Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty przekształceniowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. kwotę 697,00 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 19 lipca 2019 r., znak: [...] Nr [...] Prezydent Miasta K. ustalił opłatę przekształceniową dotyczącą udziału wynoszącego [...] części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna K., położonej w K. przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] [...], w wysokości [...] zł (słownie: [...]).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 28.02.2019 r. do organu wpłynął wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności udziału wynoszącego [...] części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna K., położonej w K. przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]

Pismem z dnia 24.04.2019 r. Prezydent Miasta K. poinformował [...] Spółdzielnię Mieszkaniową o wysokości opłaty przekształceniowej dotyczącej ww. udziału w kwocie [...]zł. Zreferowano treść tego pisma z podkreśleniem, że dotychczasowa opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego była obniżona o 50% zgodnie z wyrokami Sądu Rejonowego w K. z dnia 26.07.2004 r., sygn. akt: I C [...], I C [...], I C [...], I C [...], I C [...], I C [...], zaś obniżka uwzględniała zapisy umów o oddaniu w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości.

Powołując się zaś na opinię Ministra Inwestycji i Rozwoju nr [...] z dnia 29.01.2019 r. organ przyjął, że konstrukcja normatywna oraz celowość regulacji zawartej w art. 7 ust. 2 u.p.uż.w. przemawia za odniesieniem wymiaru opłaty za przekształcenie do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, a nie do wysokości kwoty uzyskanej przez obniżenie opłaty rocznej w wyniku uwzględnienia bonifikaty przysługującej na podstawie innych przepisów.

Odwołanie od przedmiotowej decyzji, w ustawowym terminie, złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, wnosząc o jej uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie opłaty rocznej dotyczącej ww. udziału w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej, położonej przy ul. [...] w wysokości [...] zł oraz orzeczenie co do kosztów postępowania. Odwołująca podniosła, że decyzja narusza art. 7 ust. 2 u.p.uż.w. poprzez bezpodstawne i błędne przyjęcie, że wysokość opłaty przekształceniowej jest równa wysokości opłaty rocznej, która obowiązywałaby Spółdzielnię w dniu przekształcenia prawa do tego gruntu w prawo własności. Zdaniem Odwołującej doszło też do naruszenia art. 7 i art. 7a k.p.a., art. 80 k.p.a. przez niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony oraz przekroczenie granic prawa do oceny dowodów poprzez przyjęcie, że przewidziana umową z dnia 03.09.1964 r. obniżka o 50% opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości miała charakter bonifikaty przewidzianej przepisami, w tym art. 73 ust. 4 u.g.n.

W uzasadnieniu odwołania Strona opisała stan faktyczny sprawy podnosząc, że ww. umową oddano poprzednikowi prawnemu Odwołującej - Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" przedmiotową nieruchomość w użytkowanie wieczyste, ustalono wysokość opłaty rocznej na podstawie obowiązujących wówczas przepisów i umownie obniżono jej wysokość o 50%. Umowa ta do dnia dzisiejszego nie została zmieniona, a przy kolejnych zmianach wysokości opłaty rocznej ww. ustalenia były przestrzegane. Przy wypowiedzeniu wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste dokonane na koniec 2000 r. Gmina Miejska K. nie wzięła jednak pod uwagę tej obniżki, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało to wypowiedzenie. Niemniej jednak Sąd Rejonowy dla K. - K. wyrokiem z dnia 26.07.2004 r. podzielił stanowisko Spółdzielni i orzekł, że umówione obniżenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej działki o 50% wiąże strony. Zatem opłata przekształceniowa powinna zostać wyliczona zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 7 ust. 2 u.p.uż.w., a nie w kwocie wskazanej w zaświadczeniu z dnia 24.04.2019 r. jako 1% wartości gruntu. Zdaniem Odwołującej błędnie organ oparł się na piśmie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 29.01.2019 r., które dotyczyło stanu faktycznego, w którym użytkownikowi wieczystemu obniżono opłatę za użytkowanie wieczyste nie w drodze umowy, a w wyniku udzielenie bonifikaty przysługującej na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 listopada 2019 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. l, art. 4, art. 7 ust. l, 2, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r., poz. 1716 i 2540, zwanej dalej u.p.uż.w.) oraz art. 17 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, zwanej dalej także "k.p.a").

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności-'tych gruntów z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów.

Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że na mocy ww. przepisów nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki [...] i [...] obr[...]. ewid. K., położonej przy ul. [...] w prawo własności. W związku z tym zaktualizował się obowiązek dotychczasowego użytkownika wieczystego poniesienia tzw. opłaty przekształceniowej. Po myśli art. 7 ust. 1 u.p.uż.w. z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Stosownie do art. 7 ust. 2 u.p.uż.w. wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia.

Na tle rozumienia ostatnio powołanej regulacji powstał spór pomiędzy organem I instancji a [...] Spółdzielnią Mieszkaniową dotyczący tego, czy owa opłata przekształceniowa winna być obniżona o 50% tytułem bonifikaty przysługującej użytkownikowi wieczystemu na podstawie zapisów umowy z dnia 03.09.1964 r. Rep. [...] o ustanowieniu użytkowania wieczystego na okres 99 lat dla Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" - poprzednika prawnego Odwołującej.

Przede wszystkim tut. Kolegium zauważa, że skoro zarówno organ, jak i Odwołująca potwierdzają przysługiwanie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej wyżej wskazanej obniżki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, to okoliczność tę jako niesporną należy uznać za udowodnioną. Wynika ona zresztą z zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności z dnia 24.04.2019 r.

Analizując znaczenie tej obniżki dla ustalenia opłaty przekształceniowej trzeba natomiast mieć na uwadze, że jest to bonifikata umowna wprowadzona przez strony umowy na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Obowiązywanie tej bonifikaty również po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało potwierdzone wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z dnia 26.07.2004 r., sygn. akt: I C [...], IC [...], I C [...], I C [...], I C [...], I C [...] Z tego też powodu opłata roczna ustalona dla użytkownika wieczystego, która obowiązywała w dniu 01.01.2019 r., była obniżona o ww. bonifikatę i wynosiła [...] zł.

Powyższe nie oznacza jednak, że opłata przekształceniowa winna odnosić się to opłaty rocznej obniżonej zgodnie z ww. zapisami umowy.

Godzi się przede wszystkim podkreślić, że przepis art. 7 ust. 2 u.p.uż.w. przy ustalaniu wysokości opłaty odwołuje się do wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. W ocenie tut. Kolegium zwrot ten wprost stanowi więc o opłacie obowiązującej, czyli opłacie rocznej ustalonej za użytkowanie wieczyste, a nie opłacie, jaką użytkownik wieczysty zobowiązany był uiścić z tego tytułu - przy uwzględnieniu ulg i bonifikat umownych lub ustawowych udzielonych użytkownikowi wieczystemu od ustalonej opłaty. Taka wykładnia omawianego przepisu koresponduje też z celem wprowadzenia przez Ustawodawcę opłaty przekształceniowej, która ma stanowić rekompensatę dla właściciela gruntu za utratę prawa jego własności na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego. Ustawodawca starał się, bowiem "pogodzić interesy dotychczasowych właścicieli oraz właścicieli nowych. Musiał przy tym uszanować zasadę samodzielności samorządów oraz możliwości uzyskiwania przez nie dochodów z ich majątku. Dlatego też po pierwsze przyjęto, że obowiązkiem płatniczym obciążony jest każdoczesny właściciel nieruchomości w taki sposób, aby płynność wpłat nie* została zachwiana" (tak Katarzyna Słomka w: Nowe zasady przekształcania użytkowania wieczystego w prawo własności, LEX/el. 2018). Wykładnia celowościowa omawianego przepisu prowadzi więc do konstatacji, że opłata przekształceniowa jest równa obowiązującej w dniu przekształcenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.

Co więcej, tylko przy takim, jak wyżej wskazano rozumieniu art. 7 ust. 2 u.p.uż.w. może nastąpić uwzględnienie celu omawianej regulacji. Poparcie stanowiska przeciwnego, przyjmowanego przez Odwołującą, zmierza do nieuprawnionego uprzywilejowania dotychczasowego użytkownika wieczystego ze szkodą dla właściciela nieruchomości, który z mocy Prawodawcy został definitywnie pozbawiony prawa własności. Zrównoważeniu zaś interesów stron służyć ma owa opłata przekształceniowa.

Stanowisku prezentowanemu przez tut. Kolegium nie stoi na przeszkodzie cywilnoprawny charakter opłat rocznych za użytkowanie wieczyste. Opłaty stanowią bowiem ekwiwalent pieniężny za możliwość korzystania przez użytkownika wieczystego z gruntu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z wyłączeniem innych osób. Korzystanie to ma następować w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Zatem przy przekształceniu z mocy prawa użytkowania wieczystego we własność, opłata przekształceniowa jako ekwiwalent pieniężny za utratę własności na rzecz użytkownika wieczystego odnosi się do ustalonej opłaty rocznej, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, a nie tej, którą użytkownik wieczysty byłby zobowiązany zapłacić i którą faktycznie - po zastosowaniu ww. bonifikaty - uiszczał. Godzi się też podkreślić, że ustalona umownie bonifikata stanowiła ulgę dla użytkownika wieczystego przy zapłacie opłat rocznych za użytkowanie wieczyste. Tymczasem na gruncie przedmiotowej sprawy miarodajny przepis art. 7 ust. 2 u.p.uż.w. odnosi się do wysokości obowiązującej opłaty rocznej dla potrzeb określenia wysokości opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego we własność.

Mając na uwadze powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że słusznie organ I instancji ustalił opłatę roczną przekształceniowa dotyczącą udziału wynoszącego [...] części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] ewidencyjna K., położonej w K. przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w wysokości [...] zł. Taka bowiem opłata roczna obowiązywała Odwołującą w dniu przekształcenia, co wynika z zastosowania 1% stawki do wartości nieruchomości [...] zł, ustalonej w ugodzie z dnia 06.08.2013 r., znak: [...], pomnożonej przez przysługujący Odwołującej ww. udział. Podkreślenia wymaga, że Odwołująca nie kwestionowała opłaty przekształceniowej z uwagi na błędne określenie opłaty w odniesieniu do jej wysokości w dniu przekształcenia, lecz z uwagi na pominięcie bonifikaty wynikającej z umowy. To tego zaś zarzutu odwołania tut. Kolegium odniosło się w sposób wyczerpujący powyżej.

Kolegium wyjaśnia również, że nie potwierdziły się zarzuty Odwołującej dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 7a k.p.a., art. 80 k.p.a. Organ nie pominął okoliczności umownej bonifikaty przysługującej Odwołującej, uwzględnił wszystkie istotne w sprawie fakty i dowody, dokonał ich swobodnej oceny w granicach wyznaczonych przez art. 80 k.p.a. oraz wystarczająco uzasadnił swoje stanowisko w sprawie. Wbrew twierdzeniu odwołania, nie zaszła w sprawie również możliwość zastosowania art. 7a k.p.a. Zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony ma przedmiotowo wąski zakres zastosowania. Zasada ta aktualizuje się dopiero po wykorzystaniu dostępnych i preferowanych metod wykładni przepisu prawa materialnego. Nie chodzi tu zatem o jakiekolwiek wątpliwości "co do treści normy prawnej" czy raczej co do znaczenia przepisu prawa, lecz o tylko te wątpliwości, które "pozostają", a zatem te, których nie dało się usunąć w drodze uznanych lub nakazanych metod (reguł, dyrektyw, wskazówek) wykładni. W przedmiotowej sprawie zastosowanie wykładni literalnej i celowościowej pozwala w sposób jednoznaczny ustalić znaczenie przepisu prawnego art. 7 ust. 2 u.p.uż.w., co wyklucza istnienie wątpliwości, które mogłyby być rozstrzygnięte na korzyść strony.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spóldszielnia Mieszkaniowa, domagając się

1. uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. i przekazania sprawy do organu I instancji celem ustalenia opłaty za przekształcenie w prawidłowej wysokości tj. takiej jaka obowiązywała by w dniu 1 stycznia 2019r. gdyby do przekształcenia nie doszło,

2. zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że spółdzielnia nie zgadza się z decyzją organu II instancji ani z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Poza sporem jest, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w. w. działki w prawo własności nastąpiło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019r. Zamierzeniem ustawodawcy miało to być korzystne dla użytkowników wieczystych, praktyka pokazuje, że nie do końca.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 powołanej ustawy wysokość opłaty przekształceniowej jaka zobowiązany jest ponieść dotychczasowy użytkownik wieczysty na rzecz dotychczasowego właściciela jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia.

W dniu przekształcenia obowiązywałaby opłata roczna z tytułu prawa użytkowania wieczystego w wysokości uzgodnionej pomiędzy właścicielem a użytkownikiem wieczystym w ugodzie z dnia 6 sierpnia 2013r., którą zatwierdził organ II instancji postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2013r. znak [...] - co jest bezsporne.

Opłata z tytułu prawa użytkowania wieczystego uzgodniona została w 2013r. w udziale wynoszącym wówczas [...] działki nr [...] obr[...] w kwocie [...]zł., na skutek zmiany wysokości udziału / ustanowienia odrębnej własności kolejnego lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...] w K. / udział ten zmniejszył się do [...] części i dlatego proporcjonalnie zmniejszyła się opłata z tytułu prawa użytkowania wieczystego z kwoty [...]zł. do kwoty [...]zł. co jest bezsporne.

Wbrew temu co twierdzi organ I i II inst. obniżka opłaty rocznej z tytułu prawa użytkowania wieczystego / bezpodstawnie zwana przez organ II inst. "bonifikatą umowną " str. 3 uzasadnienia decyzji / odnoście wskazanej działki wynikała z umowy wieczystego użytkowania zawartej w dniu 3.09.1964r. Rep. [...]. Wbrew tez temu co ustalił organ I i II inst. obniżenie dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie wynikało z powołanych w uzasadnieniu decyzji obu instancji wyroku Sądu Rejonowego w K. z dnia 26.07. 2004r. W powołanym wyroku Sąd jedynie stwierdził, że strony obowiązują zapisy umów, na jakich oddano przedmiotową działkę w użytkowanie wieczyste, a zatem tak długo postanowienia umów nie zostaną zmienione, warunki umów wiążą jej strony.

Bezpodstawnie też organ II inst. utożsamia "ową /umowną / bonifikatę" z bonifikatami wynikającymi z przepisów prawa w tym z bonifikatą wynikającą z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami., skoro już organ I inst. przekonał się na podstawie sporów toczonych przed sądem powszechnym w latach 2002-2004, że ustalenia stron zawarte w umowach o oddaniu m.in. przedmiotowej działki w użytkowanie wieczyste wiążą strony, co zresztą organ I inst. przywołał w pouczeniu do zaświadczenia o przekształceniu prawa i uzasadnieniu decyzji ale z tego faktu nie wyciągnął wniosku, gdyż dokonał ustalenia opłaty przekształceniowej w nowej wysokości. Wysokość opłaty przekształceniowej organ I inst. wyliczył nie w wyniku dokonania aktualizacji wartości przedmiotowej działki a jedynie mnożąc x 2 dotychczasową opłatę z tytułu prawa użytkowania wieczystego, jaka obowiązywała dla w.w. działki w roku 2018 i jak by obowiązywałaby również w roku 2019 gdyby do przekształcenia w prawo własności nie doszło z mocy prawa.

Ustalenia organu II inst. jakoby odwołującą obowiązywała w dniu przekształcenia, stawka 1 % do wartości nieruchomości [...] zł., ustalonej w ugodzie z dnia 06.08.2013r. ostać się nie może, gdyż wysokość opłaty z tytułu prawa użytkowania wieczystego we wskazanej ugodzie strony uzgodniły kwotowo na lata 2014, 2015, oraz na rok 2016 i lata następne. To, że tak ustaloną wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego / w wysokości [...] zł./ organ I instancji w powołanej ugodzie, uznał, że stanowi 1% wartości nieruchomości J której wartość w udziale należącym wówczas do skarżącej została ustalona na kwotę [...]zł. / dowodzi, że ustaloną w tej wysokości opłatę z tytułu prawa użytkowania wieczystego organ I inst. traktował jak 1% wartości przedmiotowej nieruchomości, zatem obecnie brak jest podstaw prawnych do mnożenia obowiązującej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego x 2 i w taki sposób ustalania wysokości opłaty przekształceniowej.

Tego wyjaśnienia zabrakło zarówno w uzasadnieniu decyzji organu I jak i II inst. Z literalnego brzmienia art. 7 ust. 2 powołanej ustawy wynika. że opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu prawa użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia prawa a w przypadku gdyby opłata z tytułu prawa użytkowania wieczystego została ustalana za pierwszy rok aktualizacji i lata następne. to wysokość opłaty przekształceniowej jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w trzecim roku od aktualizacji / art. 7 ust. 3 ustawy/, tak jak uzgodniono to w ugodzie z 2013r.

Nieuzasadnione też są argumenty organu II inst. jakoby opłata z tytułu prawa użytkowania wieczystego wnoszona dotychczas przez skarżącą, jako użytkownika wieczystego była "bonifikatą umowną" taki rodzaj bonifikaty nie jest znany obowiązującym przepisom prawa. Zasady postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości i udzielania bonifikat regulują m.in. przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 77 ust. 3 tej ustawy aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu lub na wniosek użytkownika wieczystego, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego nie częściej niż raz na 3 lata, o ile wartość nieruchomości uJegnie zmianie. Aktualizacji dokonuje się wypowiadając pisemnie dotychczasową wysokość opłaty i przesyłając nową wysokość opłaty rocznej, żadne z tych wymogów ustawowych nie zostały w niniejszej sprawie spełnione, aby uzasadniały zmianę wysokości opłaty przekształceniowej i ustalenie jej w innej wysokości niż wskazuje to przepis art. 7 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej określanej jako "p.p.s.a." uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja podlega uchyleniu wraz z poprzedzająca ją decyzją organu i instancji z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa jest kolejną sprawą rozpoznawaną przez WSA w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty przekształceniowej. Analogiczne skargi zostały uwzględnione wyrokami z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. II SA/Kr 1307/19 oraz z dnia 27 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Kr 1388/19. W obu tych sprawach występował ten sam problem prawny dotyczący uwzględnienia bonifikaty przy ustalaniu opłaty przekształceniowej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę całkowicie podziela wykładnię przepisów oraz argumentację zaprezentowaną w powołanych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, które zostaną przedstawione poniżej.

W myśl art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 916) z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Zgodnie zaś z przepisem art. 7 ust. 1 ustawy, z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (ust. 2).

Okoliczności faktyczne nie były sporne pomiędzy stronami i nie budzą wątpliwości Sądu. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do sposobu rozumienia sformułowania: "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia".

W celu dokonania wykładni tego pojęcia konieczne będzie przedstawienie szerszego kontekstu prawnego związanego z opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego.

W dacie zawierania umów o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste obowiązywała ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 Nr 22 poz. 159 t.j.). Zawarcie umowy użytkowania wieczystego poprzedzało wydanie decyzji administracyjnej przez właściwy organ, w której określano osobę użytkownika wieczystego oraz przedmiot i warunki użytkowania wieczystego gruntu. Użytkowanie wieczyste terenów państwowych podlegało przepisom tytułu II księgi drugiej Kodeksu cywilnego (art. 11 ust. 1). W myśl art. 23 tej ustawy wysokość opłaty rocznej za teren państwowy oddany w użytkowanie wieczyste określał cennik ustalony przez prezydium powiatowej rady narodowej. W razie zmian cennika w okresie trwania użytkowania lub użytkowania wieczystego, wynikających ze zmiany wytycznych wymienionych w art. 23 ust. 3, wysokość opłaty rocznej ulega odpowiedniej zmianie począwszy od dnia pierwszego stycznia roku następującego po wprowadzeniu zmiany cennika (art. 24). Z kolei według przepisu art. 25 ust. 2 i 3 ustawy, w przypadku dokonania przez Państwo ulepszania użytkowania terenu oraz w przypadku, gdy zaszły warunki uzasadniające zastosowanie innej stawki cennika, wysokość opłat rocznych mogła w czasie trwania użytkowania wieczystego ulegać podwyższeniu. Podwyższoną opłatę należało uiszczać od dnia pierwszego stycznia roku następującego po powstaniu warunków uzasadniających podwyżkę opłat.

Stosownie zaś do § 8 ust.1 uchwały Nr 105 Rady Ministrów z dnia 22 marca 1962 r. w sprawie wytycznych dla ustalenia opłat z tytułu korzystania z terenów w miastach i osiedlach (M. P. z 1969 Nr 3 poz. 33 t.j.), wydanej na podstawie upoważnienia zawartego w cytowanej ustawie, wysokość opłaty rocznej wymienionej w §§ 2-7 mogła ulec obniżce ze względu na interes społeczny w granicach określonych w ust. 2-4. W myśl ustępu 2 pkt 2 tego przepisu możliwe było dla spółdzielni mieszkaniowych wprowadzenie obniżki opłaty rocznej - w wysokości do 50% tej opłaty.

Z brzmienia powyższych przepisów wynika, że użytkownicy wieczyści zobowiązani byli do uiszczania opłaty rocznej za teren państwowy oddany w użytkowanie wieczyste w skonkretyzowanej - zależnej od zaistnienia określonych okoliczności - wysokości.

W dniu 1 sierpnia 1985 r. weszła w życie (z wyjątkiem przepisów dotyczących opłat za istniejące w dniu wejścia w życie ustawy użytkowanie i użytkowanie wieczyste, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 1986 r.) ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 Nr 22 poz. 99). Z jej przepisów wynika, że umowy cywilne o oddanie gruntu państwowego w użytkowanie wieczyste zawarte przed jej wejściem w życie pozostają w mocy, z tym, że opłaty za użytkowanie wieczyste mogą być, na skutek zmiany wartości gruntów, aktualizowane w okresach nie krótszych niż jeden rok (art. 43). Właściciel gruntu zamierzający podwyższyć opłatę za użytkowanie wieczyste, mógł wypowiedzieć wysokość obowiązującej stronę opłaty, z równoczesną ofertą przyjęcia nowej jej wysokości (art. 43a).

Na podstawie art. 46 ust. 5 i art. 47 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wydano rozporządzenie z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów (Dz. U. z 1989 Nr 14 poz. 78 t.j.). W § 3 tego rozporządzenia użyto znamiennego sformułowania: "Pierwsza opłata roczna (...) wynosi 25-krotność opłaty rocznej określonej bez zastosowania obniżek". W § 5 rozporządzenia przewidziano, że "opłata roczna za grunt oddany w użytkowanie wieczyste pod budownictwo mieszkaniowe (...) może być obniżona nie więcej niż o 50% ze względu na interes społeczny lub warunki materialne nabywcy".

Oznacza to, po pierwsze, że uiszczana przez użytkownika wieczystego, z zastosowaniem obniżki, opłata za użytkowanie wieczyste jest dalej opłatą roczną, a po drugie, że normodawca odróżnia znaczenie pojęć "opłata roczna" i "opłata roczna określona bez zastosowania obniżek". Dlatego też przyjąć należy, że sformułowanie "opłata roczna" odnosi się do zindywidualizowanej opłaty rocznej uiszczanej przez określonego użytkownika wieczystego.

Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości została uchylona i zastąpiona przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 poz. 2204 t.j.). W myśl przepisu przejściowego (art. 221) co do zasady do nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r., przepisy nowej ustawy stosuje się odpowiednio jedynie w zakresie stawek procentowych, których wysokość uzależniona jest od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana. Brak jest, zatem możliwości jednostronnego odstąpienia od określonej w uprzednio zawartej umowie cywilnoprawnej obniżki opłaty rocznej, a zmiana wysokości ustalonej w umowie opłaty rocznej mogła wynikać tylko ze zmiany wartości nieruchomości albo wysokości stawki procentowej.

Jak już wcześniej zaznaczono, zgodnie z art. 7 ustawy przekształceniowej z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę, której wysokość jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Sformułowanie "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" niewątpliwie odnosi się do zindywidualizowanej opłaty rocznej ustalonej dla konkretnego użytkownika wieczystego, bo tylko taka obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Przemawia za tym również przyjęta przez ustawodawcę forma aktu administracyjnego potwierdzającego zaistnienie przekształcenia w postaci zaświadczenia. Zaświadczenie potwierdza jedynie określone fakty lub stan prawny (art. 217 k.p.a.). Z przepisu art. 4 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania nieruchomości gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów wynika, że w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, (co nastąpiło z mocy prawa) oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7 oraz zasadach jej wnoszenia. Skoro w myśl art. 7 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej wysokość opłaty ponoszonej przez nowego właściciela gruntu na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, to w zaświadczeniu nie może być ustalona inna wysokość opłaty rocznej niż ponoszona wcześniej przez określonego użytkownika wieczystego. Wszak nie kreuje ono żadnego stosunku prawnego, a jedynie potwierdza istniejące fakty. Podobnie jak samo przekształcenie, obowiązek uiszczenia opłaty następuje z mocy prawa, z dniem, w którym to przekształcenie następuje.

Zgodnie z art. 6 ustawy, jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Decyzja ta nie ma jednakże charakteru konstytutywnego i niczego nowego nie "ustala", co wynika z treści pozostałych przepisów ustawy. Zasady "ustalenia" opłaty w drodze decyzji są, bowiem identyczne jak w przypadku obliczenia tej opłaty dla potrzeb podania informacji, o której mowa w art. 4 ust. 4 ustawy. Wynikają one, jak wyżej już przytoczono, z art. 7 ustawy.

Zwrócić również należy uwagę, że stosownie do art. 7 ust. 4 ustawy, w przypadku ustanowienia lub przeniesienia użytkowania wieczystego w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która zgodnie z postanowieniami umowy obowiązywałaby od dnia 1 stycznia 2019 r. Potwierdza to, że wysokość rocznej opłaty przekształceniowej musi uwzględniać obniżki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustalone w umowie o ustanowienie użytkowania wieczystego.

Dlatego też przyznać należało stronie skarżącej rację, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wykładnia tego przepisu dokonana przez organy była błędna.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie wykładni art. 7 ust.2 ustawy dokonanej przez Sąd.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.