale nie w jego tenorze.

Pobieżne ustalenie legitymacji B. K. (K.), którą wyjaśniono dopiero w skardze, nie determinowało decyzji kasatoryjnej. Jednak decyzja dotycząca gruntu w W., kilku wniosków o zwrot, ksiąg wieczystych, zbieżnych imion i omyłek w nazwiskach wymagała ścisłych ustaleń podmiotowych. Podobnie na s.20 wyroku mylnie oznaczono stronę pominiętą.

Autor skargi kasacyjnej akcentował, że uściślenie celu wywłaszczenia i zakresu dowłaszczenia (związanego ze specyfiką zwrotu resztówki), stanowiły sedno przedmiotowej sprawy a ich ustalenie wymagało pozyskania akt wywłaszczeniowych i oceny zbędności każdej działki, więc przekraczało ramy art. 136 k.p.a.

Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniała też bezkrytyczna aprobata przez organ I instancji operatu. Biegły oszacował wzrost wartości nieruchomości wbrew art.140 ust.4 u.g.n., pomijając cel przyjęty przez organ I instancji.

Podkreślano, że organ ma ocenić każdą wadę i całą sprawę, bez selekcji uchybień, mogących istotnie wpłynąć na jej wynik. Powyższe wynikało z różnic zachodzących pomiędzy art.145 i 174 p.p.s.a. a art. 7, 77§1 i 80 k.p.a., których naruszenie Sąd wytknął organowi. Uznając wyjątkowość decyzji uchylającej, wskazywano również, że uchybienia organu I instancji aktualizowały art. 138 § 2 k.p.a., a strony żądały uchylenia decyzji organu I instancji.

Poza tym autor skargi kasacyjnej podnosił, że zaskarżony wyrok był nieuzasadniony bo naruszał art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a., gdyż tenor i ocena prawna uzasadnienia były sprzeczne. Akcentowano zwłaszcza, że na końcu s. 14 wyroku, Sąd Wojewódzki ocenił ogólnie, że "pozbawienie udziału w postępowaniu jednej z osób, mogłoby być powodem zastosowania przez organ wyższego stopnia przepisu art. 38 § 2 k.p.a." Na s.18 przesądził, że "w niniejszej sprawie udziału w postępowaniu została E. G.", wskutek pominięcia pełnomocnika strony. Na s.19 wyroku czytamy, że "tego rodzaju wady postępowania administracyjnego stanowią podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji, ponieważ ustanowiony w sprawie pełnomocnik strony musi mieć zagwarantowaną możliwość udziału w postępowaniu toczącym się w obu instancjach (art. 15 w zw. z art.40 §2 k.p.a.)." Jednocześnie Sąd uchylił kasatoryjną decyzję odwoławczą, uzasadnioną potrzebą udziału strony w dwuinstancyjnym postępowaniu a na s.20 uzasadnienia wskazał "rozpoznać odwołanie [E.] G. (jeżeli takie zostanie złożone)!"

W tym miejscu zatem skarżący kasacyjnie zwracał uwagę, że doręczenie decyzji stronie nie usunie związania oceną, że była pominięta w poprzednich czynnościach. Zatem Sąd Wojewódzki niewłaściwie zastosował art. 141 §4 i 153 p.p.s.a., bo wytyczył cel a pozbawił środków jego realizacji zaś wskazanie na s.20 in initio wyroku (,, w ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda M. wystąpi do Starosty P., aby ten skierował odpis decyzji do pełnomocnika [E.] G.") jest niewykonalne i narusza zasadę szybkości. Po pierwsze, doręczenie decyzji po 2 latach od wydania nie konwaliduje pominięcia strony przy każdej uprzedniej czynności, które wskazał Sąd na końcu s.18 wyroku i organ na s.5 in medio (pkt V) decyzji. Po drugie, Starosta P. nie sporządził egzemplarza zastępczego decyzji, który mógłby doręczyć w oryginale (nie w odpisie) i poza rozdzielnikiem. Po trzecie, Starosta P. nie będzie związany "wystąpieniem" Wojewody M., gdyż art. 136 k.p.a. dotyczy tylko dowodów, organu I instancji nie wiążą wskazania II instancji.

Podkreślano też, że ocenę, iż organ I instancji wyjaśnił cel dostatecznie i nie ma potrzeby ponownego rozważania tego zagadnienia i bezskutecznego poszukiwania akt wywłaszczeniowych, Sąd wyraził odnośnie faktów ustalonych bez udziału strony i z przekroczeniem swobodnej oceny dowodów.

Podnoszono również, że ocena zieleni lub układu komunikacyjnego - jako celu wywłaszczenia albo drogi publicznej jest różna. Ustawa o drogach publicznych stawia kwalifikowane wymagania funkcjonalne i formalne, które nie zawsze spełni zieleń czy parking miejski. Ponadto, odmowę zwrotu nieruchomości zbędnej, uzasadnioną samym zajęciem pod drogę publiczną (art. 2a ustawy o drogach w zw. z art.2 u.g.n.) albo brakiem zbędności wskutek terminowego osiągnięcia celu, różni odpowiedzialność za użycie nieruchomości na inny cel. Nawet zatem, jeśli celu nie osiągnięto w terminie, to jego uściślenie jest istotne wobec art.140 ust.4 u.g.n. (s.19 wyroku). Nieuprawnione więc zastosowanie art.l45 §l pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkowało uchyleniem decyzji kasatoryjnej, a może wywołać utrwalenie pobieżnie ustalonego celu wywłaszczenia, co wpłynie na wynik sprawy.

W związku z powyższym, Wojewoda M. podkreślał, że zaskarżony wyrok naruszał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.sa., gdyż bezzasadnie uchylał decyzję kasatoryjną, pomijając zaistnienie dowłaszczenia, dokonane na żądanie właściciela (art.5 uztwn) determinujące zasadę jej zwrotu. Bezspornie bowiem w podstawie prawnej decyzji wywłaszczeniowej wskazano art. 5 uztwn, a dowłaszczenie potwierdzała także notatka referująca rejestr pomiarowy. Utrwalona zaś judykatura i doktryna wywłaszczeniowa, uzależnia zwrot resztówki od zwrotu tzw. działki podstawowej (objętej lokalizacją), która stała się zbędna. Ustalenie zakresu dowłaszczenia musi zaś nastąpić na podstawie akt wywłaszczeniowych.

Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona. Natomiast w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. uczestnicy postępowania: B. K., E. G. i M. K. wnosili o odrzucenie lub oddalenie skargi kasacyjnej.

Zdaniem uczestników postępowania, organ administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt nie miał interesu prawnego do wniesienia skargi kasacyjnej a ponadto zarzuty w niej wskazane nie były uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie, z uwagi na stanowisko zajęte przez uczestników postępowania, należy wyjaśnić, że - po myśli art. 32 p.p.s.a. - w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność (przewlekłość ) jest przedmiotem skargi. Zgodnie zaś z art. 173 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną mogą wnieść: strona, prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Nie ulega zatem żądnej wątpliwości, iż skarga, wniesiona w tym przypadku przez Wojewodę M., to jest przez organ, który wydał zaskarżoną do Sądu Wojewódzkiego decyzję, była dopuszczalna, co skutkowało koniecznością jej rozpoznania. Stosownie zaś do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy okazały się częściowo uzasadnione.

Zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja Wojewody M. z dnia [...] marca 2012 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. a więc miała charakter kasacyjny. Uchylała ona do ponownego rozpoznania decyzję organu pierwszej instancji z uwagi na fakt, że organ odwoławczy dopatrzył się szeregu naruszeń przepisów postępowania, które miały miejsce w postępowaniu pierwszoinstancyjnym a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki uchylił natomiast decyzję organu odwoławczego, a jednocześnie w uzasadnieniu wyroku podzielił pogląd Wojewody, że w niniejszej sprawie została pozbawiona udziału postępowaniu wnioskodawczyni – E. G. Ustanowiła ona bowiem w dniu [...] marca 2010 r. swym pełnomocnikiem męża – A. G .(i w tym dniu pełnomocnictwo złożono organowi), a tymczasem Starosta P. kierował pisma do niej osobiście (pisma: z dnia [...]marca 2010 r., z dnia [...] maja 2010 r., z dnia [...] czerwca 2010 r., z dnia [...] czerwca 2010 r. i z dnia [...] września 2010 r. oraz zawiadomienia o przeprowadzeniu oględzin i z dnia [...] czerwca 2011 r. a także samą decyzję). Wobec powyższego, Sąd stwierdził, iż (cyt.): "trafne są spostrzeżenia organu, że pominięcie przez organ (Starostę) pełnomocnika K. G. oznacza, że postępowanie administracyjne było obarczone kwalifikowaną wadą procesową, która uzasadniała wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. – zob. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1987 r., sygn. akt SA/Wr 875/86). Tego rodzaju wady postępowania administracyjnego stanowią podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ ustanowiony w sprawie pełnomocnik strony musi mieć zagwarantowaną możliwość udziału w postępowaniu toczącym się w obu instancjach (art. 15 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a.)".

W tej sytuacji zgodzić się trzeba z Wojewodą M., że zaskarżony wyrok był wewnętrznie sprzeczny ponieważ w motywach zawierał ocenę prawną niespójną z rozstrzygnięciem. Skoro bowiem Sąd Wojewódzki przyjął, że decyzja Starosty P. z dnia [...] lipca 2011 r., wydana w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W. przy dawnej ul. K. , była obarczona wadą kwalifikowaną to – przy takiej ocenie prawnej decyzji organu pierwszej instancji - nie sposób uznać, że kasacyjna decyzja organu odwoławczego czyli decyzja, która eliminowała z obrotu prawnego decyzję wadliwą, naruszała przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie.

Zgodzić się także należy z autorem skargi kasacyjnej, że przepisy procedury administracyjnej nie przewidują doręczania decyzji stronie w kserokopii czy w odpisie. Decyzje stronie doręcza się zawsze w oryginale z własnoręcznym podpisem osoby reprezentującej organ. W przypadku doręczenia pisma, zawierającego decyzję, doniosły prawnie jest przy tym fakt doręczenia jej w formie przewidzianej w art. 39-48 k.p.a. bo z nim są związane określone skutki prawne materialne i procesowe. Tylko więc w przypadku zachowania tych reguł doręczenie decyzji będzie skuteczne. (vide: B. Adamiak i J. Borkowski – Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. st. 442 i 443).

Z tej przyczyny zawarte w zaskarżonym wyroku zalecenie, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda wystąpił do Starosty P. (cyt): "aby ten skierował odpis decyzji do pełnomocnika K. G." a następnie rozpoznał odwołanie w/w wnioskodawczyni "jeżeli takie zostanie złożone" jest całkowicie pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych. Doręczenie obecnie odpisu decyzji organu I instancji pełnomocnikowi E. G., nie otworzy jej w ten sposób terminu do wniesienia odwołania. Jak wyżej wspomniano, termin ten biegnie od doręczenia stronie decyzji (w oryginale a nie w odpisie).

W związku z powyższym należało uznać, że zaskarżony wyrok – jako wewnętrznie sprzeczny - naruszał art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 10, 32 , 40 § 2, art. 138 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie był natomiast zasadny, gdyż Sąd Wojewódzki nie orzekał w ramach związania wyrokiem innego sądu, zatem nie mógł przekroczyć granic takiego związania.

Trafnie natomiast Wojewoda zauważył, że uchylając - z urzędu - postanowienie Wojewody M. z [...] marca 2012 r. nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez E. G., Sąd Wojewódzki naruszył art. 134§ 1 i art. 135 p.p.s.a.

Zakres pojęcia sprawy, użyty w art. 135 p.p.s.a., wymaga ustalenia na potrzeby każdego, indywidualnego przypadku. Obejmuje on te akty prawne, które, poprzedzając zaskarżone orzeczenie, warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego, podlegającego rozstrzygnięciu. Stosowanie tego przepisu jest przy tym dopuszczalne pod warunkiem uwzględnienia skargi i tylko wtedy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.

Sąd Wojewódzki, uchylając powyższe postanowienie, wprawdzie uwzględniał skargę, ale - jak wyżej wskazano - rozstrzygniecie to nie było prawidłowe, a ponadto, uchylenie tego prawomocnego (bo niezaskarżonego przez stronę) postanowienia nie było wcale niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. W analizowanym stanie faktycznym, choć Wojewoda stwierdził uchybienie przez E. G. i M. K. terminu do wniesienia odwołania, to jednak nadal pozostawało w obrocie prawnym jeszcze odwołanie wniesione przez ich współuczestniczkę materialną – B. K.

Niezasadny okazał się zaś zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) P.p.s.a. w powiązaniu z art. 28, 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku ustalenia tożsamości B. K. z domu K. Tę kwestię oczywiście można było zweryfikować na etapie postępowania odwoławczego, zwłaszcza, że odwołanie wniesione przez tę wnioskodawczynię, Wojewoda rozpoznał. Tożsamość strony pośrednio wynikała też z treści obu postanowień sądowych dotyczących nabycia praw spadkowych po obojgu małżonkach K. a obecnie kwestia ta praktycznie została wyjaśniona w postępowaniu sądowym.

Odnosząc się do zarzutów materialno prawnych, wskazać należy, iż w związku z tym, że zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu z uwagi na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów proceduralnych, to ocena zarzutów materialnoprawnych była, na tym etapie postępowania, przedwczesna.

Tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że – co zasady - podziela pogląd Sądu Wojewódzkiego, sprowadzający się do stanowiska, iż w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia i stała się dla niego zbędna, ale została zajęta przez drogę publiczną lub znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogi publicznej, nie jest możliwe – z uwagi na treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) - dokonanie zwrotu takiej nieruchomości. Co prawda, pojęcie pasa drogowego nie jest tożsame z pojęciem drogi, ale pas drogowy jest integralnie z drogą związany. Zieleń przydrożna jest też częścią pasa drogowego (art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych).

Zwrócić również należy uwagę, że ani ustawa o drogach publicznych, ani ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawierają przepisu, analogicznego do art. 24 ust. 1 uchylonej już obecnie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419), który stanowił, że zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej pod rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej. W przypadku zatem uzasadnionej prawnie odmowy zwrotu części nieruchomości jest rzeczą w zasadzie obojętną - ze względu na brak podstawy prawnej do występowania z ewentualnymi roszczeniami odszkodowawczymi – czy odmowa zwrotu nieruchomości następuje w tym wypadku z powodu jej zajęcia przez pas drogi publicznej, czy z powodu niemożności przyjęcia, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, bo np. nie była ( w tej części) w ogóle objęta decyzją lokalizacyjną.

Rozpoznając zatem obecnie sprawę, Sąd Wojewódzki winien ponownie skontrolować zaskarżoną decyzję mając na uwadze, że jeżeli decyzja ta uchyla do ponownego rozpoznania, obarczoną wadą kwalifikowaną, decyzję organu pierwszej instancji, to nie jest w tym przypadku istotne, jakie wytyczne (materialnoprawne i procesowe) zawiera uzasadnienie decyzji organu odwoławczego. Jeśli bowiem Sąd uważa, że zalecenia te nie są właściwe, to winien je skorygować w motywach wyroku, wiążąc w ten sposób organy tą oceną prawną.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.