Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II SAB/Bd 11/11 w sprawie ze skargi P. L.-M. na bezczynność [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II SAB/Bd 11/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. L. – M. na bezczynność [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej zobowiązał [...] Agencję Rozwoju Regionalnego S.A. w T. do rozpatrzenia w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: "ustawa") wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2010 r. w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku oraz zasądził na rzecz skarżącego od [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w T. 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. (doręczonym adresatowi w dniu [...] grudnia 2010 r.) P. L. – M., powołując się na art. 6 ustawy zwrócił się do [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z siedzibą w T. o przesłanie mu listem poleconym kopii protokołów wszystkich walnych zgromadzeń akcjonariuszy, jakie odbyły się w 2010 r.

Po upływie 14 dni, z uwagi na brak odpowiedzi na powyższy wniosek, P. L.- M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność [...] Agencji Rozwoju Regionalnego, wnosząc o nakazanie udzielenia żądanej informacji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wymieniona Spółka jest samorządową osobą prawną, gdyż 90% jej akcji jest własnością Województwa Kujawsko - Pomorskiego i Gminy T. Ze statutu Spółki wynika, że wykonuje zadania publiczne i nie działa dla zysku. Skarżący również wskazał, że na dzień wystąpienia z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej nie była ona opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej.

W odpowiedzi na skargę [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. wniosła o jej oddalenie i zarzuciła brak podstawy prawnej do domagania się od niej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. udzielenia informacji oraz że nie zaistniała po jej stronie bezczynność. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., nadanym na poczcie [...] grudnia 2010 r., a więc w ustawowym terminie, powiadomiła skarżącego, że żądane protokoły nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a Agencja nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle tej ustawy do ich udostępnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy opisanym na wstępie wyrokiem na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") uwzględnił skargę jako zasadną.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przyjął, że przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ – mimo ciążącego na nim obowiązku – w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na "milczenie" organu uzasadnia nie tylko niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga jego wydania.

Natomiast w oparciu o art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 i 6 ustawy przyjął, że informacją publiczną jest każda wiadomość (informacja) wytworzona lub odnosząca się do szeroko rozumianych władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne - w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej bądź gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie przypadkowo zatem w art. 6 ust. 1 ustawy zamieszczono jedynie przykładowy katalog informacji publicznych, a w art. 4 ust. 1 – przykładowo tylko wymieniono podmioty zobligowane do udostępnienia informacji publicznej, o czym świadczy użycie w obydwu tych przepisach zwrotu "w szczególności."

Sąd uznał, że wbrew stanowisku [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A., wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2010 r. winien być rozpatrzony w trybie ustawy o dostępie o informacji publicznej. Mając bowiem na uwadze treść art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, który charakteryzuje podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, należy przyjąć, że [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. z siedzibą w T. jest spółką prawa handlowego, w której jednostka samorządu terytorialnego – Województwo Kujawsko - Pomorskie ma 63,93% udziałów oraz inna jednostka tego samorządu – Gmina Miasta T. posiada 28,76% udziałów. Spółka ta zatem dysponuje majątkiem publicznym oraz dodatkowo jest osobą prawną, w której obydwie jednostki samorządu terytorialnego łącznie, a także samo Województwo Kujawsko - Pomorskie posiadają pozycję dominującą (wielkość udziałów przekraczającą 40% - art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów - Dz.U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). Agencja jest zatem podmiotem zobligowanym na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. do udzielenia informacji będącej w jej posiadaniu, mającej walor informacji publicznej.

Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja w sprawach publicznych jest informacją publiczną. Protokoły walnych zgromadzeń akcjonariuszy spółki akcyjnej jaką jest agencja, o doręczenie odpisów których wystąpił skarżący, zawierają informację o ich przebiegu, o sposobie realizacji przez zarząd spółki zadań statutowych powiązanych z dysponowaniem mieniem samorządowym. Jak wynika ze statutu Agencji, przedmiotem obrad walnego zgromadzenia jest rozpatrzenie i zatwierdzanie sprawozdań władz Spółki oraz bilansu, rachunku zysku i strat, podział zysku lub pokrycie strat, udzielenie władzom Spółki absolutorium z wykonania przez nie obowiązków oraz podjęcie w powyższym zakresie stosownych uchwał. Mogą być również zwoływane nadzwyczajne walne zgromadzenia dla rozpatrzenia spraw wymagających podjęcia uchwały. Stosownie zaś do ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) walne zgromadzenie podejmuje uchwały w określonych w niej przypadkach zadysponowania kapitałem spółki.

Przedstawione wyżej działania akcjonariuszy spółki znajdują odzwierciedlenie w protokole odbytego walnego zgromadzenia akcjonariuszy. Odnotowywane są w nim zwłaszcza podjęte uchwały.

Zdaniem Sądu, o publicznym charakterze żądanej przez skarżącego informacji przesądza w oczywisty sposób art. 6 ust.1 pkt 5 lit. d, e ustawy, dotyczy ona bowiem w istocie majątku podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a - c art. 6 (m. in. majątkiem samorządowym), jak również dochodów i strat spółki handlowej, w której podmiot wymieniony w pkt c ma pozycję dominującą oraz dysponowania tymi dochodami i sposobu pokrywania strat.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. z siedzibą w T. Zaskarżając wyrok w całości jako podstawę kasacyjną wskazała na art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj.: błędną wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy przez przyjęcie, że [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. spełnia przesłanki podmiotu określonego tym przepisem i wobec tego zobowiązana jest do rozpoznania w trybie przewidzianym przepisami ustawy, wniosku P. L. – M. oraz błędną wykładnię art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d, e ustawy przez przyjęcie, że wskazany przepis ma zastosowanie do Agencji, a żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy i w oparciu o to Agencja jest zobowiązana do udzielenia wnioskodawcy żądanej informacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd pierwszej instancji, przywołując jako podstawę swego orzeczenia art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, nie dokonał prawidłowego ustalenia w zakresie zakwalifikowania Agencji do podmiotu, o jakim mowa w tym przepisie. Przepis ten wskazuje, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej musi wykonywać zadania publiczne, tymczasem Agencja zadań takich nie wykonuje. Wszelkie zadania dotyczące świadczenia pomocy przedsiębiorcom (m.in. w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego) są realizowane przez Agencję na podstawie zlecenia przez samorząd Województwa Kujawsko - Pomorskiego w oparciu o umowę cywilnoprawną. Zlecenie Agencji realizacji tych zadań nastąpiło na podstawie wyłonienia Agencji w trybie konkursu, w którym brało udział szereg innych podmiotów. Wykonywanie określonych zadań nie nastąpiło w trybie powierzenia władczego organu czy dyspozycji administracyjnej, lecz w drodze umowy cywilnoprawnej na zasadzie stosunku kontrahenckiego. Samorząd województwa nie powierzył zatem części swojego władztwa Agencji jako podmiotowi władzy, tym bardziej nie powierzył Agencji realizacji zadania publicznego. Agencja w takiej sytuacji nie wykonuje funkcji publicznej, co jest nieodzownym atrybutem przypisania obowiązku z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Dodatkowo podniesiono, że art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy wskazuje, iż podmiot zobowiązany winien dysponować majątkiem publicznym. Tymczasem Agencja takim majątkiem nie dysponuje. Jest bowiem spółką prawa handlowego działającą w oparciu o przepisy kodeksu spółek handlowych i mimo, że w rzeczywistości ponad 63% kapitału należy do Samorządu Województwa Kujawsko - Pomorskiego, a 28% do Gminy Miasta T., to jednak nie sposób twierdzić, że w takiej sytuacji dysponuje ona majątkiem publicznym. Z momentem prawnego powstania Spółki (stosowny wpis w KRS) i uzyskania osobowości prawnej, wniesiony aport i wkłady pieniężne stały się majątkiem Spółki i nie mają przymiotu majątku publicznego. Majątek ten stał się własnością Spółki, nie zaś majątkiem tylko w dyspozycji spółki.

Podkreślono ponadto, że niezbędną przesłanką zakwalifikowania podmiotu jako zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest również fakt posiadania przez jednostki samorządu terytorialnego pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przez pozycję dominującą należy rozumieć pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów. Ponadto, jak stanowi ustawa, przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40 %. Fakt zatem posiadania wskazanych przez Sąd pierwszej instancji udziałów samorządu terytorialnego w spółce w żaden sposób nie przesądza, że nastąpił stosunek dominacji określony ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Również zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d, e ustawy mogłoby mieć miejsce tylko w przypadku prawidłowego ustalenia i przyjęcia, że podmiot zobowiązany jest podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. W przypadku zatem, gdy podmiot nie spełnia kryteriów określonych w tym konkretnym przepisie, a zdaniem Agencji ona ich nie spełnia, to również nie można takiemu podmiotowi przypisać obowiązku udostępnienia żądanej informacji w tym zakresie.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Dotyczyły one naruszeń prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d, e ustawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono, że [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. nie jest podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, a ponadto żądane przez P. L. – M. informacje nie są informacjami publicznymi i nie mieszczą się w normie zawartej w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d, e ustawy.

Zgodnie z treścią 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Sąd pierwszej instancji uznał, że [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne (osobą prawną), w której jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Otóż jest ona spółką prawa handlowego, w której Województwo Kujawsko – Pomorskie posiada 63,93% udziałów oraz Gmina Miasta T. 28,76% udziałów.

Mając zatem na uwadze treść art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, zgodnie z którym za pozycję dominującą przyjmuje się wielkość udziałów w rynku przekraczającą 40%, Sąd przyjął, że odniesienie tej normy do art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy oznacza, że jednostki samorządu terytorialnego, tj. Województwo Kujawsko – Pomorskie i Miasto T. mają pozycję dominującą w skarżącej Spółce.

Natomiast w skardze kasacyjnej zarzuca się, że Agencja jest spółką prawa handlowego i posiadany przez nią majątek z chwilą zarejestrowania Spółki przestał być majątkiem publicznym, stał się własnością Spółki, a nie tylko majątkiem pozostającym w jej dyspozycji.

Odnosząc się do tego stanowiska należy przed wszystkim wskazać, że formy gospodarczej działalności województwa, przy pomocy których może ono realizować przypisane mu zadania publiczne określa art. 13 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590). Przepis ten w ust. 1 stanowi, że w sferze użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spółki akcyjne lub spółdzielnie, a także przystępować do takich spółek lub spółdzielni.

Zauważyć należy, że ze Statutu [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w T. wynika, że jej celem jest podejmowanie działań na rzecz rozwoju przedsiębiorczości oraz rozwoju gospodarczego kraju, a zwłaszcza Województwa Kujawsko – Pomorskiego przez podnoszenie konkurencyjności gospodarki, przygotowanie przedsiębiorstw i struktur otoczenia biznesowego do współpracy z instytucjami Unii Europejskiej, pomoc w dostosowaniu małych i średnich przedsiębiorstw do wymogów rynku europejskiego oraz ułatwianie im dostępu do nowoczesnych technologii produkcji i metod zarządzania (§ 5 ust. 1 Statutu).

W tym stanie rzeczy województwo poprzez działalność Agencji realizuje swoje zadania publiczne określone w art. 11 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 ustawy o samorządzie województwa. Do zadań tych m.in. należą: tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy; utrzymanie, rozbudowa infrastruktury społecznej i technicznej o znaczeniu wojewódzkim oraz wspieranie rozwoju nauki i współpracy między sferą nauki i gospodarki, popieranie postępu technicznego i innowacji.

W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, gdyż powierzono jej realizację zadań mieszczących się w zadaniach przypisanych do kompetencji samorządu wojewódzkiego.

Już spełnienie tylko tej przesłanki czyni Spółkę podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, bowiem wskazany wyżej przepis nie wymaga łącznego istnienia wszystkich wymienionych w nim przesłanek.

Z kolei co do majątku, który jest w posiadaniu Spółki, należy podzielić pogląd Agencji, że majątek spółki akcyjnej nie jest własnością akcjonariuszy lecz własnością spółki. W tym rozumieniu nie jest to "majątek publiczny", bo nie jest własnością organów samorządu terytorialnego, lecz własnością podmiotu gospodarczego działającego w oparciu o przepisy Kodeksu spółek handlowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 877/11).

Jednak w sytuacji gdy samorząd może realizować swoje zadania publiczne przez tworzenie między innymi takich podmiotów jak spółka akcyjna, to skoro w [...] Agencji Rozwoju Regionalnego zaangażował środki publiczne w wysokości 92,69% kapitału Spółki, nie można zatem uznać, że majątek tej Spółki ze względu na sposób jego powstania, wielkość udziałów oraz cele, dla których został Spółce przekazany nie zachował charakteru "majątku publicznego", a sposób jego wykorzystania ma być wyłączony spod społecznej kontroli.

Tak więc majątek, którym dysponuje przedmiotowa Agencja oraz sposób gospodarowania nim, dopóki organy samorządu terytorialnego mają w nim udział, powinien podlegać, jeśli idzie o informację publiczną, takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością samorządu terytorialnego.

Powyższe stanowisko znajduje swoje uzasadnienie również w treści art. 6 ust. 5 lit. d, e ustawy, który stanowi, że informacją publiczną jest informacja o majątku, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 pochodzącym z zadysponowania majątkiem m.in. jednostek samorządu terytorialnego, a nadto informacja o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty te mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych oraz dysponowania tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. Nie ulega wątpliwości, że organy samorządu terytorialnego mają w Spółce w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów pozycję dominującą wobec czego również zarzut naruszenia art. 6 ust. 5 lit. d, e ustawy uznać trzeba za nieusprawiedliwiony.

Dlatego też uznać należy, że protokoły wlanych zgromadzeń akcjonariuszy, których domagał się skarżący są informacją publiczną, wobec czego [...] Agencja Rozwoju Regionalnego pozostawała w bezczynności.

Niezależnie od powyższych rozważań należy dodać, że nie zostało poparte właściwymi wywodami Sądu pierwszej instancji ustalenie dotyczące tego, że Spółka posiada pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazany wyżej przepis nie mówi bowiem o wielkości udziałów przekraczających 40% w majątku spółki lecz o udziale w rynku właściwym, przez który rozumie się rynek opisany w art. 4 pkt 9 ww. ustawy. Jednak kwestia ta pomimo, iż nie została należycie wyjaśniona nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem jak wykazano wcześniej [...] Agencja Rozwoju Regionalnego jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja jest informacją publiczną.

Z tych względów, skoro wnioskodawca nie mógł zapoznać się z żądaną informacją publiczną w sposób publicznie lub powszechnie dostępny, zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A., jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy była zobowiązana do udzielenia tej informacji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.