I OPS 4/17 - Postanowienie S

Data orzeczenia	2019-04-01	
Data wpływu	2017-08-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Marek Zirk-Sadowski /przewodniczący/
Adam Bącal
Iwona Bogucka
Stanisław Bogucki
Zofia Borowicz
Małgorzata Borowiec
Jacek Chlebny
Roman Ciąglewicz
Lidia Ciechomska-Florek
Beata Cieloch
Arkadiusz Cudak
Zbigniew Czarnik
Grzegorz Czerwiński
Dorota Dąbek
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Dariusz Dudra
Anna Dumas
Maciej Dybowski /zdanie odrebne/
Tamara Dziełakowska
Jan Grzęda
Antoni Hanusz
Roman Hauser
Maria Jagielska
Andrzej Jagiełło
Ludmiła Jajkiewicz
Wojciech Jakimowicz
Maciej Jaśniewicz
Andrzej Jurkiewicz
Gabriela Jyż
Joanna Kabat-Rembelska
Hanna Kamińska
Leszek Kiermaszek
Tomasz Kolanowski
Marek Kołaczek
Małgorzata Korycińska
Zdzisław Kostka
Elżbieta Kremer
Wojciech Kręcisz
Andrzej Kuba
Marzenna Linska - Wawrzon
Bogdan Lubiński
Aleksandra Łaskarzewska
Anna Łuczaj
Małgorzata Masternak - Kubiak
Wojciech Mazur
Barbara Adamiak
Paweł Miładowski
Elżbieta Kowalik-Grzanka
Małgorzata Miron
Barbara Mleczko-Jabłońska
Artur Mudrecki
Izabela Najda-Ossowska
Grażyna Nasierowska
Małgorzata Niezgódka - Med	
Symbol z opisem	6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę	
Treść wyniku	Odmówiono podjęcia uchwały	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie: Przewodniczący: Prezes NSA Marek Zirk-Sadowski Sędziowie NSA: Barbara Adamiak, Stefan Babiarz, Adam Bącal, Iwona Bogucka, Stanisław Bogucki, Zofia Borowicz, Małgorzata Borowiec, Jacek Chlebny, Roman Ciąglewicz, Lidia Ciechomska-Florek, Beata Cieloch, Arkadiusz Cudak, Zbigniew Czarnik, Grzegorz Czerwiński, Dorota Dąbek, Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Dariusz Dudra, Anna Dumas, Maciej Dybowski, Tamara Dziełakowska, Jan Grzęda, Antoni Hanusz, Roman Hauser, Maria Jagielska, Andrzej Jagiełło, Ludmiła Jajkiewicz, Wojciech Jakimowicz, Maciej Jaśniewicz, Andrzej Jurkiewicz, Gabriela Jyż, Joanna Kabat-Rembelska, Hanna Kamińska, Leszek Kiermaszek, Tomasz Kolanowski, Marek Kołaczek, Małgorzata Korycińska, Zdzisław Kostka, Elżbieta Kowalik-Grzanka, Elżbieta Kremer, Wojciech Kręcisz, Andrzej Kuba, Marzenna Linska - Wawrzon, Bogdan Lubiński, Aleksandra Łaskarzewska, Anna Łuczaj, Małgorzata Masternak - Kubiak, Wojciech Mazur, Paweł Miładowski, Małgorzata Miron, Barbara Mleczko-Jabłońska, Artur Mudrecki, Izabela Najda-Ossowska, Grażyna Nasierowska (współsprawozdawca), Małgorzata Niezgódka - Medek, Czesława Nowak-Kolczyńska, Monika Nowicka, Danuta Oleś, Ryszard Pęk, Piotr Pietrasz, Jerzy Płusa, Małgorzata Pocztarek, Sławomir Presnarowicz, Cezary Pryca, Jolanta Rudnicka, Jan Rudowski, Małgorzata Rysz, Robert Sawuła, Hieronim Sęk, Jerzy Siegień, Jolanta Sikorska, Andrzej Skoczylas (współsprawozdawca), Jolanta Sokołowska, Krystyna Anna Stec, Jerzy Stelmasiak, Marek Stojanowski, Przemysław Szustakiewicz, Zbigniew Ślusarczyk, Henryk Wach, Andrzej Wawrzyniak, Roman Wiatrowski, Krzysztof Winiarski, Bartosz Wojciechowski, Marian Wolanin (sprawozdawca), Małgorzata Wolf - Kalamala, Aleksandra Wrzesińska - Nowacka, Joanna Zabłocka, Janusz Zajda, Tomasz Zborzyński, Tomasz Zbrojewski, Zygmunt Zgierski, Janusz Zubrzycki, Teresa Zyglewska, Olga Żurawska - Matusiak Protokolant: Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu jawnym z udziałem Zastępcy Prokuratora Generalnego Roberta Hernanda wniosku Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), uchwały wyjaśniającej: "Czy brak możliwości wykazania zarządu nieruchomością w oparciu o dokumenty, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.; dalej też: uggw), wobec uchylenia ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.; dalej też: uggw), wyłącza możliwość dowodzenia istnienia zarządu nieruchomością na podstawie innych środków dowodowych stosownie do art. 75 i art. 76 § 3 w zw. z art. 76 § 1 i § 2 kpa i w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej też: kpa) dla wykazania, że określona nieruchomość nie należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.; dalej też art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające)?"; W przypadku negatywnej odpowiedzi na powyższe zagadnienie, wniesiono o wyjaśnienie: "Czy do wykazania zarządu nieruchomością wykonywanego w dniu 27 maja 1990 r. Sygn. akt I OPS 4/17 przez państwowe jednostki organizacyjne znajduje zastosowanie katalog środków dowodowych określony w § 4 i § 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120)?". postanawia: odmówić podjęcia uchwały. CVS.	
Uzasadnienie
I. Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej, wnioskiem z dnia 26 lipca 2017 r., znak [...] wystąpiła na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) - zwanej dalej "ppsa", o podjęcie w pełnym składzie sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały mającej na celu wyjaśnienie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, przez udzielenie odpowiedzi na pytanie:

"Czy brak możliwości wykazania zarządu nieruchomością w oparciu o dokumenty, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99, ze zm.) - zwanej dalej uggw, wobec uchylenia ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wyłącza możliwość dowodzenia istnienia zarządu nieruchomością na podstawie innych środków dowodowych, stosownie do art. 75 i art. 76 § 3 w zw. z art. 76 § 1 i § 2 i w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23) - zwanego dalej kpa, dla wykazania, że określona nieruchomość nie należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)?".

W przypadku negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, Prokuratoria Generalna RP wniosła o wyjaśnienie:

"Czy do wykazania zarządu nieruchomością wykonywanego w dniu 27 maja 1990 r. przez państwowe jednostki organizacyjne znajduje zastosowanie katalog środków dowodowych określony w § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120)?".

W uzasadnieniu Wnioskodawca nawiązał przede wszystkim do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, podjętej na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której Sąd stwierdził, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99, ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)".

W ocenie Wnioskodawcy, wnioski płynące z cytowanej uchwały mają istotne społeczne konsekwencje, a zasięg oddziaływania skutków tego orzeczenia wykracza poza przedmiot badania, powodując dalsze wątpliwości w sferze stosowania postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Uchwała ta odnosi się do stosunków społecznych ukształtowanych na początku lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, jednakże jej wnioski oddziałują wprost na aktualne stany prawne nieruchomości posiadanych przez państwowe jednostki organizacyjne. Istotne znaczenie ma fakt, że wnioski uchwały mogą również prowadzić do prób podejmowania rewizji ustalonych stanów prawnych dotyczących nieruchomości znajdujących się w okresie transformacji ustrojowej we władaniu państwowych jednostek organizacyjnych (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1289/15 wydany w sprawie nie dotyczącej tzw. gruntów kolejowych). Co najważniejsze, stosowanie poglądu wyrażonego w cytowanej uchwale przez organy administracji oraz sądy administracyjne, zgodnie ze związaniem wynikającym z art. 269 § 1 ppsa, prowadzić może do odejścia od utrwalonego dorobku doktryny i orzecznictwa w zakresie zasady równej mocy środków dowodowych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 317), w kierunku formalnej teorii dowodów. W szczególności, wnioski płynące z literalnego stosowania powołanego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą dawać asumpt do podejmowania działań zmierzających do zmiany istniejących stosunków społecznych, utrwalonych w oparciu o decyzje wojewodów, wydane na podstawie art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (vide: przykładowo fragment pisma wiceprezydenta m.st. Warszawy do Burmistrzów Dzielnic, nakazującego rewizję stanów prawnych nieruchomości objętych komunalizacją). W równym stopniu skutki takich działań mogą prowadzić do formułowania żądań odszkodowawczych względem Skarbu Państwa za skutki tych decyzji administracyjnych, których wadliwość zostanie stwierdzona w oparciu o wnioski płynące ze stanowiska promującego tylko jedną grupę dowodów władnych wykazać wykonywanie zarządu nieruchomością Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. przez państwowe jednostki organizacyjne. Ponadto, w toczących się nadal postępowaniach administracyjnych, zmierzających do stwierdzenia nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminy, orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., zgodnie z zasadą związania sądów administracyjnych treścią uchwały abstrakcyjnej, będzie stosowane wprost, bez uwzględnienia faktów istotnych, które mogą i powinny zostać wzięte pod uwagę przy ocenie istnienia zarządu nieruchomością wykonywanego przez państwowe jednostki organizacyjne do czasu zmiany ustroju społeczno - gospodarczego kraju. Z informacji uzyskanych przez Prokuratorię Generalną wynika, że aktualnie toczy się, na różnych etapach, pięćdziesiąt pięć postępowań komunalizacyjnych dotyczących gruntów o ogromnym obszarze, które znajdowały się w zarządzie PKP.

Odwołanie się do stosowania nieobowiązującego art. 38 ust. 2 uggw na okoliczność sposobu wykazania, że określona nieruchomość należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, wprowadza dysonans pomiędzy grupą środków dowodowych, służących do wykazania zarządu nieruchomością wykonywanego przez państwowe jednostki organizacyjne, a materialnoprawnym skutkiem, wywodzonym z nie-dysponowania aktualnie środkami dowodowymi, wąsko ujętymi w powołanym na wstępie przepisie. W szczególności, uchwała wskazuje na wystąpienie bądź nie wystąpienie materialnoprawnych skutków, określonych zdarzeń, w zależności od zastosowania wąskiego katalogu środków dowodowych, wskazanych wprost w art. 38 ust. 2 uggw. Jednoznaczne stwierdzenie, że określona nieruchomość, w braku udokumentowania zarządu dokumentami z art. 38 ust. 2 uggw należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego prowadzi de facto do komunalizacji mienia państwowych jednostek organizacyjnych (również w znaczeniu szerszym niż przedmiot uchwały dotyczącej gruntów kolejowych) z pominięciem istotnych zasad postępowania dowodowego, dopuszczalnego na gruncie art. 75 kpa w najszerszym zakresie. W praktyce, w tym zakresie może dojść również do pominięcia oceny wyjątków od promowanej zasady przynależności mienia do tych rad i organów, które wynikają z ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego opierało się na wszechstronnym badaniu dowodów, w którym ocena istnienia zarządu nieruchomością przez państwowe jednostki organizacyjne, dokonywana była na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, tj. m.in.: z uwzględnieniem stanu wpisów zarządu w księgach wieczystych, przeznaczenia nieruchomości, posiadania nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną, stanu aktywów takiej jednostki, przy istotnym w materii PKP uwzględnieniu kontekstu historycznego oraz istoty zarządu wykonywanego przez tę państwową jednostkę organizacyjną w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa (art. 128 Kodeksu cywilnego).

Zdaniem Wnioskodawcy, skutek materialnoprawny w postaci komunalizacji nieruchomości, wobec których nie stwierdzono zarządu wykonywanego przez państwową jednostkę organizacyjną na dzień 27 maja 1990 r. na podstawie tylko dokumentów ujętych w art. 38 ust. 2 uggw, prowadzi do uproszczenia procedowania, jednakże, wobec zastanego od lat międzywojennych niekwestionowanego i nie budzącego wątpliwości stanu władania określoną kategorią gruntów (z przeznaczeniem kolejowym, jako obszarów kolejowych), przez PKP, prowadzić będzie niejednokrotnie do akceptacji stanowisk sprzecznych ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości, które w sensie materialnoprawnym pozostawały w zarządzie takich jednostek. Natomiast nigdy nie znajdowały się we władztwie rad narodowych lub terenowych organów administracji stopnia podstawowego, choćby ze względu na ich charakter, szczególne przeznaczenie i sposób wykorzystania, przynależność do różnych przedsiębiorstw państwowych, czy służenie realizacji zadań publicznych, ujmowanych ówcześnie, jako zadania państwa wykonywane przez takie przedsiębiorstwa (PKP, Poczta Polska, przedsiębiorstwa energetyczne, ciepłownicze, transportowe itd.).

W ocenie Wnioskodawcy, w celu zapewnienia stabilności stosowania prawa przez organy administracji oraz sądy administracyjne, usunięcie, dostrzeżonej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, ma znaczenie dla wszystkich stanów faktycznych, w których podstawowe znaczenie ma pojęcie zarządu nieruchomością wykonywanego przez państwowe jednostki organizacyjne, w szczególności przez państwowe osoby prawne. Stosowanie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. może bowiem - zdaniem Wnioskodawcy - prowadzić do wystąpienia niezamierzonych skutków w zakresie stosowania norm dowodowych postępowania administracyjnego poprzez znaczne, a nie oczekiwane ograniczenie tego postępowania, formalne ograniczenie katalogu środków dowodowych, a w konsekwencji wydawanie decyzji administracyjnych (m.in. decyzji komunalizacyjnych) na niekorzyść stosowania zasady prawdy obiektywnej.

Z tego względu, niezbędne pozostaje sformułowanie zagadnienia prawnego, którego istota, w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sprowadza się do potrzeby wyjaśnienia, czy wykazanie, że określona nieruchomość nie należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, odbywa się na podstawie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego (nieograniczony katalog środków dowodowych), a dalej, czy do wykazania, że państwowa jednostka organizacyjna wykonywała zarząd nieruchomością w tej dacie znajduje aktualnie zastosowanie katalog środków dowodowych ujęty w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

Zasada równej mocy środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym pozostaje zasadą wiodącą, o ugruntowanej linii orzecznictwa sądów administracyjnych. Jej ograniczenie, przez wskazanie katalogu środków dowodowych, którymi można wykazać określony fakt (brak przynależności mienia do rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r.) - zdaniem Wnioskodawcy - daje podstawę do sformułowania zagadnienia prawnego zmierzającego do uzyskania odpowiedzi na pytania wskazane we wniosku.

Na gruncie wniosków płynących z poglądu wyrażonego w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. i linii orzeczniczej tam powołanej, obejmującej wąskie, oparte stricte na dokumentach wymienionych w art. 38 ust. 2 uggw, umocowanie do wykazania istnienia zarządu nieruchomością, wykonywanego przez państwową jednostkę organizacyjną, powstaje rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych, albowiem ograniczenie możliwości wykazania zarządu nieruchomością w dacie komunalizacji do dokumentów wymienionych w tym przepisie, stoi w sprzeczności z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, odrzucającą formalną teorię dowodów.

Z normy zawartej w art. 75 § 1 kpa wynika powszechnie akceptowana zasada równej mocy środków dowodowych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 317). Kodeks postępowania administracyjnego nie określa zamkniętego katalogu środków dowodowych jakie mogą być stosowane w toku postępowania administracyjnego. Ustawodawca posłużył się jedynie przykładowym wyliczeniem. Przyjęta w art. 75 § 1 kpa koncepcja wskazuje, że wymienione przykładowo w tym przepisie dowody powinny zostać uznane za podstawowe i najczęściej stosowane w postępowaniu administracyjnym (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Komentarz do art. 75 kpa, Legalis).

Granice zgodności z prawem dopuszczenia dowodów wymagają wykładni w świetle regulacji w przepisach prawa materialnego, uwzględniając całokształt tej regulacji wyznaczającej hipotetyczny stan faktyczny. W wyroku NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2119/1, wyjaśniono że: "uwzględnienie przez organy orzekające w sprawie jako dowodu informacji dotyczących popełnienia przez skarżącego wykroczeń, które uległy zatarciu, było zgodne z prawem. Za trafne należy bowiem traktować stanowisko, zgodnie z którym zatarcie skazania nie stanowi przeszkody do ustalenia w trybie art. 75 kpa, że posiadacz broni palnej popełnił czyn, który sam w sobie lub w powiązaniu z innymi okolicznościami rodzi obawę, że osoba ta użyje broni w celach sprzecznych z interesem porządku publicznego. Zatarcie skazania opiera się na fikcji traktowania określonej osoby, z uwagi na upływ czasu, jako niekaranej. Związanie powyższą regułą nie stoi jednak na przeszkodzie dokonaniu przez organ administracji pełnej i obiektywnej oceny właściwości i warunków osobistych skazanego, w ramach której organ uwzględni również fakt, że strona postępowania była sprawcą przestępstwa, które uległo zatarciu".

Zdaniem Wnioskodawcy, w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego brak jest podstaw zróżnicowania środków dowodowych, co wynika wprost z art. 75 § 1 kpa. Ograniczenie stosowania zasady równej mocy środków dowodowych nie pozostawałoby bez wpływu na stosowanie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) oraz zasady koncentracji materiału dowodowego przez organ administracji (art. 77 kpa).

W wyroku z dnia 27 kwietnia 1992 r., sygn. akt III SA 1838/91, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 kpa". Również w wyroku z dnia 9 marca 1989 r., sygn. akt II SA 961/88, NSA stwierdził: "w świetle art. 75 kpa niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych". Ograniczenia takie muszą wypływać expressis verbis z przepisu prawa. W wyroku z dnia 29 października 1993 r. , sygn. akt SA/Gd 874/94, NSA przyjął, że: "art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z 24.1.1991 r. o kombatantach i innych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2012 r. poz. 400) nie upoważnia do stwierdzenia, iż podstawą przyjęcia, że określona osoba przebywała w więzieniu i lagrze ZSRR (art. 4 ust 1 pkt 3 lit. a), może być wyłącznie wyrok skazujący sądu radzieckiego".

Istotne i pogłębione stanowisko w tej kwestii, zbieżne z utrwaloną linią orzeczniczą zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1956/10, wskazując że na tle ustawodawstwa regulującego postępowania administracyjne (tj. kpa i Ordynacji podatkowej), utrwalony jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów przez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi (odpowiednio - na tle art. 180 § 1 Ordynacji podatkowej; wyrok NSA z dnia 1 września 2008 r., sygn. akt II FSK 1541/06; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 7 listopada 2010 r., sygn. akt I FPS 1/10; na tle kpa - przykładowo - wyroki NSA z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09 i sygn. akt I OSK 1430/09).

W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2010 r., sygn. akt I FPS 1/10, wyjaśniono, że dowody, o których mowa w art. 42 ust. 3 ustawy o podatku od towarów i usług, uzupełnione innymi dowodami w formie dokumentów są wystarczające do zastosowania stawki 0% VAT, o ile łącznie potwierdzają fakt wywiezienia i dostarczenia towarów będących przedmiotem wewnątrzwspólnotowej dostawy do nabywcy znajdującego się na terytorium państwa członkowskiego. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/05, wyjaśniono, że w sprawie o stwierdzenie nabycia mienia na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), protokół zdawczo-odbiorczy, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz.U. Nr 156, poz. 1027), jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 kpa, określającym stan władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego. Także w wyroku z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3310/14, NSA wyjaśnił, że: "dyspozycja art. 75 § 1 kpa nie wprowadza w zakresie podmiotowym jak i w zakresie przedmiotowym zamkniętego katalogu środków dowodowych, które są dozwolone w postępowaniu dowodowym. Jest to bowiem tylko wyliczenie przykładowe na co jednoznacznie wskazuje kwantyfikator "w szczególności".

Dopuszczalność dowodów pośrednich podkreślił NSA w wyroku z dnia 26 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 299/15, wskazując, że: "art. 75 § 1 kpa statuuje w postępowaniu administracyjnym otwarty katalog środków dowodowych, a zatem jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Słusznie Sąd I instancji wywiódł, iż zważywszy na szerokie brzmienie powołanego przepisu w danym postępowaniu administracyjnym mogą być wykorzystane materiały zgromadzone w toku innych postępowań, w tym postępowań karnych. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa)".

Zasada ogólna prawdy obiektywnej wyłącza dopuszczalność ustalenia okoliczności faktycznych w wyniku uprawdopodobnienia ich wystąpienia. Podkreślił to NSA w wyroku z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1/15, stwierdzając, że: "Postępowanie dowodowe ma bowiem prowadzić do wykazania istnienia danej okoliczności, a nie jej uprawdopodobnienia. Temu właśnie mają służyć środki dowodowe, o jakich mowa w art. 75 § 1 i art. 76 § 1 kpa. Organ administracyjny prowadzi postępowania wyjaśniające i ma uwzględnić wszystkie dowody zgromadzone w sprawie by ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W innym wypadku ocena może prowadzić do naruszenia reguł obowiązujących podczas stosowania zasady swobodnej oceny dowodów". Również w wyroku z dnia 27 kwietnia 1992 r., sygn. akt III SA 1838/91, NSA wskazał, że: "ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 kpa". Natomiast w wyroku z dnia 9 marca 1989 r., sygn. akt II SA 961/88, NSA stwierdził: "W świetle art. 75 kpa niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych". W wyroku z dnia 16 listopada 1984 r., sygn. akt II SA 1223/84, NSA przyjął zaś, że: "Realizacja zasady prawdy obiektywnej wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 kpa). Odmienne uregulowania w aktach wewnątrzorganizacyjnych nie mają zastosowania w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych przez daną organizację społeczną w drodze decyzji administracyjnych". Takie też stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 20 grudnia 1988 r., sygn. akt U 10/88 stwierdzając, że: "Przepisy regulaminu weryfikacyjnego ZBoWiD stanowią, że podstawowymi dowodami działalności, która powinna być poddana weryfikacji w zakresie praw członkowskich (...), są oświadczenia świadków zweryfikowanych przez Związek. Powyższa regulacja pozostaje w sprzeczności z koncepcją otwartego postępowania dowodowego, przyjętą w kpa, którego art. 75 stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem".

W odniesieniu do podziału na środki dowodowe bezpośrednie i pośrednie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 370/88, ONSA 1988, Nr 2, poz. 95, stwierdzając, że: "gdy w sprawie są dowody bezpośrednie i nie ma przeszkód do przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, zastąpienie ich dowodami pośrednimi stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 kpa)". A contrario, jeśli w sprawie brak jest dowodów bezpośrednich, należy opierać się na dowodach pośrednich. Jeżeli w sprawie organ może skorzystać z dowodów bezpośrednich, a więc są one w aktach sprawy bądź ich-uzyskanie jest możliwe, to zastąpienie ich dowodami pośrednimi stanowi naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 KPA. Stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 370/88 i wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 10 lutego 1999 r., sygn. akt I SA/Lu 1456/97).

W ocenie Prokuratorii Generalnej RP, nawet to, że na pierwszym miejscu w art. 75 kpa jest wymieniony dowód z dokumentu urzędowego, nie oznacza, że dokument urzędowy posiada wyższą moc dowodową niż pozostałe środki dowodowe ani też, że inne dowody mogą być przeprowadzone tylko wówczas, gdy w sprawie brakuje dokumentu urzędowego albo, że istnienie, ewentualnie nieistnienie pewnych faktów, może być wykazane tylko dokumentem urzędowym (tak np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 560/15).

Wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej w pewnej sferze w drodze praktyki organów administracji narusza zasady postępowania administracyjnego, poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 kpa, co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 2182/99). Innymi słowy, dowód powinien być przeprowadzony wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dokonuje rozstrzygnięcia na podstawie jednego tylko wybranego dokumentu.

Przedstawione stanowisko daje asumpt do jednoznacznego stwierdzenia, że na gruncie postępowania administracyjnego nie istnieją podstawy do przyjmowania legalnej teorii dowodów, natomiast fakty istotne dla wydania decyzji administracyjnej powinny i mogą zostać ustalone w oparciu o całokształt okoliczności sprawy. W tym sensie ocena twierdzeń stron postępowania administracyjnego nie może pomijać dowodów pośrednich, domniemań faktycznych, jeśli mogą prowadzić do wykazania faktu relewantnego dla rozstrzygnięcia sprawy.

W wyrokach z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 504/16 i sygn. akt I OSK 432/16, NSA stwierdził, że możliwe jest potwierdzanie stanu prawnego wynikającego z posiadanych przez organ danych, nawet gdy określony podmiot nabywał prawo do rzeczy z mocy samego prawa, a właściwe przepisy prawa materialnego nie przewidywały w sposób wyraźny, że potwierdzenie stanu prawnego winno nastąpić poprzez wydanie zaświadczenia. Brzmienie art. 87 uggw, że: "grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek", oznacza, że nabycie zarządu nastąpiło z mocy prawa w odniesieniu do gruntów będących w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Ustawodawca w tej dacie nie wymagał potwierdzenia nabycia z mocy prawa w formie decyzji, dopuszczalne było wydanie zaświadczenia. Wymóg wydania decyzji o przekazaniu w zarząd posiadaczom gruntów, którzy nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej, wprowadził ustawodawca dopiero ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 24, poz. 170), a przepisy te weszły w życie w dniu 20 lipca 1988 r.

Podobnie w orzeczeniach NSA wydanych na gruncie innych postępowań administracyjnych, stosowanie formalnej teorii dowodów nie znajduje akceptacji. Przykładowo, w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 676/15, wyjaśniono, że niemożność odnalezienia pozwolenia na budowę inwestycji zrealizowanej w odległym czasie nie jest wystarczająca dla uznania, że budynek powstał bez tego pozwolenia. Samowoli budowlanej nie można bowiem domniemywać. Niemniej organy nadzoru budowlanego winny podjąć wszelkie czynności zmierzające do ustalenia czy takie pozwolenie było wymagane i czy zostało wydane. Dopiero po wyczerpaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych Inspektor Powiatowy mógłby stwierdzić, iż wobec niemożliwości ustalenia, czy inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli należy umorzyć postępowanie nadzorcze. W wyroku NSA z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 703/13, wyjaśniono natomiast, że organ prowadzący postępowanie powinien podjąć wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czyli stosownie do art. 7 i art. 75 § 1 kpa, przeprowadzić dowody. Zatem brak dowodów wskazanych w art. 6 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2016 r. poz. 2042) nie uwalnia organu prowadzącego postępowanie od zachowania zasady ustanowionej w art. 7 kpa, prawdy obiektywnej, zatem podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Wzmocnienie zasady równej mocy środków dowodowych - zdaniem Wnioskodawcy - wynika wprost z art. 76 § 3 kpa, po myśli którego dopuszczalne jest prowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego sporządzonego przez organy państwowe lub organy jednostek organizacyjnych lub podmioty w zakresie spraw z zakresu administracji publicznej oraz wydawania zaświadczeń poruczonych im z mocy prawa lub na podstawie porozumienia.

W podsumowaniu tej części rozważań, Prokuratoria Generalna RP wskazała, że w polskim systemie postępowania administracyjnego brak jest podstaw do formułowania tez dających pierwszeństwo określonym środkom dowodowym lub wyłącznej mocy dowodowej określonym środkom, jeśli nie wynika to wprost z treści przepisów ustawy. Zasada ta znajduje pełne zastosowanie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności, stanowisko respektujące zasadę równej mocy środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym znajduje odzwierciedlenie w wyrokach NSA: z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09 i sygn. I OSK 1430/09; z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1956/10; z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3398/15 i z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 3397/15, wydanych w odniesieniu do komunalizacji mienia znajdującego się w zarządzie PKP. W orzeczeniach tych, wzięto pod uwagę wszelkie okoliczności natury normatywnej (również w aspekcie historycznym) oraz natury faktycznej (stan posiadania, stan środków trwałych przedsiębiorstwa, wpisy zarządu w księgach wieczystych, przeznaczenie i sposób korzystania z nieruchomości, stany ewidencji gruntów, objęcie nieruchomości inwentaryzacją komunalizacyjną, czy ustalanie opłat z tytułu zarządu), prowadzące do oceny całokształtu materiału dowodowego zgodnie z wolą ustawodawcy, przez przedstawienie ścieżek, którymi podążał ustawodawca, pragnąc osiągnąć zamierzony cel, oraz dokonanie pełnej oceny użytych do tego celu konstrukcji i instrumentów prawnych. W tym sensie ocena stanów prawnych nieruchomości, sięgających istnienia przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", "z bagażem" zaszłości porozbiorowych, dokonywana li tylko w oparciu o istnienie jednego z dokumentów wymienionych w art. 38 ust. 2 uggw, może prowadzić do wniosków sprzecznych z wolą racjonalnego ustawodawcy.

Prokuratoria Generalna przedstawiła również swoje stanowisko w przedmiocie skutków uchylenia ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w zakresie dopuszczalności dowodzenia istnienia zarządu nieruchomością wykonywanego przez państwowe jednostki stwierdzając, że aktualnie nie istnieje podstawa do potwierdzenia zarządu nieruchomością wykonywanego w dacie komunalizacji przez państwowe jednostki organizacyjne. Ocena rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych powinna bowiem uwzględniać aktualne możliwości dowodzenia wykonywania zarządu nieruchomością przez te osoby prawne, np. wobec braku dokumentów, w szerszym zakresie, niż wynika to ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z dniem 1 stycznia 1998 r. utraciły moc przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz przepisy ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ustawodawca nie przewidział przepisów przejściowych, w szczególności ustawa derogująca (tj. ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - zwana dalej ugn), regulowała w przepisach przejściowych i końcowych kwestie uwłaszczenia państwowych osób prawnych z dniem 5 grudnia 1990 r. na gruntach państwowych i samorządowych (art. 199, art. 200 i nast. w zw. z art. 206 ugn). Ustawodawca nie uregulował kwestii, jakimi środkami dowodowymi można posłużyć się w celu wykazania zarządu nieruchomością na dzień 27 maja 1990 r. W tym zakresie ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie zawierała norm odsyłających do stosowania w owym czasie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zaistniała sytuacja powinna zostać usunięta przez stosowanie przepisów ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 75 i następnych, do wykazania istnienia zarządu określoną nieruchomością, bez ograniczeń wynikających z art. 38 ust. 2 uggw, w tym z wykorzystaniem przepisów § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, z uwzględnieniem istotnej daty możliwej komunalizacji, zawierającego katalog środków dowodowych pozwalający na wykazanie zarządu nieruchomością przez państwową jednostkę organizacyjną na dzień 5 grudnia 1990 r.

Od dnia 1 stycznia 1998 r. państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które w dniu 5 grudnia 1990 r. posiadały określone grunty w zarządzie, nabywają z tym dniem prawo użytkowania wieczystego gruntów oraz własność budynków, innych lokali i urządzeń wzniesionych ze środków własnych tych przedsiębiorstw. Istnienie zarządu podlega stwierdzeniu na podstawie jednego z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Katalog środków dowodowych służących wykazaniu, że w dacie 5 grudnia 1990 r. państwowa jednostka organizacyjna legitymowała się zarządem nieruchomością pozostaje szerszy, niż katalog podstaw prawnych oddania nieruchomości w zarząd, wynikający z art. 38 ust. 2 uggw.

Delegacja ustawowa zawarta w art. 206 ugn, jak też data, na którą zarząd nieruchomością przez państwową jednostkę organizacyjną podlega stwierdzeniu, zgodnie z powołanym rozporządzeniem, nie odnoszą się wprost do ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Nie można jednak podważyć wniosku, że dokumenty stanowiące podstawę stwierdzenia zarządu nieruchomością, objęte wymienionym katalogiem środków dowodowych, służą wykazaniu istnienia uprawnienia do korzystania z nieruchomości i mogą stanowić podstawę do ustalenia zarządu w oparciu o ogólne reguły dowodowe stosowane w postępowaniu administracyjnym również na dzień 27 maja 1990 r. W tym sensie wykorzystanie dowodów wymienionych w rozporządzeniu nie narusza prawa materialnego, a stanowi realizację zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też uzasadnione wydaje się dopuszczenie stosowania wskazanych środków dowodowych w celu stwierdzenia zarządu nieruchomością wykonywanego przez państwowe jednostki organizacyjne na dzień komunalizacji gruntów Skarbu Państwa.

Zdaniem Prokuratorii Generalnej RP, argumentem przemawiającym za dopuszczalnością sięgnięcia do katalogu środków dowodowych zawartych w wymienionym rozporządzeniu Rady Ministrów jest zasada równości wobec prawa, wymagająca, by wszystkie podmioty prawa miały takie same prawne możliwości wykazywania i udowadniania, że posiadają one określone uprawnienia względem nieruchomości, stanowiące przesłankę ich uwłaszczenia lub przynajmniej przesłankę niepozbawiania ich praw do nieruchomości. Wszelkie formalne różnice istniejące pomiędzy, z jednej strony, przepisami art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a z drugiej strony, przepisami o uwłaszczeniu osób prawnych (zamieszczonymi najpierw w przepisach ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a następnie w art. 200 ugn) są z punktu widzenia zasadniczego celu tych przepisów (jakim było uregulowanie stanu prawnego państwowych nieruchomości i nadanie prawa własności względem nich tym podmiotom, które uprzednio tymi nieruchomościami zarządzały za Państwo) całkowicie irrelewantne. Ta irrelewantność różnic występujących w omawianym zakresie, mających charakter jedynie formalny i będących bez znaczenia w świetle zasadniczego celu wchodzących w grę przepisów, dodatkowo zatem przemawia za zasadnością sięgnięcia do wymienionych środków dowodowych.

Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz wydane na podstawie art. 2d tej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, również w szeroki sposób pozwalały dokumentować istnienie zarządu nieruchomością wykonywanego przez państwowe jednostki organizacyjnego w celu ich uwłaszczenia. Dlatego też aktualne pozostaje wykorzystanie środków dowodowych wskazanych w wymienionym rozporządzeniu, bez ograniczeń wynikających z wąskiego stosowania art. 38 ust. 2 uggw.

W ścisłym związku z art. 2 ust 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (ustanawiającym użytkowanie wieczyste) pozostaje art. 2d ustawy z dnia 29 września 1990 r., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 października 1992 r. zmieniającą ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowi delegację do wydanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Rozporządzenie wykonawcze określa tę samą materię i zawiera takie same przepisy, co rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W obydwu rozporządzeniach, sposób władania gruntem przez państwową jednostkę organizacyjną, prawodawca nazywa, przed datą 1 sierpnia 1985 r. - użytkowaniem, a po tej dacie - zarządem. To oznacza także, że prawodawca (Rada Ministrów, ale też Sejm przez np. delegacje ustawowe do wydania rozporządzeń) tak w roku 1992, 1993, jak też w 1998, uznaje, że:

- zgodnie z art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty użytkowane przez państwowe jednostki organizacyjne (w tym PKP), przeszły z mocy prawa w zarząd tych jednostek;

- na mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości, powyższe grunty stały się przedmiotem użytkowania wieczystego.

Przepis art. 200 ugn oraz wydane na podstawie art. 206 tej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r., odnoszą się zatem bezpośrednio do gruntów PKP.

W ocenie Prokuratorii Generalnej RP, można budować wątpliwość, czy w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2000 r. Nr 84, poz. 948, ze zm.), zamiast rozporządzenia z 1998 r., nie powinno się stosować, wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 tej ustawy, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach.

Niemniej jednak, nawet przy przyjęciu, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, ma zastosowanie do gruntów, co do których z jakiegokolwiek powodu, nie ma zastosowania rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa (na zasadzie lex specialis), nie zmienia to wniosku, że katalog środków dowodowych zamieszczony we wszystkich wymienionych aktach wykonawczych daje możliwość udowodnienia zarządu nieruchomością na podstawie wszystkich faktów, dowodów i domniemań, w sposób uwzględniający kontekst historycznoprawny istnienia zarządu, szczególny charakter tego uprawnienia oraz faktyczne wykonywanie zarządu przez określone państwowe jednostki organizacyjne, w tym przedsiębiorstwo PKP.

W odniesieniu do znaczenia art. 38 ust. 2 uggw, Prokuratoria Generalna RP wskazała, że w kontekście uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., ocena znaczenia powołanej normy wydaje się być niejednoznaczna. Sąd stwierdził bowiem, że powołany art. 38 ust. 2 ustanawia zamknięty katalog środków dowodowych, jakimi można wykazywać, że państwowa jednostka organizacyjna uzyskała grunty państwowe w zarząd. Tym samym uchwałą nadała temu przepisowi znaczenie normy procesowej, a więc normy, która - w odróżnieniu od norm materialnych - nie reguluje bezpośrednio stosunków społecznych, lecz reguluje formę postępowania; w tym przypadku - reguły dowodzenia. Tymczasem literalne brzemiennie przepisu nie wskazuje na procesowe znaczenie tej normy, a raczej znaczenie materialne, ograniczone do podstaw oddania gruntów, dotąd nie znajdujących się w zarządzie, na rzecz państwowych jednostek organizacyjnych.

Jak się powszechnie przyjmuje, kryterium rozgraniczającym normy materialne i procesowe nie jest lokata przepisu, ale funkcja danej normy, a tę determinuje przede wszystkim skutek, jaki ta norma ma powodować. Norma wywołująca skutek w sferze postępowania jest normą procesową (zob. np. J. Jodłowski, Z. Resich, J. Lapierre, T. Misiuk-Jodłowska, K. Weitz, Postępowanie cywilne, Warszawa 2014, s. 29). Nie może przy tym budzić wątpliwości, że przepis określający zasady dowodzenia ma charakter normy procesowej. Należy zatem zadać pytanie, jakie skutki - w zakresie dowodzenia może wywoływać art. 38 ust. 2 uggw, jeśli prawidłowe wnioskowanie prowadzić musi do stwierdzenia, że powołany przepis jest normą prawa materialnego, która działała na przyszłość, a nie regulowała stanów sprzed jej wprowadzenia do obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 241 ugn, z dniem wejścia tej ustawy w życie przestał obowiązywać art. 38 ust. 2 uggw. W związku z utratą przez ten przepis mocy pozostaje istotne pytanie o reguły dowodowe w zakresie wykazywania zarządu państwowych jednostek organizacyjnych obowiązujące po dniu 1 stycznia 1998 r., rzecz jasna na datę poprzedzającą wejście w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W równym stopniu może to być data wejścia w życie uggw, data 27 maja 1990, czy data 5 grudnia 1990 r. W każdym przypadku brak jest obecnie przepisów, które regulowałyby kwestię dowodzenia zarządu, z zastrzeżeniem przepisów szczególnych, wydanych dla potrzeb uwłaszczenia państwowych jednostek organizacyjnych, jednakże - jak zaznaczono - nie dotyczących komunalizacji. Skoro art. 38 ust. 2 uggw ma charakter materialny, to jego uchylenie nie powinno mieć wpływu na "reguły dowodowe", a odpowiedzi na pytanie o środki dowodowe należy poszukiwać w innych aktach normatywnych, które w owym czasie regulowały kwestię wykazania zarządu (np. rozporządzenie Rady Ministrów wydane na podstawie art. 206 ugn, ale też np. rozporządzenie Rady Ministrów poprzednie w tej samej materii z 1993 r.).

Zgodnie z art. 106 § 5 ppsa, do postępowania dowodowego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. W zakresie ustalania zasad stosowania norm prawa procesowego w czasie uzasadnione jest zatem sięgnięcie do doktryny prawa procesowego cywilnego (zasad prawa międzyczasowego). Zgodnie z art. XV § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 1964 r. Nr 43; poz. 297, ze zm.), postępowanie wszczęte przed wejściem w życie Kodeksu postępowania cywilnego będzie się toczyło od tej chwili według przepisów tego Kodeksu, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W obrębie prawa procesowego podstawową regułą intertemporalną jest zatem zasada bezpośredniego działanie nowego prawa (zasada aktualności). Powyższa zasada znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 23 kwietnia 1998 r., sygn. akt III CKN 223/98, Sąd Najwyższy wskazał, że: "ogólne zasady intertemporalne prawa procesowego pozwalają stwierdzić, że - w braku odmiennego unormowania ustawowego - nowe prawo procesowe stosuje się do czynności procesowych dokonywanych po jego wejściu w życie". Podobnie w uchwale z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 118/09, Sąd Najwyższy stwierdził, że ogólną regułą prawa intertemporalnego obowiązującą na gruncie prawa procesowego jest zasadą natychmiastowego działania nowej ustawy.

Dla zastosowania aktualnie obowiązującego prawa procesowego zazwyczaj bez znaczenia pozostaje, kiedy nawiązał się stosunek prawny, w związku z którym powstała sprawa rozpatrywana w danym postępowaniu, a także to, jakie prawo merytoryczne jest pod względem czasu miarodajne dla prawnej kwalifikacji tego stosunku. Reguła ta stanowi wyraz jurydycznej samodzielności prawa procesowego cywilnego, w szczególności braku jego jakiejkolwiek zależności od prawa materialnego, którego realizację ma na celu postępowanie cywilne (zob. M. Walasik, Rozstrzygnięcie intertemporalne w prawie procesowym cywilnym [w:] Problematyka intertemporalna w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza i funkcje, red. J. Mikołajewicz, Warszawa 2015). Na gruncie prawa procesowego w sposób autonomiczny powinna być wobec tego pojmowana zasada, że zdarzenia prawne należy oceniać na podstawie prawa aktualnego w chwili, w której zdarzenie to doszło do skutku (tempus regit factum processualis). Jak wskazuje M. Walasik, należy zakładać, że każda zmiana prawa procesowego zmierza do udoskonalenia tej gałęzi, a więc ma na celu zwiększenie efektywności postępowania cywilnego, podniesienie standardu rzetelności tego postępowania, lepsze jego osadzenie w porządku prawnym wyznaczanym przez pozostałe normy systemu, usprawnienie postępowania lub podwyższenie stopnia jego ekonomiczności. "Wszystkie te cele brane pod uwagę razem, jak i każdy z nich z osobna, mogą stanowić uzasadnienie dla stosowania nowego prawa w oparciu o regułę aktualizacji także w postępowaniach cywilnych wszczętych w okresie przed zmianą prawa" (zob. M. Walasik, Rozstrzygnięcie intertemporalne w prawie procesowym cywilnym [w:] Problematyka intertemporaina w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza i funkcje, red. J. Mikołajewicz, Warszawa 2015).

Podsumowując, należy uznać, że - w braku wyraźnego odmiennego uregulowania tej kwestii przez ustawodawcę - nowe przepisy procesowe wchodzą w życie niezwłocznie i są stosowane we wszystkich sprawach bez względu na moment ich wszczęcia do czynności procesowych dokonywanych po dniu wejścia w życie nowej ustawy. Tym samym, nieobowiązujący obecnie art. 38 ust. 2 uggw, nie powinien stanowić ograniczenia w wykazywaniu istnienia zarządu nieruchomością wykonywanego przez państwową jednostkę organizacyjną. Ograniczenie dowodzenia zarządu do dokumentów wydanych na podstawie art. 38 ust. 2 uggw, a to: decyzji administracyjnej o oddaniu w zarząd lub dokumentu stwierdzającego dokonanie jednej z dwóch, przez ustawę z 1985 r. wymienionych czynności prawnych: umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy nabycia nieruchomości, prowadzi do sprzecznego z dorobkiem orzecznictwa (zasada równej mocy środków dowodowych), a także sprzecznego z katalogiem środków dowodowych dopuszczalnych na gruncie rozporządzenia wydanego na podstawie art. 206 ugn, ograniczenia dopuszczalności ustalenia uprawnienia państwowej jednostki organizacyjnej do władania nieruchomością w ramach zarządu.

Powołany art. 38 ust. 2 uggw normował jedynie podstawy prawne uzyskiwania zarządu do nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne, nie zaś kwestię dokumentowania uzyskiwania tego prawa w przyszłych postępowaniach, i to bez względu na czas i sposób jego powstania. Przepis art. 38 ust. 2 uggw nie wymieniał stosownych podstaw prawnych uzyskania zarządu nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne w sposób wyczerpujący chociażby z tego względu, że określone podstawy prawne ku temu mogły wynikać z innych jeszcze przepisów tej ustawy (art. 87 powołanej ustawy w pierwotnym brzmieniu) oraz z przepisów ustaw odrębnych (w szczególności art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe"). Ponadto art. 38 ust. 2 uggw normował co prawda podstawy prawne uzyskiwania przez państwowe jednostki organizacyjne prawa zarządu nieruchomości, ale tylko ex futuro, a więc na potrzeby stosunków prawnych nawiązywanych po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Natomiast dla stosunków prawnych związanych z uzyskiwaniem przez państwowe jednostki organizacyjne prawa zarządu nieruchomości i powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tak jak to ma miejsce w przypadku uzyskania prawa zarządu nieruchomości przez PKP) prawnie relewantne są, nie przepisy art. 38 ust. 2 uggw, lecz art. 87 tej ustawy (stanowiący, że "grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek.") oraz przepisy ustaw obowiązujących wcześniej, w tym przepisy ustawy z 1960 o kolejach.

Dlatego też art. 38 ust. 2 uggw normuje jedynie podstawy prawne uzyskiwania prawa zarządu (i to w sposób niewyłączny), a nie katalog dowodów potwierdzających uzyskanie tego prawa. Wydaje się, że przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia art. 38 ust. 2 uggw pozostaje w kolizji z art. 75 § 1 oraz art. 76 § 3 w zw. z art. 76 § 1 i § 2 kpa, albowiem wprowadza nieznane prawu ograniczenie dowodzenia istnienia zarządu nieruchomością przez państwowe jednostki organizacyjne jedynie w oparciu o dowody wyliczone w przepisie powołanym na wstępie. W powołanej uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, stwierdzono bowiem wprost, że dopóki z treści aktu prawnego nie będzie wynikało, że podmiot nabywa mienie w zarząd, to nie można skutecznie prawnie twierdzić, że akt jest jedynym dowodem na powstanie zarządu. Tym samym w uchwale wprowadzono ograniczenie możliwości dowodzenia istnienia zarządu nieruchomością przez państwowe jednostki organizacyjne na podstawie innych środków dowodowych, które w swym całokształcie mogłyby dawać podstawę do potwierdzenia tego faktu. Jednocześnie ograniczenie to nie znajduje uzasadnienia w zasadach dowodzenia przewidzianych w postępowaniu administracyjnym, co jednoznacznie świadczy o wystąpieniu rozbieżności w tym zakresie, która to rozbieżność powinna zostać usunięta wskutek działania Naczelnego Sądu Administracyjnego, objętego niniejszym wnioskiem.

Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej, w kontekście reguł dowodzenia, czy określona nieruchomość nie należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, doznaje ograniczenia wyłączając dowody pośrednie, domniemania oraz inne środki dowodowe dopuszczone w postępowaniu administracyjnym. Posiłkując się uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 16 października 1967 r., sygn. akt III CZP 72/67, wskazać należy przykładowo, że wpis w księdze wieczystej prawa własności nieruchomości państwowej, znajdującej się w użytkowaniu (zarządzie) państwowej jednostki organizacyjnej, powinien wymieniać jako właściciela Skarb Państwa z równoczesnym wskazaniem państwowej jednostki organizacyjnej, jeżeli nie jest ona osobą prawną albo oznaczenie państwowej jednostki organizacyjnej, która w imieniu własnym, względem zarządzanych przez nią części mienia ogólnonarodowego, wykonuje uprawnienia płynące z własności państwowej, jeżeli jednostka ta ma osobowość prawną. W konsekwencji wniosków uchwały NSA z dnia 27 lutego 2017 r., trudno będzie skutecznie powoływać się na istnienie zarządu nieruchomością w oparciu o wpis w księdze wieczystej bez stosownego dokumentu, o którym mowa w art. 38 ust. 2 uggw. W wyroku NSA z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 523/06, wyjaśniono że państwowe osoby prawne mogły uzyskać tytuł prawny do nieruchomości nie tylko w drodze decyzji administracyjnej. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 25 września 1980 r., sygn. akt V PZP 2/80, wyraził pogląd, że: "państwowa osoba prawna inna niż Skarb Państwa (np. przedsiębiorstwo państwowe) może w ramach sprawowanego zarządu częścią mienia ogólnonarodowego nabyć – działając - we własnym imieniu - na własność państwową nieruchomość w drodze czynności prawnej określonej przepisami kc". Należy mieć na uwadze, że wpis własności do księgi wieczystej następował, zgodnie z zasadą jednolitej własności państwowej, zawsze na rzecz Skarbu Państwa, natomiast zarząd nieruchomości pozostawał ujawniony na rzecz państwowej osoby prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy tego rodzaju sposobie i celu nabycia nieruchomości przez przedsiębiorstwo państwowe do wykonywania zarządu nabytą nieruchomością nie była potrzebna decyzja organu administracyjnego. Również w innym orzeczeniu Sąd Najwyższy wyraził zapatrywanie, że wskazanie, jakiej jednostce organizacyjnej przysługuje użytkowanie nieruchomości stanowi na potrzeby obrotu bliższe określenie przysługującego państwu prawa własności. Wskutek tego użytkowanie nieruchomości państwowej przez państwową jednostkę organizacyjną podlega wpisaniu do księgi wieczystej nie w Dziale III, lecz w Dziale II, jako bardziej szczegółowy wpis prawa własności (tak orzeczenie SN z dnia 14 czerwca 1963 r., sygn. akt I CR 336/63). W wyroku z dnia 22 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 920/04, WSA w Warszawie również zwrócił uwagę na istnienie zarządu i użytkowania określonej nieruchomości jedynie na podstawie wpisu w księdze wieczystej, co zdaniem tego Sądu mogło stanowić przeszkodę komunalizacji określonej nieruchomości.

Dlatego też powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., ograniczająca możliwość dowodzenia zarządu do dokumentów wymienionych w art. 38 ust. 2 uggw i stwierdzająca de facto skutek materialny ich nie posiadania, nie usuwa istniejącej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Natomiast wprowadza do systemu stosowania prawa regułę, której nie można pogodzić z utrwalonym dorobkiem literatury i orzecznictwa przedmiotu.

Prokuratoria Generalna RP przedstawiła również swoje zapatrywanie w kwestii faktów i dowodów potwierdzających istnienie zarządu PKP względem nieruchomości znajdujących się w jego władaniu, które zostały wykluczone spod oceny na podstawie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r.

Zdaniem Prokuratorii Generalnej RP, wszelkie rozważania w przedmiocie komunalizacji tzw. mienia kolejowego powinny być prowadzone w kontekście czasowym i jurydycznym aktualnym na datę 27 maja 1990 r. Jednakże, dokonując analizy zarządu nieruchomościami, wykonywanego przez przedsiębiorstwo państwowe PKP, pamiętać należy, że w nieprzerwanej ciągłości istnienia tej autonomicznej pod względem instytucjonalnym oraz materialnym osoby prawnej, tworzenie zasobu mienia znajdującego się w jej zarządzie sięga już okresu międzywojennego. Istotne pozostaje, że w latach dwudziestych ubiegłego wieku przedsiębiorstwo państwowe PKP, w celu realizacji zadań publicznych, zostało wyposażone w zarząd nieruchomości, które były niezbędne do wykonywania zadań ustawowych. Inne podejście aksjologiczne, negujące obserwowaną rzeczywistość społeczną, a też normatywną, wydaje się być nie do pogodzenia również aktualnie. Nie sposób bowiem prowadzić rozważania w przedmiocie istnienia zarządu nieruchomości wykonywanego przez tę państwową jednostkę organizacyjną w oderwaniu od realiów ówcześnie panujących, czy bez refleksji nad ciągłością istnienia przedsiębiorstwa, które w 1960 r. zmieniło strukturę organizacyjną, bez utraty osobowości prawnej. Te dwie okoliczności, istnienie zarządu gruntów wykonywanego przez PKP na gruncie ustawodawstwa lat międzywojennych, jak też lat powojennych, oraz ciągłość bytu prawnego tego przedsiębiorstwa pomimo wejścia w życie ustawy z 1960 r. o kolejach, stanowią podstawę pewności statusu prawnego gruntów kolejowych, jako znajdujących się w zarządzie tego przedsiębiorstwa, a i kluczowy argument za brakiem podstaw do wnioskowania negującego istnienie tego uprawnienia po stronie PKP, w całokształcie ustawodawstwa regulującego z biegiem lat status prawny tej osoby i zakres przysługujących jej uprawnień, prowadzących do uwłaszczenia. Argumentem pobocznym pozostaje brak jakiejkolwiek regulacji w całym przedwojennym i powojennym systemie prawa, która w sposób bezpośredni lub pośredni delegowała zadania z zakresu transportu kolejowego na jednostki samorządu terytorialnego. Wnioskować należy ogólnie, że jeśli w biegu niemal stuletniej historii PKP w Polsce nie podjęto decyzji ustawodawczej w zakresie zmiany stanu gruntów istniejącego w latach międzywojennych, to refleksji wymaga sytuacja, w której punkt widzenia zawarty w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. prowadzi do jednoznacznej sprzeczności oceny istniejących stosunków społecznych z rzeczywistością normatywną, opartą na jednym przepisie nieobowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu. Takie stosowanie prawa nie może budować jednolitości orzecznictwa, bowiem burzy ustalony i niekwestionowany układ stosunków społecznych, w którym istotną rolę odegrał ustawodawca na początku lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, przyjmując określone, acz podważane aktualnie założenia systemu komunalizacji mienia państwowego. Do tych założeń nie należało z pewnością objęcie komunalizacją mienia, które służyło wykonywaniu zadań publicznych z zakresu transportu kolejowego, albowiem wobec autonomicznych regulacji zasad działalności niektórych kluczowych przedsiębiorstw państwowych o zasięgu ogólnokrajowym (tj. PKP), komunalizacja mienia znajdującego się w zarządzie tych przedsiębiorstw wymagałaby normy prawnej o węższym zakresie wykładniczym niż stwierdzenie przynależności na podstawie ogólnego sformułowania "należące do". W tym sensie nie powinno budzić wątpliwości, że owo sformułowanie "należące do" w dniu 27 maja 1990 r. mogło oznaczać również przynależność funkcjonalną, wynikającą z wyposażenia przedsiębiorstwa państwowego w mienie na długo przed zmianą ustroju społeczno-gospodarczego. Dlatego też jakakolwiek analiza istnienia zarządu nieruchomością, wykonywanego przez PKP, nie powinna być wolna od oceny całokształtu okoliczności faktycznych, które mogą prowadzić do wniosku, że istnienie zarządu określoną nieruchomością było zgodne z wolą ustawodawcy i poparte dowodami bezpośrednimi bądź pośrednimi, jednakże w sposób wykluczający przyjęcie wnioskowania, że nieruchomość "należała do" rady narodowej lub terenowego organu administracji stopnia podstawowego.

Nie można podważyć, że w okresie realnego socjalizmu istniały i zmieniały się regulacje sposobów gospodarowania jednolitą własnością państwową:

- w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 27, poz. 197) władanie mogło odbywać się w formie zarządu i użytkowania (art. 3 ust. 2);

- w ustawie z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159) władanie mogło się odbywać wyłącznie w formie użytkowania, ustanawianego decyzją administracyjną (art. 3);

- w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74) powrócono do formuły zarządu i wprowadzono opłaty z tytułu zarządu (art. 4 ust. 1 i art. 38);

- od dnia 1 lutego 1989 r. po nowelizacji Kodeksu cywilnego i zmianie jego art. 128, upodmiotowiono państwowe jednostki organizacyjne, które od tej daty mogły nabywać nieruchomości na własność, a nie na własność Skarbu Państwa we własny zarząd.

Wskazany ogólnie stan normatywny pozostaje istotny dla stosunków prawnych, które powstały na gruncie przepisów obowiązujących w dacie ich nawiązania, bowiem państwowe jednostki organizacyjne obowiązane były przestrzegać ówcześnie obowiązujące przepisy w zakresie odnoszącym się do nieruchomości nabywanych na gruncie poszczególnych regulacji. Należy jednak poddać w wątpliwość istnienie takiego obowiązku w odniesieniu do gruntów, które znalazły się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego PKP na skutek obowiązywania regulacji powojennych, czy istnienia stanów władania, stricte związanych z wykonywaniem działalności w zakresie kolejnictwa. W kontekście aktualnej wykładni przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych należy wskazać, że zadanie publiczne realizowane przez przedsiębiorstwo państwowe PKP nigdy (od chwili powstania przedsiębiorstwa) nie było realizowane przez gminy, tak w przeszłości, jak i na gruncie wskazanej ustawy. Również żaden organ stopnia podstawowego nie był dla tego przedsiębiorstwa organem założycielskim. Trudno zatem dopatrywać się potrzeby "rejestrowania" zarządu przedsiębiorstwa wobec nieruchomości znajdujących się "od zawsze", a z pewnością od czasu powstania przedsiębiorstwa w okresie międzywojennym, w majątku Skarbu Państwa, a w zarządzie tego przedsiębiorstwa.

W stosunku do tzw. nieruchomości kolejowych - które przez dziesięciolecia pozostawały we władaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP i którymi to przedsiębiorstwo efektywnie zarządzało i wykorzystywało je do prowadzenia działalności gospodarczej - rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nigdy nie uzyskały żadnego formalnego aktu prawnego (generalnego lub indywidualnego), który by oddawał im te nieruchomości w zarząd, a ponadto - co równie istotne - wspomniane rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego nigdy tymi nieruchomościami kolejowymi faktycznie nie zarządzały i nie wykonywały względem nich czynności właścicielskich (faktycznych lub prawnych) za Państwo.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych, ukształtowanym na gruncie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, na przestrzeni ostatnich dwudziestu kilku lat, wypowiedziany został pogląd, że przy kwalifikowaniu określonych składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) jako "należących do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego należy zawsze uwzględniać to, kto w dniu 27 maja 1990 r. (data wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające) wchodzącymi w grę składnikami majątkowymi zarządzał i kto nimi dysponował. W szczególności w orzecznictwie TK przyjęto, że: "Zwrot normatywny "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", użyty w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...), oznacza stosownie do obowiązującego w dniu wejścia w życie tej ustawy art. 44 kc własność i inne prawa majątkowe będące mieniem ogólnonarodowym (państwowym), którego składnikami rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej jedynie zarządzały w imieniu Skarbu Państwa jako państwowe jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej (stationes fisci)." - uchwała TK z dnia 1 lutego 1994 r., sygn. akt W 12/92 (pkt V.l. uzasadnienia). W orzecznictwie TK przyjęto również, że "Wspólną dla obu sytuacji (tzn. art. 5 ust. 1 i 2 ustawy - Przepisy wprowadzające) cechą wyróżniającą komunalizację mienia przez nabycie z mocy prawa była okoliczność pozostawania tego mienia w dyspozycji rad narodowych i terenowych organów administracji oraz przedsiębiorstw państwowych i zakładów, dla których organami założycielskimi były wspomniane tu organy terenowe." - wyrok TK z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 (pkt lll.l. uzasadnienia). Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdza się w tym kontekście, że: "orzekając w przedmiocie komunalizacji tych gruntów nie można było pominąć kwestii, kto nimi zarządzał w dacie 27 maja 1990 r." - wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 259/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 260/17.

Z powyższego orzecznictwa, można wyciągnąć wniosek, że dla kwalifikacji prawnej określonych składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) jako "należących do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (w dniu 27 maja 1990 r.), a w konsekwencji dla dokonania z mocy prawa komunalizacji tychże składników mienia na podstawie powołanych przepisów, nie jest bynajmniej wystarczające, że dane składniki mienia były położone na obszarze objętym właściwością miejscową danej rady narodowej lub danego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Kwalifikacja danych składników jako "należących" do wspomnianych wyżej organów (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające) była (i jest) uzależniona od tego, czy w dniu 27 maja 1990 r. dana rada narodowa lub terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego określonymi składnikami mienia "zarządzały" lub "dysponowały" nimi, wykonując względem nich - za Państwo - czynności, jakich zwykłe dokonuje właściciel mienia. W ten sposób pojęcie "należenia" mienia do określonych podmiotów w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające może być odczytywane nie tylko w znaczeniu posiadania względem określonego mienia konkretnego tytułu prawnego, np. trwałego zarządu), ale również w sensie faktycznym, tzn. jako wykonywanie względem tego mienia czynności faktycznego zarządu (za Państwo, na podstawie upoważnienia udzielonego przez Państwo), takich, jakich zwykle dokonuje właściciel rzeczy.

Przyjęcie tego drugiego rozumienia jest tym bardziej zasadne, że w dniu 27 maja 1990 r. wciąż jeszcze obowiązywała zasada jednolitości mienia państwowego, oznaczająca przysługiwanie całej własności państwowej i innych państwowych praw majątkowych niepodzielnie Państwu, tak iż zarządzanie częściami tego mienia przez poszczególne państwowe jednostki organizacyjne odbywało się na podstawie stosownych upoważnień udzielanych przez Państwo (w tym mogących posiadać formę ustawową, tak jak to było m. in. przypadku PKP), nie zawsze przybierających postać konkretnego tytułu prawnego, takich jakie znamy ze współczesnego polskiego ustawodawstwa.

Można również alternatywnie przyjąć, że nawet jeżeli wykonywanie względem określonych składników mienia czynności faktycznego zarządzania (za właściciela jakim było Państwo) przez inne organy i podmioty niż te wskazane w art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (np. przez przedsiębiorstwo państwowe) nie stanowi samodzielnej przesłanki potwierdzającej "należenie" tego mienia do tych innych organów i podmiotów oraz negującej "należenie" tego mienia do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, to w każdym razie przesłanka ta może być co najmniej dodatkowym i pomocniczym argumentem wykorzystywanym w przypadkach spornych i kontrowersyjnych, kiedy to stan prawny określonego mienia nie był w pełni jasny i jednoznaczny, wywołując określone spory między różnymi podmiotami.

Przedsiębiorstwo PKP pod rządami ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości posiadało zarząd (w sensie technicznoprawnym) do określonych nieruchomości, uzyskany przez art. 87 tej ustawy (który z mocy samego prawa przekształcał istniejące formy użytkowania nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne w zarząd tych jednostek), a ponadto ustawa z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu, jako ustawa ogólna (lex generalis), musiała respektować te istniejące formy zarządu czy też użytkowania nieruchomości, które w przeszłości powstały na podstawie aktów normatywnych szczególnych (lex specialis), do których należała m. in. ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz. 311, ze zm.), czy też ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138, ze zm.).

Przyjęcie, że brak dokumentu, o którym mowa w art. 38 ust. 2 uggw, przesądza o komunalizacji mienia kolejowego, stanowi przejaw nieuprawnionego domniemania co do "należenia" nieruchomości do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające. Na gruncie art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające, jak też na podstawie wniosków wynikających z powołanego orzecznictwa TK i sądów administracyjnych, należy stwierdzić, że nie istnieje żadne domniemanie "należenia" w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, choćby nawet dana nieruchomość była położona na obszarze objętym właściwością miejscową określonej rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i choćby określone przedsiębiorstwo państwowe nie posiadało względem tej nieruchomości prawa zarządu. Dla wykazania, że nieruchomość "należy" do rady narodowej lub do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego należy raczej bezspornie wykazać, że rada narodowa lub terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego wykonywał(a) względem tej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. czynności właścicielskie (określane w orzecznictwie sądowym mianem "zarządzania" lub "dysponowania" mieniem nieruchomym), a więc w szczególności takie jak: utrzymywanie tej nieruchomości w stanie niepogorszonym, chronienie jej przed naruszeniami ze strony osób trzecich, dokonywanie nakładów inwestycyjnych i odtworzeniowych na tę nieruchomość, wykorzystywanie jej de facto dla realizacji swoich ustawowych zadań, zabieganie o stosowne wpisy związane z nieruchomością w publicznych rejestrach, wnioskowanie w sprawach dotyczących scalenia lub rozgraniczenia danej nieruchomości, itp. Jeżeli rada narodowa lub terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego względem danej nieruchomości nie dokonywały tego rodzaju czynności zarządzających i nie dysponowały faktycznie daną nieruchomością, a przy tym istnieje określony spór prawny co do tytułu prawnego danej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., to wówczas wspomniane elementy faktycznego władania i zarządzania spornymi nieruchomościami mogą być argumentem rozstrzygającym o tym, że dana nieruchomość nie "należała" w dniu 27 maja 1990 r. do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające.

Na podstawie art. 11 ustawy - Przepisy wprowadzające można wykazywać, że nawet jeżeli tzw. nieruchomości kolejowe należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające, to i tak nie podlegają one komunalizacji z uwagi na treść art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające. Nawet więc ewentualne przyjęcie - quod non - że tzw. nieruchomości kolejowe należały w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego nie spowodowało bynajmniej (i nie spowoduje) komunalizacji tych nieruchomości, gdyż w dniu 27 maja 1990 r. (i w okresie późniejszym) nieruchomości te w całości służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, a konkretnie: służyły one wykonywaniu zadań Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności polegających na zapewnianiu realizacji potrzeb społecznych oraz potrzeb gospodarki narodowej w zakresie przewozu osób i rzeczy kolejami, a także zadań związanych z obronnością i bezpieczeństwem państwa w zakresie działalności wykonywanej przez przedsiębiorstwo państwowe PKP. W tym względzie trzeba przypomnieć, że jakkolwiek przedsiębiorstwo państwowe PKP było w dniu 27 maja 1990 r. odrębnym podmiotem prawa posiadającym osobowość prawną, to jednak w świetle obowiązujących wówczas przepisów prawa było ono dla państwa jedynie określonym narzędziem (środkiem) dla wykonywania zadań administracji państwowej. Minister Transportu, Żeglugi i Łączności sprawował nad PKP nadzór oraz wykonywał w stosunku do PKP funkcje organu założycielskiego (art. 46 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe") i miał bardzo szerokie środki prawne ku temu, by decydować o majątku tego przedsiębiorstwa, o realizowanych przez nie zadaniach, o aktach podejmowanych przez organy tego przedsiębiorstwa (zob. art. 46-49 powołanej ustawy, w tym w zw. z przepisami ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, Dz.U. z 1987 r. Nr 35, poz. 201). Należy przyjąć, że nieruchomości zarządzane czy też użytkowane przez PKP (a będące własnością państwową) zostały przekazane (powierzone) PKP przez państwo w celu wykonywania konkretnych zadań państwowych (publicznych) należących do zakresu właściwości Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności, który bezpośrednio nadzorował wykonywanie przez PKP tych zadań. O wykonywaniu przez PKP w dniu 27 maja 1990 r. konkretnych zadań państwowych (publicznych), w tym przy wykorzystaniu powierzonego mu mienia i za pomocą zarządzanych przez to przedsiębiorstwo nieruchomości, przesądzał też wprost art. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", stanowiący, że: "Do PKP należy wykonywanie, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach, zadań z zakresu administracji państwowej, w szczególności w zakresie: 1) nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o porządku na kolejach użytku publicznego, 2) zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej na obszarze kolejowym, 3) nadzoru technicznego oraz innych zadań dotyczących kolei użytku niepublicznego, 4) postępowania egzekucyjnego w administracji.". Te wymienione przykładowo w powołanym przepisie zadania z zakresu administracji państwowej wykonywane przez PKP, a także inne wykonywane przez PKP zadania państwowe, były realizowane w szczególności z wykorzystaniem mienia powierzonego PKP, w tym przy wykorzystaniu nieruchomości znajdujących się w faktycznym i prawnym zarządzie PKP. Te wykonywane przez PKP zadania z zakresu administracji państwowej należały do właściwości konkretnych organów administracji rządowej (w tym zwłaszcza Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności, ale również Ministra Obrony Narodowej, Ministra Zdrowia), które sprawowały nad wykonywaniem tych zadań ścisły nadzór administracyjny. W tym sensie składniki mienia PKP, w tym tzw. nieruchomości kolejowe, w dniu 27 maja 1990 r. bezpośrednio służyły "wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej" w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające. Dlatego też wspomniane nieruchomości kolejowe nie podlegały komunalizacji. Przyjęcie materialnoprawnego skutku uchwały NSA z dnia 27 lutego 2017 r., nie może prowadzić do komunalizacji takiego mienia, również z tej przyczyny, że nieruchomości te mieszczą się w zakresie wyjątku określonego w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające.

W ocenie Prokuratorii Generalnej RP, poza dyskusją pozostaje, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz.U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz.U. Nr 43, poz. 312), Przedsiębiorstwo PKP uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy". Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, wyjaśnił, że rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Natomiast ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów, z czego NSA wyprowadził wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa.

Należy zwrócić uwagę, że dekret z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych (Dz.U z 1947 r., Nr 8, poz. 42), do którego nie odniesiono się w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., w art. 6 stwierdzał, że przedsiębiorstwa mają zarząd i użytkowanie majątku nieruchomego oddanego im protokólarnie w imieniu Skarbu Państwa. W ramach planu gospodarczego i finansowego, zatwierdzonego w sposób przewidziany w statucie, przedsiębiorstwa mogą nabywać majątek nieruchomy na własność Skarbu Państwa, zatrzymując go w swym użytkowaniu (art. 6 ust. 1 i 2 dekretu). Zgodnie z art. 7 powołanego dekretu, majątek nieruchomy Skarbu Państwa, znajdujący się w zarządzie i w użytkowaniu przedsiębiorstwa wykazany jest w aktywach przedsiębiorstwa tak, jak gdyby stanowił jego własność. Zgodnie z art. 16 ust. 1 dekretu przepisy powyższe znajdowały zastosowanie również do przedsiębiorstw państwowych, wydzielonych z administracji państwowej na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 17 marca 1927 r. o wydzieleniu z administracji państwowej przedsiębiorstw państwowych, przemysłowych, handlowych i górniczych oraz ich komercjalizacji (Dz.U. R.P. Nr 25, poz. 195), oraz do przedsiębiorstw utworzonych lub wydzielonych z administracji państwowej zarządzeniami ministrów - przed wejściem w życie niniejszego dekretu. Do takich przedsiębiorstw zaliczało się przedsiębiorstwo PKP (por. art. 17 dekretu o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych). Należy zatem wnioskować, że w przypadku przedsiębiorstw tworzonych na podstawie powyższego dekretu, jak też istniejących w dacie jego ogłoszenia, a objętych jego regulacją, zarząd nieruchomości znajdujących się we władaniu przedsiębiorstwa powstawał z mocy prawa, a majątek nieruchomy w zarządzie takich przedsiębiorstw ujawniany był w aktywach przedsiębiorstwa oraz w księgach (wieczystych, hipotecznych, gruntowych) prowadzonych dla nieruchomości. To wystarczało do stwierdzenia zarządu nieruchomością.

Dekret z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych został uchylony kolejnym dekretem z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. z 1960 r., Nr 18, poz. 111). Jednakże przepisów tego aktu nie stosowało się m.in. do przedsiębiorstwa państwowego PKP (por. art. 30 ust. 1 pkt 2 dekretu o przedsiębiorstwach państwowych), albowiem na mocy art. 35 tego aktu uchylono wszystkie dotychczasowe przepisy w sprawach unormowanych w dekrecie o przedsiębiorstwach państwowych, jednakże nie wobec grupy przedsiębiorstw państwowych, w tym przedsiębiorstwa PKP. Z powyższego wynika, że przedsiębiorstwo państwowe PKP funkcjonowało w oparciu o rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. oraz o dekret z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych. Na gruncie powołanych przepisów, podstawę zarządu nieruchomościami we władaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP stanowiły przepisy aktów normatywnych oraz ujawnienie stanu majątkowego po stronie aktywów przedsiębiorstwa. Majątek nieruchomy stanowił środki trwałe przedsiębiorstwa z mocy prawa.

Nie sposób na tym etapie przyjąć, że majątek nieruchomy znajdujący się we władaniu tego przedsiębiorstwa pozostawał nieobjęty zarządem, o ile spełnione zostały przesłanki wynikające z powyższych aktów prawnych. Ujawnienie nieruchomości po stronie aktywów w stanie przedsiębiorstwa stanowiło potwierdzenie istnienia zarządu nieruchomościami. Powyższe uregulowania w zakresie wyłączenia PKP spod ogólnego reżimu regulacji dotyczących przedsiębiorstw państwowych, w postaci podpadania pod rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 17 marca 1927 r. o wydzieleniu z administracji państwowej przedsiębiorstw państwowych, przemysłowych, handlowych i górniczych oraz ich komercjalizacji, oraz do przedsiębiorstw utworzonych lub wydzielonych z administracji państwowej zarządzeniami ministrów - przed wejściem w życie niniejszego dekretu - zostały uchylone dopiero ustawą o przedsiębiorstwach państwowych z 1981 r.

W kontekście powyższego, wymaga rozważenia, czy w dacie uchylenia rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (8.12.1960 r.), racjonalny ustawodawca pozbawiłby przedsiębiorstwo państwowe PKP zarządu wynikającego z powyższych przepisów. Założenie, że taki był zamiar ustawodawcy wydaje się być trudne do akceptacji, skoro w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76, ze zm.), znaczna cześć infrastruktury kolejowej znajdowała się zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, wykonującego szczególne zadania z zakresu użyteczności publicznej. Nie sposób również wnioskować, że pozbawienie zarządu nieruchomościami tego przedsiębiorstwa stanowiło przeoczenie, skoro obowiązywały wtedy (do dnia 1 sierpnia 1985 r.) przepisy (regulujące zasady nabywania nieruchomości) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 47, poz. 354). Powołane przepisy regulowały zasadniczo kwestie nabywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji planów gospodarczych, których wykonawcą było również przedsiębiorstwo PKP, jednakże nie odnosiły się do nieruchomości, które w tej dacie znajdowały się w zarządzie państwowych jednostek organizacyjnych. Nie można zatem antycypować w ten sposób stanów i stosunków prawnych istniejących w dacie wejścia w życie ustawy o kolejach z 1960 r. Należy raczej wnioskować, że racjonalny ustawodawca od początku traktował materię gruntów kolejowych w sposób szczególny, ergo nie zmierzał do wygaszenia zarządu nieruchomościami przez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe".

Powołana ustawa o kolejach z 1960 r. regulowała kwestie strukturalne i organizacyjne przedsiębiorstwa PKP w tym, zgodnie z art. 7 ust. 5, przewidywała zadanie polegające na budowie, utrzymaniu i eksploatacji kolei użytku publicznego, a także przyznawała przedsiębiorstwu PKP osobowość prawną i stwierdzała, że przedsiębiorstwo jest prowadzone w ramach narodowych planów gospodarczych według zasad rozrachunku gospodarczego (art. 8 ustawy o kolejach z 1960 r.). W art. 14 ustawy o kolejach wskazano, że szczegółowy zakres i sposób działania przedsiębiorstwa PKP, ogólne zasady i organizacji oraz liczbę okręgów kolei państwowych ustala statut przedsiębiorstwa PKP, nadany przez Radę Ministrów. Natomiast Minister Transportu, Żeglugi i Łączności ustala podział sieci kolei na okręgi kolei państwowych, siedziby dyrekcji okręgowych kolei państwowych oraz organizację wewnętrzną przedsiębiorstwa PKP (art. 14 ust. 2 ustawy o kolejach). Uchwała Nr 189 Rady Ministrów z dnia 26 maja 1961 r. w sprawie nadania statutu przedsiębiorstwu "Polskie Koleje Państwowe" wskazywała, że Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe", działa, na podstawie ustawy o kolejach oraz niniejszego statutu (§ 1 statutu); do prowadzenia działalności PKP posiada środki trwałe, przydzielone przez Państwo, oraz środki obrotowe, przewidziane w planach gospodarczych, przy czym PKP może wynajmować i wydzierżawiać wszelkie środki trwałe na zasadach ogólnych obowiązujących przedsiębiorstwa państwowe, a zasady i tryb przekazywania przez PKP środków trwałych i obiektów majątkowych w przypadkach nie określonych odrębnymi przepisami regulują ogólne przepisy, obowiązujące przedsiębiorstwa państwowe (§ 3 statutu). Istotne pozostaje, że język ustawy i statutu pozostaje adekwatny do wcześniejszych rozwiązań legislacyjnych, posługując się pojęciem środków trwałych, jak też wskazując jednoznacznie, że chodzi o nieruchomości ujęte w zasobie przedsiębiorstwa.

Zdaniem Prokuratorii Generalnej RP, mienie przedsiębiorstwa PKP w postaci środków trwałych (głównie nieruchomości) składało się z mienia istniejącego w dacie wejścia w życie ustawy o kolejach z 1960 r. i pozostawionego w zarządzie tego przedsiębiorstwa oraz innego mienia, które dopiero na skutek wykonywania narodowych planów gospodarczych mogło stać się składnikiem tego przedsiębiorstwa. Istotne pozostaje, że powołana ustawa o kolejach, jak również statut, przyjmują stan istniejący w dacie wejścia w życie tej ustawy, mówiąc o środkach trwałych znajdujących się w posiadaniu PKP, które zostały przydzielone przez Państwo, jak też o istniejących możliwościach nabywania innych środków trwałych dla celów rozbudowy przedsiębiorstwa. Ustawa o kolejach w odniesieniu do przedsiębiorstwa PKP nie uchyliła obowiązującego w stosunku do niego dekretu z mocą ustawy z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych, który utrzymywał zarząd nieruchomości w postaci ujawnienia nieruchomości w aktywach tego przedsiębiorstwa, czyli środków trwałych, a także w księgach wieczystych. W tym zakresie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 października 1950 r. (Dz.U. Nr 51, poz. 470) wydanym w sprawie wyłączenia niektórych przedsiębiorstw spod działania przepisów dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych, wyłączono spod działania wskazanego dekretu przedsiębiorstwa podległe bezpośrednio władzom naczelnym i wykonujące wyłącznie funkcje kierownictwa, koordynacji, kontroli i nadzoru w stosunku do podporządkowanych im przedsiębiorstw. Do takich przedsiębiorstw należało przedsiębiorstwo państwowe PKP. Podobnie, w zarządzeniu Ministra Skarbu z dnia 5 kwietnia 1949 r. wydanym w porozumieniu z Ministrem Przemysłu i Handlu w sprawie sposobu sporządzania protokółów, wymienionych w art. 6 dekretu z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych wskazano, że ruchomości i nieruchomości na podstawie art. 6 i art. 8 dekretu z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych, przekazywane są na podstawie protokołów. Z powyższego wynika, że nieruchomości znajdujące się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP w dacie wejścia w życie ustawy o kolejach z 1960 r. znajdowały się w zarządzie tego przedsiębiorstwa na podstawie obowiązujących przepisów. Zarząd sprawowany przez przedsiębiorstwo nie wygasł przez uchylenie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Ponadto ustawodawca uregulował kwestię przekazywania nieruchomości odmiennie niż mogłoby to wynikać z dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 27, poz. 197, ze zm.), albowiem uwzględniał fakt, że nieruchomości mogą znajdować się już w posiadaniu przedsiębiorstwa.

Nieodmiennie stanowiąc w art. 8 ustawy z 1960 r. o tym, że PKP, jako osoba prawna, prowadzone jest w ramach narodowych planów gospodarczych, ustawodawca wskazał natomiast na obowiązywanie zasad nabywania nieruchomości, określonych w przepisach wykonawczych, wydanych z upoważnienia ustawowego (art. 3 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych). Należy odróżnić sytuację tego przedsiębiorstwa, które już znajdowało się w posiadaniu określonych nieruchomości, znajdujących się w jego zarządzie na podstawie dotychczasowych regulacji, od sytuacji, w której przedsiębiorstwo na mocy powołanego ustawodawstwa, jako wykonawca narodowego planu gospodarczego, występowało o przekazanie nieruchomości. Nie sposób jednak wnioskować, że przedsiębiorstwo państwowe posiadające aktywa w postaci nieruchomości obowiązane było niejako ponownie występować o przekazanie nieruchomości. Argumentacja prowadząca do konstatacji, że wobec wygaśnięcia zarządu nieruchomości z dniem 8 grudnia 1960 r. PKP obowiązane było ponownie wystąpić o przekazanie mienia niezbędnego do wykonywania zadań publicznych, wydaje się nie znajdować racjonalnego wytłumaczenia. Dlatego też opieranie tego stanowiska o konieczność posiadania aktu urzędowego przez przedsiębiorstwo PKP wobec nieruchomości, które ab initio stanowiły składnik tego przedsiębiorstwa wydaje się być chybione, tym bardziej, gdy obowiązek ten jest wywodzony nie na podstawie przepisów, lecz w oparciu o uznanie, że istnieje ograniczony katalog środków dowodowych, mogących potwierdzić istnienie zarządu. Przytoczyć należy stanowisko Sądu Najwyższego, który w wyroku z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II CSK 473/11 wyjaśnił, że można było oczekiwać od organu administracyjnego, że przynajmniej powiadomi powoda o potrzebie posiadania decyzji o zarządzie i użytkowaniu, skoro posiadanie przez powoda nieruchomości w zakresie zarządu i użytkowania było Skarbowi Państwa znane. Odpowiadało ono w swojej treści aż do zmian ustrojowych, w tym Kodeksu cywilnego z 1989 r. tzw. operatywnemu zarządowi, o którym mówił uchylony art. 128 § 2 kc, czyli przepis stanowiący o realizacji wobec państwowych osób prawnych zasady jedności własności państwowej i będący podstawą prawną dla zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa, a nie przez powoda. Z tego wynika, że w powstałym wówczas, a znanym nam dzisiaj stanie prawnym, czyli uzyskania przez Skarb Państwa własności przedmiotowej nieruchomości w 1984 r., powód będący niewątpliwie państwową jednostką organizacyjną w dniu 1 sierpnia 1985 r., czyli w chwili wejścia w życie uggw był użytkownikiem tej nieruchomości, mimo nieposiadania decyzji administracyjnej. W wyrokach NSA: z dnia 18 lutego 1992 r., sygn. akt I SA 1419/91, oraz z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt I OSK 450/07, zostało stwierdzone, że użytkowanie lub zarząd nie mogły na gruncie wymienionych przepisów powstać w sposób dorozumiany, a jedynie przez wydanie decyzji administracyjnej. Należy jednak brać pod uwagę wszelkie okoliczności danej sprawy, w tym całokształt stosunków prawnych, ukształtowanych w Polsce, jak też uwzględniać niezbędną w tej materii wagę problemu i ocenę skutków społecznych. Wskazać należy w tym względzie na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 15/92, w którym nie wyklucza się możliwości objęcia zarządu nieruchomością przez czynności faktyczne będące naturalną konsekwencją aktu nabycia nieruchomości.

Należy zwrócić uwagę, że art. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, określający zakres przedmiotowy dekretu stanowi, że: "nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogą być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami niniejszego dekretu". Wskazuje on zatem jedynie na możliwość pozyskania na zasadach określonych w dekrecie tylko takich nieruchomości, które dla realizacji planów gospodarczych są niezbędne. "Nieruchomością niezbędną" zaś dla realizacji narodowych planów gospodarczych w rozumieniu tego przepisu jest nieruchomość mająca służyć bądź bezpośrednio, bądź pośrednio do wykonania planu. Tak definiował niezbędność nieruchomości § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Wskazana konstrukcja mogła działać jedynie na przyszłość, wobec kolejnych zamierzeń inwestycyjnych, natomiast nie mogła działać wstecz wobec tych składników mienia przedsiębiorstwa, które już znajdowały się w jego zarządzie na skutek uprzedniego wykonania określonego zamierzenia inwestycyjnego, czy po prostu wobec kontynuowania stanów prawnych z okresu międzywojennego.

Wnioskowanie oparte na założeniu, że zarząd sprawowany przez przedsiębiorstwo państwowe PKP względem określonych nieruchomości wygasł przez uchylenie ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", nie znajduje uzasadnienia normatywnego. W przepisach ustawy z 1960 r. o kolejach ustawodawca ani nie wygasił prawa zarządu PKP do nieruchomości w sposób wyraźny (expressis verbis), ani też w sposób pośredni, w tym chociażby poprzez przekazanie tego prawa zarządu innym organom lub jednostkom organizacyjnym. Przeciwnie, w przepisach ustawy z 1960 r. o kolejach ustawodawca zdecydowanie ustabilizował (utrwalił) stosunki majątkowe przedsiębiorstwa państwowego PKP (tzn. stosunki majątkowe, w jakich ono pozostawało), czyniąc to - w tym w odniesieniu do nieruchomości będących w zarządzie PKP - przynajmniej w trojaki sposób. Po pierwsze, w przepisach ustawy z 1960 r. o kolejach ustawodawca bynajmniej nie dokonał "utworzenia" (wykreowania) PKP, lecz przyjął do wiadomości jego dotychczasowe istnienie w sensie prawnym, a jedynie zmienił strukturę organizacyjną. W ustawie tej nie zostało bowiem postanowione, że dla wykonywania określonych zadań "tworzy się" lub "zostanie utworzone" przedsiębiorstwo PKP; ustawodawca jedynie deklaratoryjnie skonstatował, że określona działalność (tj. budowa, utrzymanie i eksploatacja kolei użytku publicznego) "należy do przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (art. 7 ustawy z 1960 r. o kolejach). Po drugie, ustawodawca utrzymał osobowość prawną PKP, podkreślając w ten sposób jego ciągłość (sukcesję) z przedsiębiorstwem PKP istniejącym na podstawie rozporządzenia z 1926 r. (art. 8 powołanej ustawy). Po trzecie, ustawodawca ustabilizował (utrwalił) stosunki majątkowe PKP przez powierzenie temu przedsiębiorstwu zadań w postaci: utrzymywania obiektów kolejowych oraz budowy i przebudowy kolei (art. 9 powołanej ustawy). Wykonywanie tego rodzaju zadań eksploatacyjnych i inwestycyjnych nie byłoby zaś możliwe bez posiadania przez PKP prawa zarządu określonych nieruchomości, a więc nie byłoby to wykonalne, gdyby ustawodawca pozbawił PKP prawa zarządu tych nieruchomości.

Przed wejściem w życie ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami nabycie przez państwową jednostkę organizacyjną zarządu nieruchomości możliwe było nie tylko na podstawie decyzji administracyjnej, lecz również na podstawie czynności faktycznych. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1586/16, wypowiedziany został dokładnie taki sam pogląd i to w odniesieniu do przedsiębiorstwa państwowego PKP, jako argument przemawiający przeciwko komunalizacji określonych nieruchomości PKP na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające. W powołanym wyroku WSA stwierdził, że w stanie prawnym, który obowiązywał do dnia 1 sierpnia 1985 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) przedsiębiorstwa państwowe mogły uzyskać prawo zarządu (użytkowania) nabytą nieruchomością w innym trybie niż decyzja administracyjna. W tym względzie WSA odwołał się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 15/92 i w pełni podzielił zawarty tam pogląd, że nie można zaakceptować stanowiska, że przekazanie terenu państwowego w użytkowanie przez właściwe terenowe organy administracji państwowej stanowiło - w okresie przed dniem 1 sierpnia 1985 r. - jedyny dopuszczalny sposób uzyskania prawa zarządu. Zasada wyłączności rad narodowych i ich prezydiów co do gospodarowania terenami państwowymi, wynikająca z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159, ze zm.), bynajmniej nie wykluczała możliwości objęcia zarządu nieruchomością przez czynności faktyczne, będące naturalną konsekwencją aktu nabycia nieruchomości. WSA uznał ten pogląd za słuszny również w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, co było konsekwencją tezy o jednolitej własności państwowej, na gruncie art. 8 Konstytucji PRL (WSA powołał się na uchwałę SN z dnia 16 października 1961 r., sygn. akt I CO 20/61 oraz wyrok SN z dnia 15 kwietnia 1966 r., sygn. akt I Cr 80/66). W toku dalszych rozważań WSA stwierdził, że skoro w wyniku czynności faktycznych wynikłych z aktu nabycia nieruchomości przez PKP to ostatnie przedsiębiorstwo uzyskało zarząd względem nieruchomości, posiadany ciągle do dnia 27 maja 1990 r., to nieruchomości te nie podlegają komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające.

Na uwagę zasługuje również regulacja zawarta w ustawie z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138, ze zm.), zmieniającej m.in. ustawę o kolejach z 1960 r. Zgodnie z art. 16 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie, mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności. Przepis art. 16 ust 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zawiera treść normatywną, która w istotny sposób podważa oceny poczynione przez NSA w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. W uchwale NSA przyjęto, że: "Pojęcie przynależności mienia ("mienie należące") jest (...) pojęciem normatywnym. O przynależności bowiem mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony "należały" do tego organu, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem.". Poczynione przez NSA założenia - przynajmniej w odniesieniu do tzw. nieruchomości kolejowych - podważa jednak okoliczność, że względem powołanego przez NSA art. 6 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przepisem o charakterze lex specialis (oraz dodatkowo przepisem o charakterze lex posterior) był art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", stanowiący, że: "PKP wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych.". Ten ostatni przepis oznaczał w swojej konsekwencji ustawowe przekazanie przedsiębiorstwu państwowemu PKP wszelkich uprawnień do własności państwowej znajdującej się w dyspozycji PKP: zarówno w stosunku do tej części własności państwowej, wobec której PKP posiadało już uprzednio konkretne i formalne tytuły prawne, np. trwały zarząd, jak też w stosunku do tej części własności państwowej, którą PKP faktycznie zarządzało i dysponowało za Państwo jak właściciel, nie posiadając względem niej konkretnych i formalnych tytułów prawnych. Można zatem powiedzieć, że art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" był przepisem w sposób generalny i frontalny rozstrzygającym o statusie prawnym mienia państwowego oddanego do dyspozycji PKP, przydającym PKP najdalej idące uprawnienia względem określonych składników mienia państwowego, a mówiąc dokładniej: uprawnienia najdalej idące spośród tych, jakich przekazanie jednostce organizacyjnej innej niż Państwo było ówcześnie możliwe w ramach funduszu jednolitej własności państwowej. Wspomniany przepis ustawy dotyczącej statusu PKP miał ewidentnie charakter przepisu lex specialis (i lex posterior) względem art. 6 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tym bardziej, że ten ostatni przepis i tak przewidywał w swojej treści, że terenowe organy administracji państwowej zarządzają gruntami dopiero wtedy, gdy dane grunty nie zostały oddane innym organom lub jednostkom do korzystania (zarządzania). Przepis art. 6 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie dokonywał też "wyłączenia" jakichkolwiek uprawnień z rzędu tych mogących być wykonywanymi przez PKP (w rozumieniu art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe"), gdyż powołany przepis ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie był przepisem mówiącym o materialnoprawnych uprawnieniach względem gruntów (nie mógł on zatem "wyłączać" jakichkolwiek uprawnień), lecz był przepisem mówiącym o właściwości organów państwa w zakresie zarządzania gruntami.

W okresie wprowadzania regulacji prowadzących do komunalizacji mienia, czy też regulacji dotyczących PKP, w kontekście czasowym i systemowym nie można pominąć, że pojęcia "należące do" jak też "pozostające w dyspozycji" pozostawały nieprecyzyjne. Przypisywanie tym pojęciom aktualnie znaczenia normatywnego, opartego stricte na aktualnej wykładni pomija czas, w którym pojęcia te zostały wykreowane, jak też ich ówczesne znaczenie normatywne. Nie można bowiem ustrzec się refleksji, że to co wydawało się być oczywiste w dacie 27 maja 1990 r. (np. fakt nieobjęcia komunalizacją gruntów służących wykonywaniu zadań publicznych z zakresu transportu kolejowego), na co wskazują choćby pośrednio instrukcje inwentaryzacyjne dla gmin, aktualnie stanowi przedmiot kontestacji, oparty na przesłankach, które "gołym okiem" oceniane, nie mogły stanowić woli racjonalnego ustawodawcy. W szczególności, ówczesny ustawodawca, nie pozostawiając gminom (jak i poprzednio) żadnych zadań z zakresu transportu kolejowego, "nie mógł chcieć" doprowadzić do skutków, które dziś mogą prowadzić do znacznego utrudnienia wykonywania zadań przez PKP, czy wręcz paraliżu komunikacyjnego w tym obszarze. Takie rozumienie przepisów, które legły u podstaw przyjętych wniosków wydaje się wypaczać sens systemowej wykładni prawa.

W poglądach tak doktryny, jak i w orzecznictwie, powszechne jest stanowisko, że z uwagi na obowiązującą do dnia 1 lutego 1989 r. zasadę jednolitej własności państwowej (art. 128 kc w ówczesnym brzmieniu), przedsiębiorstwa państwowe nie mogły nabywać na swoją rzecz własności i innych praw rzeczowych. Do dnia 1 lutego 1989 r. obowiązywała w Polsce zasada jednolitego funduszu własności państwowej (uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 października 1961 r., sygn. akt I CO 20/61). Zgodnie z obowiązującym do dnia 1 lutego 1989 r. art. 128 kc, prawo własności mienia państwowego służyło wyłącznie Skarbowi Państwa. Przedsiębiorstwa państwowe wykonywały tylko w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego (państwowego) uprawnienia płynące z własności państwowej. W czasie obowiązywania konstrukcji tzw. jednolitego funduszu własności państwowej przedsiębiorstwo państwowe wykonywało tylko władztwo faktyczne i uprawnienia wynikające z tzw. zarządu operatywnego w zakresie odpowiadającym pojęciu posiadania zależnego (orzeczenia Sądu Najwyższego: z dnia 7 września 1993 r., sygn. akt III CRN 73/93 i z dnia 17 września 1993 r., sygn. akt Ill CRN 76/93). Wykonując w stosunku do mienia państwowego, w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 lutego 1989 r. uprawnienia właścicielskie, przedsiębiorstwom państwowym służyło określone zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie jako "zarząd", "zarząd operatywny" lub "zarząd i użytkowanie" (System prawa cywilnego", t. II Ossolineum 1977, s. 67 i nast.), a sposób wykonywania zarządu wydzielonych części mienia ogólnonarodowego określał art. 141 kc. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 14 czerwca 1963 r., sygn. akt I CR 336/63, z glosą S. Breyera OSP 1966/5/97), wyjaśnił, że było to prawo swoiste, odmienne od znanych ustawodawstwu praw rzeczowych, w szczególności własności i ograniczonych praw rzeczowych.

Powyższe również daje podstawę do wniosku, że grunty użytkowane (posiadane, zarządzane etc.) przez Przedsiębiorstwo państwowe PKP na zasadzie art. 128 kc, na mocy art. 87 (później art. 80) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przeszły w zarząd przedsiębiorstwa PKP. Następnie, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości: "Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (...), będące w dniu wejścia w życie ustawy w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Stanowisko to potwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 11 października 1990 r., sygn. akt III AZP 13/90, stwierdzając, że w świetle art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie ulega wątpliwości, że dopiero ta ustawa - a nie ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 3, poz. 11) - określiła warunki przekształcenia zarządu wykonywanego przez państwowe osoby prawne w prawo użytkowania wieczystego gruntów lub prawo własności budynków, lokali i innych urządzeń z zastrzeżeniem dotyczącym państwowych gospodarstw rolnych". Wydaje się zatem uzasadnione, że istnieją podstawy do stwierdzenia, że w dacie komunalizacji mienia państwowego istniał zarząd nieruchomości wykonywany przez państwowe jednostki organizacyjne na dotychczasowych zasadach.

Akty normatywne wydane po wejściu w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych mogły nie zmieniać zdarzeń, które wystąpiły w dniu 27 maja 1990 r. Należy zatem z tym szczególną ostrożnością badać zamierzenia ustawodawcy względem mienia kolejowego w kontekście komunalizacji mienia Skarbu Państwa. Nie można bowiem ustrzec się refleksji, że gdyby racjonalny ustawodawca zamierzał skomunalizować nieruchomości służące kolejom, to przy całej złożoności problemu, uczyniłby to wprost, uwłaszczając gminy na gruntach przedsiębiorstwa państwowego. A contrario, jeśli racjonalny ustawodawca nie dokonał tego wprost, poszukiwanie rozwiązań, które nie korelują z wolą ustawodawcy wynikającą z literalnej wykładni ustawy komunalizacyjnej, wykładni systemowej, czy po prostu celu, któremu służyła ustawa uchwalona na progu odradzającego się państwa, nie może zasługiwać na aprobatę wszędzie tam, gdzie przed tą transformacją nie pozostawało wątpliwe, że określone nieruchomości znajdowały się we władaniu przedsiębiorstwa państwowego i służyły wykonywaniu przez to przedsiębiorstwo ustawowych zadań publicznych. Inne spojrzenie na kwestię komunalizacji mienia kolejowego prowadzić będzie do naruszenia stosunków społecznych. Zważywszy na okoliczność, że znacząca część infrastruktury kolejowej, obejmującej trakcje, linie kolejowe, bocznice, parowozownie, czy dworce kolejowe, powstała na przełomie XIX i XX wieku, wnioskowanie o skutku w postaci komunalizacji tego mienia w oparciu o dokumenty wyliczone enumeratywnie w art. 38 uggw, bez szerszej oceny stanu faktycznego i prawnego, pozostaje niewystarczające.

Zadania z zakresu kolei nigdy nie stanowiły spraw gmin. Na mocy art. 2f dekretu PKWN z dnia 23 listopada 1944 r. o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1944 r., Nr 14, poz. 74), z zakresu działania samorządu terytorialnego wyłączono sprawy lotnictwa, kolei, dróg kołowych państwowych i wojewódzkich oraz dróg wodnych. Uchwała Nr 104 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego (M.P. Nr 30, poz. 235), nie wymieniała obszarów kolejowych, gruntów zajętych przez kolej, nawet linii kolejowych, jako objętych obowiązkiem inwentaryzacyjnym. Również ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198), nie przekazywała gminom żadnych zadań i kompetencji z zakresu kolei. Natomiast regulacje dotyczące organizacji przedsiębiorstwa PKP, całokształtu struktury, nadzoru, majątku itp. pozostawały od zawsze odrębne względem regulacji dotyczących gmin. Właściwi ministrowie zawsze sprawowali nadzór nad PKP, będąc jego organem założycielskim. Natomiast samo przedsiębiorstwo bez wątpienia miało zasięg ogólnokrajowy. W wyroku z dnia 10 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1682/04, powołano stanowisko Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1997 r. w sprawie o sygn. akt III RN 36/97, w którym wyjaśniono, że fakt władania w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa przez przedsiębiorstwo państwowe, dla którego organem założycielskim był naczelny organ administracji, wyklucza możliwość komunalizacji z mocy prawa takiej nieruchomości. Podobne stanowisko zawarł również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 1998 r., sygn. akt I SA 1709/97: "Mienie to do dnia 27 maja 1990 r. musiało być mieniem ogólnonarodowym (państwowym) oraz należeć do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, bądź przedsiębiorstw państwowych, dla których organy powyższe pełniły funkcję organu założycielskiego. Zatem do nabycia przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego konieczne jest kumulatywne spełnienie wymienionych przesłanek pozytywnych i nie wystąpienie przesłanek negatywnych".

"Uwłaszczenie" gmin na majątku posiadanym przez PKP, byłoby także sprzeczne z racjonalnym podziałem majątku publicznego. W przedmiocie tym wypowiedział się przykładowo Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego art. 167 Konstytucji (m. in. wyroki: z dnia 16 marca 1999 r., sygn. akt K 35/98; z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt K 2/00; z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00) ma na celu zapewnienie jednostce samorządu terytorialnego odpowiednich środków finansowych na realizację jej zadań. W myśl tego przepisu, jednostkom samorządu terytorialnego, a więc także gminom należy zapewnić udział w dochodach publicznych odpowiadający ich zadaniom. Przy czym Trybunał podkreślał, że samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, w tym samodzielności finansowej, nie można absolutyzować. Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, że art. 167 ust. 1 Konstytucji nakłada na ustawodawcę obowiązek zachowania proporcji między wysokością dochodów jednostek samorządu terytorialnego a zakresem przypadających im zadań. Istotne jest, że konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu dochodów nie oznacza, że poziom ten może być ustalany w oderwaniu od zasobów finansowych państwa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03).

W ocenie Prokuratorii Generalnej RP trudno jest postawić znak równości pomiędzy stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zajętym w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., a możliwym i dopuszczalnym katalogiem środków dowodowych, mogących służyć wykazaniu, że w dacie 27 maja 1990 r. określonej państwowej jednostce organizacyjnej przysługiwał zarząd określonej nieruchomości. W szczególności, np. wobec możliwości nabycia tego tytułu prawnego w latach wcześniejszych i nieistnienia dokumentu w dacie komunalizacji (np. z uwagi na zagubienie). W tym sensie stanowisko ograniczające dopuszczalność dowodzenia zarządu do dokumentów opartych na art. 38 ust. 2 uggw wydaje się być rozwiązaniem zbyt daleko idącym, a przy tym sprzecznym z utrwalonym dorobkiem orzecznictwa sądów administracyjnych. Jednocześnie wobec derogacji tego przepisu nie istnieje obecnie możliwość uzyskania dokumentów, o których w nim mowa. Najbliższym systemowo katalogiem takich środków dowodowych jest powołane wcześniej rozporządzenie wykonawcze do art. 200 ugn, ale również wskazywane wcześniej rozporządzenia wykonawcze wydane na postawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji PKP, czy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Wszystkie te akty uwzględniały trudności dowodowe, przed którymi staną państwowe jednostki organizacyjne, wobec zmiany systemu społeczno-gospodarczego państwa, o nieuporządkowanym systemie prawnym; państwa opartego dotąd na zasadzie jednolitej własności państwowej oraz zasadzie dzierżenia nieruchomości przez takie jednostki. Państwa, w którym jednostki takie nie miały żadnego realnego powodu, by starać się o potwierdzenie zarządu, który wykonywały nieprzerwanie i spokojnie od kilkudziesięciu lat na podstawie "uposażeń" z różnych źródeł państwowych, a podporządkowanego zadaniom wykonywanym przez te jednostki. Ustawodawca przewidział, że nie wszystkie państwowe jednostki organizacyjne mogą dysponować dokumentem stwierdzającym zarząd nie podważając jednocześnie istnienia zarządu w okresie poprzedzającym transformację ustrojową przełomu lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku. Znamienne też pozostaje, że okres pomiędzy wprowadzeniem z dniem 20 lipca 1988 r. zmian do art. 87 uggw (ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz.U. Nr 24, poz. 170, wprowadzono w ust. 2 - 4 możliwość przyznania zarządu nieruchomością na wiosek złożony do dnia 31 grudnia 1988 r.), a datą komunalizacji nieruchomości Skarbu Państwa (27 maja 1990 r.), był zbyt krótki na dokonanie zmian. W stosunku do wielu państwowych jednostek organizacyjnych był to okres obiektywnie niewystarczający. Jednakże nie sposób na tej tylko podstawie dowodowej podważać kilkadziesiąt lat funkcjonowania przedsiębiorstwa państwowego o tak szczególnym charakterze, które oparte jest na tytule prawnym do nieruchomości, bowiem te są podstawą wykonywania zadań przez koleje. Nie sposób też pominąć, że w pierwotnej wersji powołanego art. 87 uggw wprowadzono jedynie przekształcenie użytkowania w zarząd z mocy prawa, co dla takich jednostek nie powodowało praktycznie różnicy. Dlatego też oba przepisy, art. 38 ust. 2 i art. 87 uggw, działały na przyszłość. Tym bardziej, że w ówczesnej terminologii była to tylko emanacja uprawnień wynikających z art. 128 kc (141 kc), które to uprawnienia w sposób jednoznaczny wynikały z powołanego przepisu oraz orzecznictwa sądów powszechnych. Nie wymagały zatem potwierdzenia.

Zdaniem Prokuratorii Generalnej RP, właśnie w tym celu kwestię wykazania zarządu ustawodawca rozwiązał w art. 206 ugn, przewidując wydanie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad i trybu stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne, uznawania środków, o których mowa w art. 200 ust. 1, art. 201 ust. 2 i art. 204 ust. 3 ugn za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. zostało wydane przewidując katalog dowodów na potwierdzenie istnienia zarządu nieruchomością. Wymienione w nim środki dowodowe powinny pozostawać adekwatne dla oceny, czy określona nieruchomość należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, oczywiście we właściwym kontekście czasowym. W tym sensie stosowanie przepisów powołanego rozporządzenia do oceny, czy określona nieruchomość "należała do..." i dlatego podlegała komunalizacji, wychodzi naprzeciw potrzebom praktyki orzeczniczej, nie stoi w sprzeczności z ogólnymi regułami dowodowymi kpa, a jednocześnie prowadzi do uniknięcia automatyzmu w stosowaniu art. 38 ust. 2 uggw po myśli uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r.

II. Prokurator Generalny w piśmie z dnia 13 marca 2019 r., znak [...], wyraził swoje stanowisko, że: "Brak możliwości udokumentowania prawa zarządu nieruchomością w oparciu o dokumenty, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), wobec jej uchylenia z dniem 1 stycznia 1998 r., nie wyłącza możliwości dowodzenia istnienia praw do nieruchomości na podstawie innych środków dowodowych w oparciu o art. 75 i art. 76 § 3 w zw. z art. 76 § 1 i § 2 oraz w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, dla wykazania, że określona nieruchomość nie należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Do wykazania zarządu lub użytkowania nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. przez państwowe jednostki organizacyjne znajdować może zastosowanie katalog środków dowodowych określony w § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120, ze zm.)."

W uzasadnieniu swojego stanowiska Prokurator Generalny nawiązał do swoich argumentów przedstawionych w procedurze podejmowania przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz uchwały z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, a nadto przedstawił kolejne rozważania mające przemawiać za uwzględnieniem jego stanowiska w sprawie.

III. W piśmie z dnia 21 marca 2019 r., znak [...] Prokuratoria Generalna RP zgłosiła swoją rekomendację co do treści wnioskowanej uchwały, oraz zawarła kolejne rozważania, w tym nawiązujące do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17.

IV. Rzecznik Praw Obywatelskich nie wyraził swojego stanowiska na piśmie.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie stwierdził, co następuje:

V. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uchwały te Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje w składzie siedmiu sędziów, całej Izby lub w pełnym składzie, zgodnie z art. 264 § 1 ppsa.

Uchwałę, o której mowa w cytowanym art. 15 § 1 pkt 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny może więc podjąć tylko wtedy, gdy stosowanie konkretnie określonych przepisów prawa wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nie chodzi zatem o rozbieżność w stosowaniu przez sądy administracyjne różnych przepisów prawa do takich samych stanów faktycznych, jak również nie chodzi o stosowanie tych samych przepisów prawa do różnych stanów faktycznych. W takich bowiem wypadkach dochodzi co najwyżej do judykacyjnej odmienności ocen sądów administracyjnych w stosowaniu danych przepisów prawa.

Rozbieżność w stosowaniu przepisów prawa przez sądy administracyjne, w rozumieniu art. 15 § 1 pkt 2 ppsa, ma znaczenie normatywne, ponieważ od jej zaistnienia ustawodawca uzależnił dopuszczalność podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały służącej wyjaśnieniu tych przepisów. Z tego względu, rozbieżność w stosowaniu przepisów prawa, w rozumieniu powołanego art. 15 § 1 pkt 2 ppsa, powstaje tylko wtedy, gdy istnieje tożsamość przepisu prawa i stanu faktycznego, do którego sądy administracyjne zastosowały ten przepis. Efektem zaś powstania rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych jest wydawanie przez te sądy różnych rozstrzygnięć na tej samej podstawie prawnej i w takim samym stanie faktycznym albo wydawanie takich samych rozstrzygnięć, ale opartych na różnej wykładni tych samych przepisów prawa.

Przedstawione rozumienie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych potwierdza ustawowy cel uprawnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego do podejmowania uchwał na podstawie omawianego art. 15 § 1 pkt 2 ppsa, którym jest przyjęcie w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolitej wykładni przepisów prawa będących przedmiotem wyjaśnienia w drodze uchwały. Takie zapatrywanie wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu sędziów tego Sądu z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, stwierdzając, że: "Dokonując funkcjonalnej wykładni tych przepisów [tj. art. 15 § 1 pkt 2 i art. 269 § 1 ppsa] należy dojść do wniosku, że istotą i celem takiej uchwały jest doprowadzenie do sytuacji, w której realnie wyeliminuje ona źródła rozbieżności w orzecznictwie, z powodu których została podjęta."

O ile bowiem uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, ponieważ nie jest aktem jego tworzenia, o tyle uchwała taka jest normatywnie określoną, względnie wiążącą wszystkie sądy administracyjne, formą prawną wykładni przepisów prawa w ich stosowaniu do stanów faktycznych objętych hipotezą tych przepisów.

Względna moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika z art. 269 § 1 ppsa, który stanowi, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio.

Cytowany art. 269 § 1 ppsa wskazuje, że jakikolwiek skład sądu administracyjnego może nie podzielić stanowiska (wykładni prawa) wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale wtedy zobowiązany jest przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uchwała podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku takiego wystąpienia jest dla występującego sądu wiążąca w sprawie, w której sąd ten sformułował swoje wystąpienie.

Podkreślenia wymaga również i to, że Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć uchwałę na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 ppsa tylko wtedy, gdy rozbieżność stosowania przepisów prawa zaistniała w orzecznictwie sądów administracyjnych. Rozbieżność występująca w jakiejkolwiek innej konfiguracji prawnej lub faktycznej, np. rozbieżność pomiędzy sądem administracyjnym a innym sądem lub organem albo rozbieżności doktrynalne, nie są objęte hipotezą powołanego art. 15 § 1 pkt 2 ppsa, zwłaszcza że adresatem uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego są wyłącznie wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych.

Względnie wiążący charakter uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, mający swoje źródło w ustawie (art. 269 § 1 ppsa), w zestawieniu z konstytucyjną zasadą sprawowania przez sędziów swojego urzędu niezawiśle i podlegania tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do podejmowania uchwały na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 ppsa tylko wtedy, gdy istnienie stanu rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych ma charakter obiektywny i rzeczywisty, niebudzący jakichkolwiek wątpliwości co do jego zaistnienia. Nie jest bowiem normatywnie dopuszczalne podejmowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosownej uchwały w takich wypadkach, w których rozbieżność jest pozorna albo przestała istnieć, ponieważ uchwała ta nie służy narzucaniu przez skład powiększony Naczelnego Sądu Administracyjnego własnego sposobu rozumienia przepisów prawa, lecz jedynie ujednolicaniu istniejących dotychczas rozbieżności w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych w zakresie stosowania określonych przepisów prawa.

Przedstawiony charakter i cel uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza również procesowy warunek jej podjęcia. Z art. 264 § 2 ppsa wynika, że uchwały, o których mowa w art. 15 § 1 pkt 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje tylko na wniosek uprawnionego podmiotu. Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może więc z własnej inicjatywy podjąć uchwały określonej w art. 15 § 1 pkt 2 ppsa. Podjęcie takiej uchwały może bowiem nastąpić tylko wtedy, gdy wystąpi o to przynajmniej jeden z uprawnionych podmiotów, o których mowa w art. 264 § 2 ppsa.

Wnioskowy sposób dopuszczalności wszczęcia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w celu podjęcia uchwały, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 ppsa oraz normatywnie określone warunki dopuszczalności podjęcia takiej uchwały, wskazane w tym przepisie nakazują przyjąć, że to na wnioskodawcy podjęcia uchwały ciąży obowiązek wykazania zaistnienia w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych rozbieżności w stosowaniu przez te sądy określonych przepisów prawa. Skoro bowiem powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie posiada własnej inicjatywy do podjęcia uchwały, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 ppsa, to znaczy, że nie może również we własnym zakresie poszukiwać zaistnienia rozbieżności określonych w tym przepisie, lecz zobowiązany jest dokonać oceny, czy rozbieżność ta została wykazana przez wnioskodawcę.

Z art. 268 ppsa wynika natomiast, że wniosek o podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny wymaga uzasadnienia. Uzasadnienie wniosku powinno konkretnie i precyzyjnie wskazywać wszystkie te okoliczności, w tym prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych, które przemawiają za uznaniem zaistnienia - w ocenie wnioskodawcy - normatywnych przesłanek dopuszczalności wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 ppsa. W uzasadnieniu wniosku należy więc wskazać konkretne przepisy prawa oraz to w jaki sposób ich stosowanie wywołało w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności i w czym przejawia się niezbędność ich wyjaśnienia w celu wyeliminowania tych rozbieżności. Naczelny Sąd Administracyjny może co najwyżej, po dokonaniu pozytywnej oceny wniosku uprawnionego podmiotu co do zaistnienia rozbieżności w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych, uczynić przedmiotem swoich rozważań oceny prawne zawarte także w innych orzeczeniach tych sądów, które nie zostały powołane przez wnioskodawcę, a w których doszło do rozbieżnego stosowania przepisów prawa wskazanych przez wnioskodawcę.

Spoczywanie na wnioskodawcy podjęcia uchwały, określonej w art. 15 § 1 pkt 2 ppsa, obowiązku wykazania zaistnienia rozbieżności w stosowaniu przez sądy administracyjne określonych przepisów prawa potwierdza również dotychczasowa praktyka orzecznicza powiększonych składów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 1/07, wskazano bowiem, że: "Warunkiem skutecznego wniesienia pytania prawnego w omawianym trybie [w trybie art. 15 § 1 pkt 2 ppsa] jest więc wykazanie, że budzące wątpliwości przepisy są podstawą rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych." Również w postanowieniu składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2010 r., sygn. akt II FPS 3/10, stwierdzono, że: "Skuteczność wniosku zależy od wykazania, że wskazane w nim przepisy (ich treść) są podstawą rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym." Natomiast w postanowieniu składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2014 r., sygn. akt II FPS 7/13, wyrażono stanowisko, że: "podmiot uprawniony do złożenia wniosku o podjęcie uchwały powinien wykazać, że obiektywnie postrzegany stan rozbieżności orzecznictwa istnieje w rzeczywistości." Także w postanowieniu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS 2/14, wyrażono rozbudowane o argumentację zapatrywanie, że: "podjęcie uchwały abstrakcyjnej na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest możliwe wówczas, gdy została spełniona przesłanka materialnoprawna określona w tym przepisie, czyli uchwała ma celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. (...) przedmiotem uchwały ma być wyjaśnienie nie jakichkolwiek przepisów prawnych, które dotyczą danej materii, danego zagadnienia, ale tych przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Występując zatem z wnioskiem o podjęcie uchwały abstrakcyjnej celem wyjaśnienia przepisów prawnych, wnioskodawca winien wskazać te konkretne przepisy, które stanowiły podstawę prawną orzekania w sprawach, a stosowanie których wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być bowiem tylko te konkretne przepisy wskazane przez wnioskodawcę, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tym samym przedmiotem uchwały abstrakcyjnej nie mogą być przepisy, które nie stanowiły podstawy prawnej orzekania, albo te przepisy, które stanowiąc taką podstawę prawną nie wywołały rozbieżności w orzecznictwie. Formułując wniosek o podjęcie uchwały abstrakcyjnej, wnioskodawca winien zatem w pierwszej kolejności prawidłowo wskazać zakres tego wniosku, czyli wskazać przepisy spełniające powyższe przesłanki - muszą to być przepisy, które stanowiły podstawę prawną orzekania w sprawie. Zgodnie zaś z art. 268 p.p.s.a., wniosek o podjęcie uchwały (...) wymag[a] uzasadnienia. Stąd też drugą powinnością spoczywającą na wnioskodawcy jest prawidłowe uzasadnienie wniosku o podjęcie uchwały. Uzasadnienie wniosku winno przede wszystkim korespondować z treścią (zakresem) pytania sformułowanego we wniosku, to z uzasadnienia wniosku powinno wynikać, że powołane we wniosku przepisy prawne spełniają przesłankę określoną w art. 15 § 1 pkt 2 ppsa." Przedstawione stanowisko podtrzymano w postanowieniu składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2018 r., sygn. akt I OPS 6/17, w którym wskazano, że: "Uzasadnienie przez Rzecznika potrzeby uzyskania odpowiedzi na zawarte we wniosku pytanie dla oceny zastosowania wskazanych przepisów nie wypełnia przesłanek z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (...) Uzasadnienie wniosku o podjęcie uchwały jest jego istotnym wymogiem (art. 268 p.p.s.a.). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno wskazywać konkretnie na czym polegają rozbieżności w rozumieniu przepisów wskazanych we wniosku i jakie występują wątpliwości w ich interpretacji. Przedmiotowe uzasadnienie nie realizuje tych powinności. Nie odwołuje się bowiem do rozbieżności orzeczniczych powołanych we wniosku przepisów (...)."

VI. Z wnioskiem o podjęcie uchwały w niniejszej sprawie na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 i § 2 ppsa wystąpiła Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej, która jest podmiotem uprawnionym z mocy art. 264 § 2 ppsa. Wniosek ten nie spełnia jednak przedmiotowych warunków, określonych w art. 15 § 1 pkt 2 i art. 268 ppsa, umożliwiających wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjnych uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

VII. Prokuratoria Generalna RP wystąpiła w pierwszym pytaniu o udzielenie odpowiedzi: Czy brak możliwości wykazania zarządu nieruchomością w oparciu o dokumenty, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99, ze zm.) - zwanej dalej uggw, wobec uchylenia ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wyłącza możliwość dowodzenia istnienia zarządu nieruchomością na podstawie innych środków dowodowych, stosownie do art. 75 i art. 76 § 3 w zw. z art. 76 § 1 i § 2 i w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23) - zwanego dalej kpa, dla wykazania, że określona nieruchomość nie należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)?.

Z tak sformułowanego pytania wynika, że przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych miałaby być - w ocenie Wnioskodawcy - rozbieżność stosowania przez sądy administracyjne art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz przepisów art. 75 i art. 76 § 3 w zw. z art. 76 § 1 i § 2 i w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

W uzasadnieniu swojego wniosku Prokuratoria Generalna RP nie wykazała jednak, aby w orzecznictwie sądów administracyjnych zaistniała rozbieżność stosowania przepisów prawa wskazanych w powołanym wyżej pytaniu. W motywach uzasadnienia wniosku skupiono się bowiem przede wszystkim na skutkach prawnych i społecznych uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, podjętej na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego - złożony w trybie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ppsa.

W uchwale tej skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym [i] ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)."

Cytowana uchwała została podjęta na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym sformułowane zostało pytanie: "Czy pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego przysługiwania prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta nie należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)?"

W swoim wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał na istnienie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dwóch rozbieżnych stanowisk w przedmiocie objętym pytaniem, dlatego przy podejmowaniu powołanej uchwały z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał zaistnienie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 ppsa i dlatego podjął uchwałę o cytowanej wyżej treści.

Powołana uchwała z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, w zakresie wynikającym z treści jej sentencji, wywiera skutek prawny określony w art. 269 § 1 ppsa i do obecnej chwili nie zostało wydane w orzecznictwie sądów administracyjnych rozstrzygnięcie, w którym przyjęto by odmienną wykładnię prawa od zaprezentowanej w sentencji powołanej uchwały.

Prokuratoria Generalna RP w swoim wniosku wskazała zaś, że: "stosowanie poglądu wyrażonego w cytowanej uchwale przez organy administracji oraz sądy administracyjne, zgodnie ze związaniem wynikającym z art. 269 § 1 ppsa, prowadzić może do odejścia od utrwalonego dorobku doktryny i orzecznictwa w zakresie zasady równej mocy środków dowodowych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 317), w kierunku formalnej teorii dowodów." Prokuratoria Generalna RP wskazała również, że: "Na gruncie wniosków płynących z poglądu wyrażonego w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. i linii orzeczniczej tam powołanej, obejmującej wąskie, oparte stricte na dokumentach wymienionych w art. 38 ust. 2 uggw, umocowanie do wykazania istnienia zarządu nieruchomością, wykonywanego przez państwową jednostkę organizacyjną, powstaje rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych, albowiem ograniczenie możliwości wykazania zarządu nieruchomością w dacie komunalizacji do dokumentów wymienionych w tym przepisie, stoi w sprzeczności z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, odrzucającą formalną teorię dowodów."

Z przytoczonych wypowiedzi Wnioskodawcy wynika upatrywanie przez niego powstania rozbieżności spowodowanej powołaną wyżej uchwałą z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, względem dotychczasowych wypowiedzi sądów administracyjnych, w przedmiocie zakresu dowodzenia określonych okoliczności wszelkimi dowodami, które nie są sprzeczne z prawem. Uzasadnienie wniosku w tej części wskazuje więc na to, że powołana uchwała stanowi istotny wyłom w przyjętej dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych teorii otwartego katalogu dowodów w postępowaniu administracyjnym.

Powołana uchwała nie dotyczy jednak w szerokim znaczeniu teorii dowodów w postępowaniu administracyjnym, ponieważ jej walor judykacyjny jest ograniczony przepisami prawa powołanymi w jej sentencji, które dotyczą dowodzenia konkretnej okoliczności - istnienia prawa zarządu w konkretnych okolicznościach prawnych i faktycznych normowanych przepisami prawa o tzw. komunalizacji nieruchomości Skarbu Państwa na dzień 27 maja 1990 r. W żaden więc sposób uchwała ta nie kształtuje wykładni przepisów procedury administracyjnej na potrzeby wszelkich postępowań administracyjnych, a jedynie w wąskim zakresie ujętym w jej sentencji.

Wbrew natomiast twierdzeniom Wnioskodawcy, w powołanej uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, Naczelny Sąd Administracyjny nie wyraził poglądu o bezwzględnym stosowaniu formalnej teorii dowodów w postępowaniach administracyjnych. W uchwale tej wskazano jedynie, że: "Wyraźnie należy podkreślić, że słusznym jest pogląd NSA, wyrażony w ww. orzeczeniach, zgodnie z którym w polskim systemie prawa powszechnego nie obowiązuje zasada nadmiernego formalizmu dowodowego i dopuszczalne jest wykazywanie faktów prawotwórczych i takich, z których strona wysnuwa wnioski prawne w sposób dostępny stronie. Nie oznacza to jednak pełnego odformalizowania postępowania dowodowego przed sądami i dopuszczalności dowolności oceny twierdzeń lub pism, składanych przez strony postępowania i uznawania, że każdy złożony dokument stanowi dowód w sprawie. Zgodnie z art. 106 § 5 P.p.s.a., do postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym prowadzonego na wniosek strony lub z urzędu (jeżeli doprowadzi to do wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności i nie przedłuży nadmiernie postępowania) stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Ustawodawca wskazał więc w tym przepisie, że sąd administracyjny może posiłkowo stosować przepisy ustawy, która w sposób wyczerpujący reguluje postępowanie dowodowe. Zasadą postępowania dowodowego w postępowaniu cywilnym jest, że strony są obowiązane wskazywać dowody dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne, zaś sąd może dopuścić dowód niewskazany przez stronę (art. 232 K.p.c.). Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że z żadnej normy prawnej dotyczącej postępowania przed sądami administracyjnymi lub cywilnymi nie wynika zwolnienie strony z ciężaru dowodu. Rzecz jasna, w sytuacji nieporadności strony związanej czy to ze stanem niezdolności pojmowania przez nią znaczenia przedstawiania dowodów, czy też brakiem profesjonalizmu prawniczego, sąd dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy może podjąć z urzędu postępowanie dowodowe. Ale taka decyzja zależy zawsze do sądu meriti i podejmowana jest w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Należy podkreślić, że postępowanie przed sądem administracyjnym jest postępowaniem sformalizowanym i różni się od postępowania przed organami administracyjnymi również w zakresie ustawowych zasad, rządzących postępowaniem."

Tymczasem Prokuratoria Generalna RP w swoim wniosku powołała wiele orzeczeń sądów administracyjnych wydanych na różnych podstawach prawnych, w tym należących wręcz do innych gałęzi prawa administracyjnego i w zupełnie innych stanach faktycznych, które miałyby potwierdzać, że uchwała z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, wywołała rozbieżność rozumienia powołanych w jej sentencji przepisów prawa z tymi orzeczeniami. Powołane przez Prokuratorię Generalną RP orzeczenia sądów administracyjnych nie zachowują jednak tożsamości normatywnej i faktycznej ze sprawami, dla których wydana została uchwała z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, służąca ujednoliceniu zaistniałych przed jej wydaniem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych co do jedynie tych przepisów prawa, które zostały wskazane w jej sentencji. Już zatem tylko z tego względu w uzasadnieniu wniosku Prokuratorii Generalnej RP nie wykazano zaistnienia rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 ppsa.

O ile zaś w pierwszym pytaniu wniosku Prokuratorii Generalnej RP wskazano na przepisy prawa mające mieć znaczenie dla tzw. komunalizacji nieruchomości Skarbu Państwa z mocy prawa na dzień 27 maja 1990 r., o tyle rozwinięte w uzasadnieniu tego wniosku rozważania, mające ilustrować powstałą rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych przez wydanie powołanej uchwały z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, nie dotyczą wyłącznie komunalizacji, lecz stanowią wyraz stosowania przepisów prawa z różnych innych aktów prawa administracyjnego. Nawet więc zakres rozważań w uzasadnieniu wniosku nie znalazł swojego odzwierciedlenia w pierwszym pytaniu tego wniosku, co wyklucza uznanie tych rozważań za wykazanie zaistnienia w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności określonej w art. 15 § 1 pkt 2 ppsa.

Mając zaś na uwadze konieczność uwzględnienia przy podejmowaniu uchwały na podstawie powołanego art. 15 § 1 pkt 2 ppsa nie tylko orzeczeń sądów administracyjnych wydanych do dnia złożenia wniosku o wydanie tej uchwały, ale także orzeczeń sądów administracyjnych wydanych do dnia podejmowania uchwały, aby w ten sposób dokonać prawidłowej oceny aktualności istnienia rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, należy wskazać także kolejną uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w dniu 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. Uchwała ta została podjęta w warunkach określonych w art. 269 § 1 ppsa w wyniku postanowienia z dnia 21 czerwca 2017 r. jednego ze składów orzekających Naczelnego Sądu Administracyjnego w konkretnej sprawie indywidualnej, który to skład nie podzielił stanowiska zajętego w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 i dlatego przedstawił do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego powstałe zagadnienie prawne o treści: "Czy nieruchomości wchodzące w skład linii kolejowych, pozostające nieprzerwanie we władaniu Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie i jej poprzedników prawnych na podstawie art. 3, art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. R.P. Nr 97, poz. 568) i których prawa w postaci prawa zarządu, następnie zarządu powierniczego i użytkowania, zarządu powierniczego (który uległ przekształceniu w zarząd, wskutek skreślenia z dniem 3 sierpnia 1948 r. wyrazu "powierniczy" w art. 4, 6, 7, i 15 tego rozporządzenia - art. 1 pkt 19 w zw. z art. 4 dekretu z dnia 28 lipca 1948 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe - Dz.U. Nr 36, poz. 255) zostały wpisane do właściwych ksiąg hipotecznych (wieczystych), i które to prawa nie zostały wygaszone żadnym wyraźnym przepisem ustawowym (w tym w szczególności z dniem 8 grudnia 1960 r. jakimkolwiek przepisem ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach - Dz.U. Nr 54, poz. 311), powinny być uznane za nienależące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 i rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w województwach miejskich wymienionych w ust. 2 punkcie 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), co czyni zbędnym udokumentowanie prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.)".

W powołanej uchwale z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielił stanowisko wyrażone w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 i stwierdził, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)".

Powołana uchwała z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, potwierdza więc aktualność braku podstaw do uznania, aby w orzecznictwie sądów administracyjnych istniała rozbieżność stosowania przepisów prawa wskazanych we wniosku Prokuratorii Generalnej RP, która wymagałaby wyjaśnienia na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 ppsa.

VIII. Nie ma również podstaw do podjęcia uchwały w przedmiocie drugiego pytania przedstawionego we wniosku Prokuratorii Generalnej RP. W pytaniu tym wystąpiono o udzielenie odpowiedzi: "Czy do wykazania zarządu nieruchomością wykonywanego w dniu 27 maja 1990 r. przez państwowe jednostki organizacyjne znajduje zastosowanie katalog środków dowodowych określony w § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120)?".

W cytowanej treści drugiego pytania Prokuratoria Generalna RP ograniczyła się do powiązania skutków prawnych powołanego aktu prawnego w sferze dowodowej jedynie z dniem 27 maja 1990 r. bez sprecyzowania, na potrzeby jakich postępowań administracyjnych akt ten miałby być skuteczny. W uzasadnieniu wniosku Prokuratoria Generalna RP nie wykazała jednak zaistnienia jakichkolwiek rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych co do stosowania przepisów § 4 i § 5 powołanego rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. na dzień 27 maja 1990 r., tj. w takim kształcie skutków prawnych stosowania tych przepisów, jaki został określony w drugim pytaniu wniosku.

IX. Brak wykazania przez Prokuratorię Generalną RP spełnienia normatywnych warunków podjęcia uchwały, o których mowa w art. 15 § 1 pkt 2 ppsa, uzasadnia odmowę podjęcia uchwały na podstawie art. 267 ppsa.

CVS.	
Zdanie odrębne
Uzasadnienie zdania odrębnego sędziego NSA Macieja Dybowskiego

Nie podzielam stanowiska zaprezentowanego w postanowieniu Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OPS 4/17.

Uważam, że odpowiedź na pierwsze pytanie Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, zawarte we wniosku z dnia 26 lipca 2017 r., winna brzmieć: "Brak możliwości wykazania zarządu nieruchomością w oparciu o dokumenty, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99 ze zm., dalej uggw), wobec uchylenia ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyłącza możliwość dowodzenia istnienia zarządu nieruchomością na podstawie innych środków dowodowych, stosownie do art. 75 i art. 76 § 3 w zw. z art. 76 § 1 i § 2 i w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej kpa), dla wykazania, że określona nieruchomość nie należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.).".

Za udzieleniem takiej odpowiedzi przemawiają poniższe argumenty:

1. Stanowisko Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadza się na dwu głównych założeniach:

I. przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych miałaby być rozbieżność stosowania przez sądy administracyjne art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz przepisów art. 75 i art. 76 § 3 w zw. z art. 76 § 1 i § 2 i w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (s. 50 uzasadnienia postanowienia), przy czym Wnioskodawca powołał wiele orzeczeń sądów administracyjnych wydanych na różnych podstawach prawnych, w tym należących wręcz do innych gałęzi prawa administracyjnego i w zupełnie innych stanach faktycznych, które miałyby potwierdzać, że uchwała z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, wywołała rozbieżność rozumienia powołanych w jej sentencji przepisów prawa z tymi orzeczeniami;

II. powołane przez Prokuratorię Generalną RP orzeczenia sądów administracyjnych nie zachowują tożsamości normatywnej i faktycznej ze sprawami, dla których wydana została uchwała z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, służąca ujednoliceniu zaistniałych przed jej wydaniem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych co do jedynie tych przepisów prawa, które zostały wskazane w jej sentencji (s. 53 uzasadnienia postanowienia).

2. Oba te założenia oceniam jako nietrafne. Wniosek Prokuratorii Generalnej skonstruowany jest według czytelnych założeń metodycznych: w części początkowej (zatytułowanej "I. Uwagi wstępne", "II. Granice uprawnień Prokuratorii Generalnej do wystąpienia o podjęcie uchwały abstrakcyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny" i "III. Podstawa rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych" - s. 2-13 wniosku), Wnioskodawca koncentruje się na wykazaniu powszechnie przyjętej w dorobku doktryny (B. Adamiak w: "B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 317"; aktualnie B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 432-437, nb 3-8) i orzecznictwie sądów administracyjnych zasady równej mocy środków dowodowych.

To w tej części wniosku Wnioskodawca głównie przywołuje orzeczenia sądów administracyjnych, w tym uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia: "7 listopada" [winno być "11 października"] 2010 r., sygn. akt I FPS 1/10, ONSAiWSA 2011/1/4; 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/05, [ONSAiWSA 2006/3/70]) bądź stanowiące kamienie milowe w tej materii (przykładowo wyrok NSA z: 9 marca 1989 r., sygn. akt II SA 961/88 [ONSA 1989/1/33]; 27 kwietnia 1992 r., sygn. akt III SA 1838/91, [ONSA 1992/2/45]; 3 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 2182/99; 7 marca 2013 r. I OSK 2119/1[1]; 4 marca 2016 r. "II" [winno być "I"] I OSK 1/15), opowiadające się za zasadą równej mocy środków dowodowych i przeciwko formalnej (legalnej) teorii dowodów, podjętych w sprawach z różnych gałęzi prawa administracyjnego i w zbliżonych bądź zupełnie innych stanach faktycznych, wskazując na powszechność powołanej zasady i jej uniwersalność.

Zagadnienie dopuszczalności każdego dowodu, nie będącego sprzecznym z prawem, jako przejawu rzetelności proceduralnej w postępowaniu administracyjnym, było już wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryny. W szczególności w polskim systemie prawa nie obowiązuje formalna teoria dowodów (wyrok NSA z 9.3.1989 r., II SA 961/88, ONSA 1989/1/33, akceptowany przez zespół sędziów NSA pod red. R. Hausera, Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem NSA, SN i TK, W.Pr.1995 s.165 t. 8; uchwała I FPS 1/10; odpowiednio - K. Piasecki, Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr.1989 t. 2 s. 412 uw.1). Legalna teoria dowodów nie obowiązuje w polskiej procedurze karnej, polskiej procedurze cywilnej ani w polskiej procedurze administracyjnej bądź sądowoadministracyjnej. Uważam, że odwołanie się Wnioskodawcy do szerokiego dorobku doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, na tle różnych dziedzin prawa administracyjnego, skutecznie wzmacnia argumentację wniosku i - wbrew ocenie Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie przemawia za odmową podjęcia uchwały w sprawie I OPS 4/17.

Brak jest jakiejkolwiek podstawy normatywnej, by zasada równej mocy środków dowodowych nie dotyczyła materii komunalizacji gruntów kolejowych. Nie sposób wymagać od przedsiębiorstwa, którego prawo zarządu co do większości nieruchomości powstało ex lege, by wykazało dowodem w postaci decyzji administracyjnej ustanowienia takiego prawa zarządu. Tym bardziej nie sposób wymagać, by decyzja o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością powoływała decyzję o ustanowieniu zarządu, skoro taka decyzja nie została wydana i nie istniał obowiązek prawny jej uzyskania, co do nieruchomości oddanych w zarząd powierniczy, na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz. U. R.P. Nr 97, poz. 568, dalej rozporządzenie z 1926 r.) który następnie uległ przekształceniu w zarząd.

3. W istocie wskazane przez Wnioskodawcę orzeczenia w znacznej części dotyczą zagadnień komunalizacyjnych nieruchomości:

A. należących do PKP (wprost tej materii dotyczy 5 wyroków NSA z: a. 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09 i b. I OSK 1430/09; c. 8 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1956/10; d. 3 marca 2016 r. I OSK 3397/15; e. 16 czerwca 2016 r. I OSK 3398/15; f. i jeden nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 listopada 2016 r. I SA/Wa 1586/16, w którym Sąd wskazał że przed wejściem w życie ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami, nabycie przez państwową jednostkę organizacyjną zarządu nieruchomości możliwe było nie tylko na podstawie decyzji administracyjnej, lecz i na podstawie czynności faktycznych - w odniesieniu do przedsiębiorstwa państwowego PKP, jako argument przemawiający przeciwko komunalizacji określonych nieruchomości PKP na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 pwust; postanowieniem z 8 kwietnia 2019 r. I OSK 722/17 Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie;

bądź B. należących do innych państwowych osób prawnych (Wnioskodawca wskazał 6 wyroków NSA i 4 prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: a. 10 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1289/15 - wprost odwołujący się do uchwały I OPS 2/16 - dotyczący konkretnych nieruchomości nabytych konkretnymi umowami w formie aktów notarialnych z [...] stycznia 1984 r. i [...] stycznia 1984 r. przez [...] Przedsiębiorstwo [...] w [...], na rzecz Państwa, którego prawo ujawniono w księdze wieczystej; następca prawny przedsiębiorstwa państwowego - [...] w [...] wniósł o wydanie decyzji dotyczącej owej nieruchomości w trybie art. 200 ugn; b. 21 kwietnia 2017 r. I OSK 504/16 i c. I OSK 432/16 [niżej omówionych]; d. 20 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 523/06, w którym wyjaśniono że państwowe osoby prawne mogły uzyskać tytuł prawny do nieruchomości nie tylko w drodze decyzji administracyjnej; Przedsiębiorstwo [...] w [...] jak wynika z akt sprawy a zwłaszcza aktu notarialnego z [...] grudnia 1959 r. Rep. nr [...] nabyło działając we własnym imieniu na rzecz Skarbu Państwa – [...] Przedsiębiorstwa [...] w [...] (§ 4 aktu notarialnego z [...] grudnia 1959 r.) grunty o pow. 4 ha 1054 m2 w tym i sporną nieruchomość z przeznaczeniem na bazy zaplecza technicznego [...] Przedsiębiorstwa [...]. Według znajdujących się w dokumentacji sprawy badań hipotecznych dotyczących księgi wieczystej Kw [...], w dziale II tej księgi znajduje się zapis Skarb Państwa – [...] Przedsiębiorstwo [...] w [...], to zaś wskazywałoby, że Przedsiębiorstwo w imieniu Skarbu Państwa sprawowało zarząd nabytą nieruchomością (art. 128 § 2 kc). Organem założycielskim [...] Przedsiębiorstwa [...] w [...] nie była ani rada narodowa, ani terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego a zatem mienie państwowe należące do tego przedsiębiorstwa nie podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 pwust; e. 22 lipca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 920/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę na istnienie zarządu i użytkowania określonej nieruchomości jedynie na podstawie wpisu w księdze wieczystej, co zdaniem tego Sądu mogło stanowić przeszkodę komunalizacji określonej nieruchomości; [wyrokiem z 22 listopada 2006 r. I OSK 63/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy Miejskiej [...] od wyroku I SA/Wa 920/04, wskazując, że owa nieruchomość znajdowała się w zarządzie i użytkowaniu [...] - wpisanej do dnia 10 sierpnia 2003 r. jako zarządca i użytkownik w dziale II księgi wieczystej]; f. 27 kwietnia 2017 r. I SA/Wa 259/17 i g. I SA/Wa 260/17 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - oba prawomocne, w których Sąd wskazał, że obowiązkiem organów było wyjaśnienie, kto zarządzał tymi gruntami w dniu 27 maja 1990 r. i czy w tej dacie sporne nieruchomości nie były objęte uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. nr 63, poz. 494 ze zm.), a także do kogo należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 pwust grunty pod drogami położonymi na obszarach rolnych; h. 18 lutego 1992 r. I SA 1419/91 [ONSA 1992/2/39], w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że [...] Przedsiębiorstwo [...] w [...] nie wykazało się takim tytułem prawnym do gruntu w rozumieniu przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 r. nr 22 poz. 159 ze zm./, nie można bowiem uznać, że uzyskanie użytkowania tego gruntu w drodze decyzji z [...] kwietnia 1971 r. przez [...] Przedsiębiorstwo [...] w [...], na co powołuje się zainteresowany, tytuł taki stanowi. Użytkowanie jest prawem niezbywalnym i samoczynnie nie przechodzi na następców prawnych, w sprawie zaś brak jest dowodów na to, by w drodze decyzji bądź przewidzianej prawem umowy użytkowanie to przeszło na wskazane Przedsiębiorstwo w [...]; i. 10 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1682/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując stanowisko Sądu Najwyższego z 3 września 1997 r. w sprawie o sygn. akt III RN 36/97, wskazał że fakt władania w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa przez przedsiębiorstwo państwowe, dla którego organem założycielskim był naczelny organ administracji, wyklucza możliwość komunalizacji z mocy prawa takiej nieruchomości; [wyrokiem z 6 marca 2007 r. I OSK 612/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 1682/04 wskazując, że przedsiębiorstwo państwowe [...] w [...] utworzył dnia 1 kwietnia 1990 r. organ założycielski Minister Przemysłu - dalej przywołanym w punkcie 8 uzasadnienia zdania odrębnego]; j. podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 marca 1998 r. I SA 1709/97.

Tym samym nietrafnie Pełny Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że Prokuratoria Generalna RP nie wykazała, by w orzecznictwie sądów administracyjnych zaistniała rozbieżność stosowania przepisów prawa wskazanych w powołanym pytaniu. Zarówno przywołane we wniosku wyroki sądów administracyjnych, dotyczących komunalizacji nieruchomości należących do PKP (wymienionych w punkcie 3.A uzasadnienia zdania odrębnego - wskazanych na s. 9, 13, 39 wniosku; przy czym Wnioskodawca pominął wyrok NSA z 26 kwietnia 2016 r. I OSK 3515/15, aprobowany przez M. Bednarek, Komunalizacja versus uwłaszczenie państwowych osób prawnych (na przykładzie nieruchomości PKP), Wyd. C.H. Beck 2018, dalej M. Bednarek, Komunalizacja, s. 14, przypis 27; wyrok I OSK 3515/15 pomijają także uchwały I OPS 2/16 i I OPS 5/17), jak i komunalizacji nieruchomości należących do innych państwowych osób prawnych (wymienionych w punkcie 3.B uzasadnienia zdania odrębnego – wskazanych na s. 23, 28, 44-45 wniosku), jednoznacznie wskazują na stosowanie przez sądy administracyjne zasady równej mocy środków dowodowych w sprawach komunalizacyjnych, czemu obecnie na przeszkodzie staje uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, ONSAiWSA 2017/4/59 (dalej uchwała I OPS 2/16). Wnioskodawca starannie wykazał, że uchwała I OPS 2/16 wyklucza spod oceny organów administracji publicznej i sądów administracyjnych, szereg faktów i dowodów potwierdzających istnienie zarządu PKP wobec nieruchomości znajdujących się w jego władaniu. Na tym w istocie skoncentrowany jest wniosek Prokuratorii Generalnej RP ("III. Podstawa rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych"; "IV. Skutki uchylenia ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w zakresie dopuszczalności dowodzenia istnienia zarządu nieruchomością wykonywaną przez państwowe jednostki"; "V. Znaczenie art. 38 ust. 2 ugg"; "VI. Fakty i dowody potwierdzające istnienie zarządu PKP względem nieruchomości znajdujących się w jego władaniu, wykluczone spod oceny na podstawie treści uchwały NSA z 27 lutego 2017 r."; VII.; s. 7-47 wniosku).

Dla spełnienia przesłanki podjęcia uchwały na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 ppsa zgodnie z punktem 1 wniosku wystarczające jest prawidłowe wykazanie przez Wnioskodawcę, że uchwała I OPS 2/16 spowodowała rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie stosowania art. 38 ust. 2 uggw, jako ograniczającego stosowanie art. 75 i art. 76 § 3 w zw. z art. 76 § 1 i § 2 i w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, dla wykazania, że określona nieruchomość nie należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 pwust, przez nieuzasadnione normatywnie odstąpienie od powszechnie akceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych, doktrynie i w polskiej kulturze prawnej, zasady równej mocy środków dowodowych w sprawach komunalizacyjnych. Ocena, że "W motywach uzasadnienia wniosku skupiono się bowiem przede wszystkim na skutkach prawnych i społecznych uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16" (s. 50 uzasadnienia postanowienia) nie jest trafna, bowiem wniosek prawidłowo koncentruje się na wykazaniu rozbieżności stosowania norm prawnych, wywiedzionych z przepisów prawa, wskazanych w powołanym pytaniu.

Spełnienia przesłanki podjęcia uchwały na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 ppsa nie wyklucza wskazanie przez Wnioskodawcę dodatkowo na konsekwencje prawne i społeczne uchwały I OPS 2/16, skoro o skali problemu świadczy konieczność uporządkowania stosunków własnościowych 55.000 działek gruntu, z których 41.000 ma nieuregulowany stan prawny (informacja zamieszczona w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami; M. Bednarek, Komunalizacja, s. 10-16, 177-178; s. 3-4 wniosku).

4. W wyrokach zapadłych po dniu 27 lutego 2017 r. (podjęcia uchwały I OPS 2/16) Naczelny Sąd Administracyjny, powołując uchwałę I OPS 2/16 wskazywał, że "Polskie Koleje Państwowe nie przedstawiły ani decyzji, ani umowy, która potwierdzałaby, że nieruchomość, której dotyczyła zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, znajdowała się w jej zarządzie czy użytkowaniu. Ma to w niniejszej sprawie decydujące znaczenie..." (wyrok NSA z 9 maja 2017 r. I OSK 946/15). Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 9 maja 2017 r. I OSK 766/15, I OSK 594/15, I OSK 1121/15, I OSK 1181/15; 20 kwietnia 2017 r. I OSK 2/15; 26 kwietnia 2017 r. I OSK 738/16; 26 maja 2017 r. I OSK 2316/15, I OSK 2317/15, I OSK 1469/16; 6 czerwca 2017 r. I OSK 2556/16, I OSK 2067/16, I OSK 2175/16, I OSK 2444/16; 7 czerwca 2017 r. I OSK 75/17; 22 czerwca 2017 r. I OSK 2388/15, I OSK 2389/15; 11 grudnia 2018 r. I OSK 258/17; 10 stycznia 2019 r. I OSK 518/17; 26 lutego 2019 r. I OSK 845/17.

5. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 4 marca 1996 r. I SA 1966/94, piórami sędziów z pokolenia Ojców Założycieli Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób jasny i przekonujący wskazał: "Sporna nieruchomość - jak wynika z akt sprawy - stanowiła własność Skarbu Państwa i w dniu wejścia w życie cyt. ustawy tj. w dniu 27 maja 1990 r. znajdowała się w zarządzie Przedsiębiorstwa [...], którego organem założycielskim był Minister Łączności. W dniu wejścia w życie ustawy nieruchomość "należała do" tego przedsiębiorstwa a nie do rady narodowej czy terenowego organu administracji stopnia podstawowego, choć wykonywały one uprawnienia typu władczego, jakie przysługiwały Państwu jako właścicielowi gruntu przekazanego w zarząd. Jednakże to "należenie" ze względu na jednoznaczne uprawnienia jednostki organizacyjnej, która sporny grunt otrzymała w zarząd miało inny charakter niż "należenie" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, o którym mówi przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Mienie Przedsiębiorstwa [...] jako mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstwa państwowego podporządkowanego Ministrowi Łączności nie podlega komunalizacji z mocy prawa. Odnosi się to także do nieruchomości państwowych znajdujących się w zarządzie tego przedsiębiorstwa.

Niewątpliwe jest - podkreśla to także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91, że radom narodowym i terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego przysługiwały względem mienia przekazanego w zarząd określone uprawnienia władcze i z tego tytułu można mówić o "należeniu" tego mienia do tych organów. Jednakże to "należenie" zgodnie z poglądem Trybunału, ze względu na jednoczesne istnienie uprawnień przysługujących względem tego mienia zakładom i innym państwowym jednostkom organizacyjnym na podstawie wykonywanego przez nie zarządu, było inne niż "należenie" mienia do rad narodowych i t.o.a.p., o którym mówi przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Skoro więc komunalizacji wymienionego mienia nie można dokonać w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy to tym bardziej komunalizacja jest niedopuszczalna w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy skoro organem założycielskim Przedsiębiorstwa [...] był Minister Łączności".

Na konieczność badania w sprawach komunalizacyjnych ustawowej przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1 i 2, art. 11 ust. 1 pkt 2 pwust (który organ jest organem założycielskim danego przedsiębiorstwa państwowego - in casu przedsiębiorstwa państwowego PKP), i braku podstaw do badania zarządu nieruchomości jednoznacznie wskazuje doktryna (M. Bednarek, Komunalizacja, s. 47-48, 57).

6. Skutkiem stanowiska powołującego uchwałę I OPS 2/16, Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach przywołanych w punkcie 4 uzasadnienia zdania odrębnego, całkowicie pominął ustawową przesłankę komunalizacji (stopnia organu administracji pełniącego funkcję założycielskiego danego przedsiębiorstwa państwowego - art. 5 ust. 1 pwust): czy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należało w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organy administracji państwowej stopnia podstawowego (pkt 1), przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 ust. 1 [rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego] pełnią funkcję organu założycielskiego;

albo (art. 5 ust. 2 pwust): jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące do: rad narodowych m. st. Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich (pkt 1), przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 ust. 2 [rady narodowe m. st. Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi oraz terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich] pełnią funkcję organu założycielskiego.

Jest rzeczą niesporną w orzecznictwie i piśmiennictwie, że właściwi ministrowie zawsze sprawowali nadzór nad przedsiębiorstwem państwowym PKP, będąc jego organem założycielskim. Samo przedsiębiorstwo bez wątpienia miało zasięg ogólnokrajowy. W wyroku I SA/Wa 1682/04, powołano stanowisko Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1997 r. w sprawie o sygn. akt III RN 36/97, w którym wyjaśniono, że fakt władania w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa przez przedsiębiorstwo państwowe, dla którego organem założycielskim był naczelny organ administracji, wyklucza możliwość komunalizacji z mocy prawa takiej nieruchomości (s. 44-45 wniosku). Stanowisko to aprobował wyrokiem z 6 marca 2007 r. I OSK 612/06 Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 1682/04. W wyrokach z: 16 marca 2006 r. I OSK 583/05, 7 stycznia 2010 r. I OSK 433/09 i 23 lutego 2010 r. I OSK 593/09, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z art. 5 ust. 1 pwust wynika, że mienie ogólnonarodowe, do którego przedsiębiorstwa państwowe posiadały tytuł prawny, a których organem założycielskim były inne podmioty niż rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, nie podlegało komunalizacji z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 pwust (pogląd ten w zakresie obejmującym stopień organu założycielskiego jako przeszkodę komunalizacji ex lege akceptuje M. Bednarek, Komunalizacja, s. 32, przypis 42; s. 58, przypis 116). Wyłączeniu spod komunalizacji podlegało mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw, zakładów lub jednostek organizacyjnych, dla których organami założycielskimi w dniu 27 maja 1990 r. byli wojewodowie lub naczelne organy administracji państwowej (wyrok z 30 stycznia 2008 r. I SA/Wa 1901/07 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, aprobowany przez M. Bednarek, Komunalizacja, s. 75, przypis 184; wyroki NSA: I SA 1709/97, I OSK 612/06).

Już wskazanie owej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych przemawiało przeciwko odmowie podjęcia uchwały w sprawie I OPS 4/17.

PKP nigdy nie były przedsiębiorstwem państwowym, dla których funkcję organu założycielskiego pełniłyby organy administracji państwowej stopnia podstawowego bądź stopnia wojewódzkiego w województwach miejskich, wymienione w punkcie 1 ustępu 2 art. 5 pwust. Nieruchomości, którymi władały PKP w dniu 27 maja 1990 r. w ogóle nie podlegały komunalizacji z mocy prawa - niezależnie od tego, czy na rzecz PKP ustanowiono "prawo zarządu" w "formie prawem przewidzianej" (M. Bednarek, Komunalizacja, s. 35, 47-48).

7. Ustalenie, czy grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, były w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, jest natomiast zagadnieniem istotnym w postępowaniu uwłaszczeniowym, toczącym się na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm., dalej uzmuggw; M. Bednarek, Komunalizacja, s. 19-20, 157-161).

8. Po podjęciu uchwały I OPS 2/16 zapadły także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące komunalizacji mienia należącego do innych państwowych osób prawnych. W wyroku z 8 grudnia 2017 r. I OSK 259/16 Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną Syndyka Masy Upadłości [...] Przedsiębiorstwa Państwowego w [...] wskazał, że "Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16 orzekł, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Jakkolwiek uchwała ta została podjęta w odniesieniu do stanów faktycznych i prawnych związanych z korzystaniem z nieruchomości przez konkretne przedsiębiorstwo państwowe (PKP), to niewątpliwie wynikająca z niej ocena prawna, że prawa zarządu lub użytkowania nieruchomości państwowej nie można domniemywać, konieczne jest legitymowanie się decyzją administracyjną lub umową o oddaniu gruntu w zarząd, a ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na podmiocie, który z tych praw wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne, odnoszą się również do realiów niniejszej sprawy. Skład NSA orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko wyrażone w sentencji powyższej uchwały wraz z jego argumentacją zaprezentowaną w uzasadnieniu tej uchwały". Wyrok I OSK 259/16 zapadł w sprawie dotyczącej komunalizacji nieruchomości, co do której Naczelny Sąd Administracyjny orzekł wyrokiem z 6 marca 2007 r. I OSK 612/06 (omówionym w punkcie 3.B lit. i uzasadnienia zdania odrębnego), wskazując że przedsiębiorstwo państwowe [...] w [...] utworzył dnia 1 kwietnia 1990 r. organ założycielski Minister Przemysłu (zatem nie organ, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 pwust), aprobując pogląd, że fakt władania w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomością stanowiącą własność Skarbu państwa przez przedsiębiorstwo państwowe, dla którego organem założycielskim był naczelny organ administracji, co wykluczało możliwość komunalizacji z mocy prawa. W wyroku I OSK 259/16 skład orzekający nie rozważał prekluzji stanu faktycznego, wywołanego wyrokiem I OSK 612/06.

Podobny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 maja 2018 r. I OSK 1712/16, oddalając skargę kasacyjną [...] w [...], powołując uchwałę I OPS 2/16 i uchwałę I OPS 5/17; jednocześnie skład orzekający podkreślił, że "zarządu nie można domniemywać, a można go wykazywać środkami dowodowymi sprecyzowanymi w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. Jednakowoż uwzględnić decyzję w przedmiocie opłat z tytułu zarządu można skutecznie tylko wówczas, gdy istnieją inne – przynajmniej pośrednie – dowody wykreowania zarządu w prawem przepisany sposób, a taka decyzja jest tylko tego konsekwencją". Tymczasem w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 Skład Poszerzony wskazał, że "Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu. Natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na podstawie których dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu. Wynika to z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 97 [zastąpionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. – Dz. U. nr 23, poz. 120 ze zm.]). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej - art. 2d ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i dotyczy wyłącznie postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego" (ONSAiWSA 2017/4/59, s. 83-84).

Wyrokami z 16 maja 2017 r.: I OSK 1883/15, I OSK 1884/15 i I OSK 1885/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne [...], od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzje Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. Skład orzekający odwołał się w uzasadnieniu do uchwały I OPS 2/16.

9. Nietrafnie Pełny Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął, że "do chwili obecnej nie zostało wydane w orzecznictwie sądów administracyjnych rozstrzygnięcie, w którym przyjęto by odmienną wykładnię prawa od zaprezentowanej w sentencji powołanej uchwały" [I OPS 2/16; s. 51 uzasadnienia postanowienia].

W rzeczywistości Wnioskodawca wskazał, że "W najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych odnotować należy sprzeczność na tle stosowania uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16. W wyrokach z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 504/16 oraz sygn. akt I OSK 432/16, stwierdzono, że możliwe jest potwierdzanie stanu prawnego wynikającego z posiadanych przez organ danych, nawet gdy określony podmiot nabywał prawo do rzeczy z mocy samego prawa, a właściwe przepisy prawa materialnego nie przewidywały w sposób wyraźny, że potwierdzenie stanu prawnego winno nastąpić poprzez wydanie zaświadczenia. Brzmienie przepisu art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99, ze zm.): "Grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek", oznacza, że nabycie zarządu nastąpiło z mocy prawa w odniesieniu do gruntów będących w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Ustawodawca w tej dacie nie wymagał potwierdzenia nabycia z mocy prawa w formie decyzji, dopuszczalne było wydanie zaświadczenia. Wymóg wydania decyzji o przekazaniu w zarząd posiadaczom gruntów, którzy nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej, wprowadził ustawodawca dopiero ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 24, poz. 170), a przepisy te weszły w życie w dniu 20 lipca 1988 r." (s. 12 wniosku).

Prócz obu wskazanych wyroków, podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował w wyrokach z: 21 kwietnia 2017 r. I OSK 429/16, I OSK 430/16, I OSK 431/16, I OSK 501/16, I OSK 502/16, I OSK 503/16, I OSK 505/16; 10 stycznia 2019 r. I OSK 382/17.

W wyroku I OSK 431/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w szczególności: "Jeżeli określona nieruchomość 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej, nie można było wówczas uznać jej za nieruchomość "należącą" do terenowego organu administracji państwowej. Nie chodzi przy tym wyłącznie o wykazanie zarządu dokumentem w formie przewidzianej w art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. Trzeba bowiem pamiętać, że we wcześniejszych regulacjach prawnych ustawodawca przewidział oddanie gruntu także w formie protokołu zdawczo-odbiorczego lub umowy. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47 poz. 354): "Przekazanie w przypadku, gdy polega ono na oddaniu nieruchomości w zarząd i użytkowanie bez zobowiązania wykonawcy do dokonania inwestycyj zastępczych, dokonuje się w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, a w pozostałych przypadkach - w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej".

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że przedmiotowa działka była w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej własnością Skarbu Państwa, jak również i to, że w księdze wieczystej tej nieruchomości w dziale II wpisany był, jako podmiot wykonujący zarząd, [...] w [...]. Nie budzi także wątpliwości, że sporna działka została wymieniona w zaświadczeniu z [...] maja 1986 r., nr [...], wydanym przez zastępcę Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. [...] [dalej zaświadczenie z [...] maja 1986 r.], stwierdzającym, że przedmiotowy grunt, na mocy przepisu art. 87 u.g.g.w.n., znajduje się w zarządzie [...] w [...]. Skarżące kasacyjnie Miasto [...] nie kwestionuje także ustalenia, że działka nr [...] o pow. 1400 m2 położona w [...] przy [...] wyodrębniona została z działki nr [...] objętej wyżej wskazanym zaświadczeniem z [...] maja 1986 r.

Miasto [...] podważa natomiast stanowisko orzekających w sprawie organów administracji i Sądu pierwszej instancji, że przedmiotowa nieruchomość nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż - w ocenie skarżącej - zarząd tej nieruchomości nie przysługiwał przedsiębiorstwu państwowemu pod nazwą [...] w [...] (po zmianie nazwy [...]). Według skarżącego kasacyjnie... wymienione przedsiębiorstwo nie legitymowało się wymaganymi przez prawo dokumentami o przekazaniu gruntu w zarząd. Na poparcie prezentowanego stanowiska autor skargi kasacyjnej przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych i wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle których zarząd nie mógł być dorozumiany, a dla uznania istnienia zarządu nie wystarczały decyzje o naliczaniu opłat za zarząd, lecz wykazanie określonego tytułu prawnego do gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone we wskazanych w skardze kasacyjnej orzeczeniach sądów administracyjnych. Jednakże rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej zależne jest od okoliczności w niej występujących, charakterystycznych właśnie dla tej konkretnej sprawy. Nie negując zatem utrwalonego i wypracowanego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego, należy w niniejszej sprawie rozstrzygnąć, czy stan prawny i faktyczny w tej sprawie ustalony pozwalał na uznanie, że przedsiębiorstwo państwowe [...] legitymowało się tytułem prawnym do gruntu w postaci zarządu. Niezbędna jest w pierwszej kolejności ocena podstawowego w sprawie dokumentu, czyli zaświadczenia z [...] maja 1986 r. Jak wynika z treści zaświadczenia, podstawę prawną w nim powołaną stanowił art. 87 u.g.g.w.n. Trzeba mieć przy tym na względzie brzmienie wskazanego przepisu w dacie wydania zaświadczenia. Stosownie do art. 87 wskazanej ustawy, według jego brzmienia w dniu wydania zaświadczenia, czyli [...] maja 1986 r.: "Grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek". Takie brzmienie przepisu oznacza, że nabycie zarządu nastąpiło z mocy prawa w odniesieniu do gruntów będących w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Ustawodawca w tej dacie nie wymagał potwierdzenia nabycia z mocy prawa w formie decyzji, dopuszczalne było wydanie zaświadczenia. Wymóg wydania decyzji o przekazaniu w zarząd posiadaczom gruntów, którzy nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej, wprowadził ustawodawca dopiero ustawą o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 13 lipca 1988 r. (Dz. U. Nr 24, poz. 170), a przepisy te weszły w życie 20 lipca 1988 r. Wprawdzie przepis w tym brzmieniu obowiązywał w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, to rzecz jednak w tym, że w dacie wydania zaświadczenia takiego wymogu nie było.

Trafnie Sąd pierwszej instancji przypomniał, że w orzecznictwie sądowym dopuszczono możliwość potwierdzenia stanu prawnego wynikającego z posiadanych przez organ danych nawet, gdy określony podmiot nabywał prawo do rzeczy z mocy samego prawa, a właściwe przepisy prawa materialnego nie przewidywały w sposób wyraźny, że potwierdzenie stanu prawnego winno nastąpić poprzez wydanie zaświadczenia (przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej – art. 1 ust.1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej; nabycie nieruchomości w trybie przepisów o majątkach opuszczonych i poniemieckich - art. 7 dekretu z dnia 28 października 1947 r. o mocy prawnej ksiąg wieczystych na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska... zaświadczenie z [...] maja 1986 r. stało się następnie podstawą wpisu zarządu [...] w dziale II księgi wieczystej nieruchomości nr [...], z której wyodrębniona została następnie działka będąca przedmiotem niniejszej sprawy. Tych szczególnych i istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia okoliczności nie można w sprawie pominąć... z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika także, że nieruchomości położone przy [...] od nacjonalizacji przeprowadzonej w końcu lat czterdziestych nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, lecz stanowiły majątek Skarbu Państwa po znacjonalizowanej [...]. Orzeczeniem Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] czerwca 1948 r. [...] została przejęta na własność Państwa na podstawie art. 3 ust.1 i 5 oraz art. 6 ust.1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. R.P. Nr 3, poz.17) oraz § 65 ust.1 pkt d i § 71 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. R.P. Nr 16, poz. 62). Według wskazanego orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu, [...] ulega przejęciu na rzecz Państwa wraz z nieruchomym i ruchomym majątkiem oraz wszelkimi prawami. Protokołem zdawczo-odbiorczym sporządzonym 15 listopada 1950 r., protokołem uzupełniającym z 18 maja 1951 r., określono składniki mienia przejmowanego od [...]. Według wyciągu z protokołu zdawczo-odbiorczego mienie to stanowiły: "nieruchomości fabryczne, osiedla mieszkaniowego oraz plac sportowy o łącznej powierzchni 60 ha 5487, 65 m2 oznaczone następującymi numerami: [...] rep. hip. Nr [...] – częściowo, [...] rep. hip. Nr [...] w całości, [...] rep. hip. Nr [...] w całości, [...] rep. hip. Nr [...] – częściowo, [...] rep. hip. Nr [...] – częściowo, [...] rep. hip. Nr [...] w całości, [...] rep. hip. Nr [...] – częściowo (...)". Z treści wpisu w dziale II księgi wieczystej Kw nr [...] dokonanego 21 października 1986 r. wynika, że wpisu Skarbu Państwa i zarządu [...] w [...] dokonano na podstawie: "wniosków z dnia 7 sierpnia 1986 r. oraz zaświadczenia z dnia [...] maja 1986 r. Nr [...], prawa własności wpisane w księgach wieczystych Rep. hip. [...] Rep. hip. [...], Rep. hip. [...], Rep. Hip. [...]." Wskazane numery hipoteczne pokrywają się z numerami hipotecznymi wymienionymi w protokole zdawczo-odbiorczym z 15 listopada 1950 r. Wprawdzie organy administracji orzekające w sprawie nie poczyniły dokładniejszych ustaleń dotyczących powyższej kwestii (wyposażenia [...] w [...] w określone mienie), to jednak nie był kwestionowany fakt, że [...] został wyodrębniony z [...], na bazie majątku tego znacjonalizowanego podmiotu. A skoro tak i wobec zgodności numerów hipotecznych nieruchomości stanowiących uprzednio własność [...], a następnie co do których to nieruchomości wpisano zarząd [...] oraz wobec braku dalszych wpisów wskazujących na zmianę okoliczności określających sytuację faktyczną i prawną nieruchomości, to uprawnia to do wyprowadzenia wniosku, że przedmiotowe mienie nie należało 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

W związku z istnieniem w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości wpisu prawa zarządu na rzecz [...], istotnym staje się fakt prawny, że wynikająca z art. 3 u.k.w.h. zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa, wpisanego do księgi wieczystej wiąże wszystkich, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę, posiadającą w tym interes prawny. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 lipca 2004 r. SK 57/2003 (OTK ZU 2004/7A poz. 69) wskazał, że to domniemanie wyraża jedną z fundamentalnych zasad prawa wieczystoksięgowego, która jakkolwiek nie stanowi elementu instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, to w istotny sposób ją uzupełnia, tworząc spójny system materialnego prawa ksiąg wieczystych. Trybunał podkreślił, że domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym prowadzi do odwrócenia reguł dowodowych, bowiem jego wprowadzenie oznacza, iż nie jest w tym wypadku konieczne wykazanie prawdziwości wpisu przez osobę, która ma w tym interes prawny, ale wykazanie przez stronę przeciwną niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny opowiedział się za dopuszczalnością obalenia domniemania z art. 3 u.k.w.h. zarówno w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jak i w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie. Taki pogląd dominuje także w orzecznictwie Sądu Najwyższego (wyrok SN z 21 marca 2001 r., III CKN 325/2000, LexPolonica nr 384655; wyrok SN z 5 kwietnia 2006 r., IV CSK 177/2005, LexPolonica nr 2059682 i uchwała składu siedmiu sędziów z 18 maja 2010 r., III CZP 134/2009, OSNC 2010/10, poz. 131). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, wobec podnoszonej przez pełnomocnika Miasta [...] kwestii archiwalnego charakteru wpisu do księgi wieczystej, że wpis ten był aktualny w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, nie został obalony i niewątpliwie ma charakter istotnego dowodu w sprawie".

Przywołane stanowisko zostało wprost przedstawione w uzasadnieniach wyroków: I OSK 429/16, I OSK 430/16, I OSK 432/16, I OSK 501/16, I OSK 502/16, I OSK 503/16, I OSK 504/16, I OSK 505/16 oraz w istotnej części w uzasadnieniu wyroku I OSK 382/17.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 382/17 dodał nadto w szczególności: "... niniejsza sprawa nie jest pierwszą pomiędzy tymi samymi stronami, wcześniej zakończonych zostało już wiele tożsamych spraw, które dotyczyły tylko innych działek ewidencyjnych, ale ustalenia faktyczne, dowody w oparciu o które ustalenia te poczyniono były wspólne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni popiera stanowisko NSA wyrażone w wyrokach w sprawach o sygnaturach akt: I OSK 429/16, I OSK 430/16, I OSK 431/16, I OSK 432/16, I OSK 501/16, I OSK 502/16, I OSK 503/16, I OSK 504/16, I OSK 505/16, I OSK 729/16 [w sprawie I OSK 729/16 wyrok nie zapadł; postanowieniem z 18 lipca 2018 r. I OSK 729/16 Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia sprawy o sygn. I OPS 4/17; postanowieniem z 18 kwietnia 2019 r. I OSK 729/16 Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie wobec wydania postanowienia z 1 kwietnia 2019 r. I OPS 4/17, cbosa]. We wskazanych sprawach zarzuty skarg kasacyjnych wniesionych przez Miasto [...] były praktycznie tożsame, a skargi kasacyjne zostały oddalone. Również zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie zostały sformułowane jak w powołanych sprawach... odnosząc się zaś do dodatkowej argumentacji skarżącego kasacyjnie zawartej w piśmie z dnia 19 lipca 2018 r., nawiązującej do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r., to należy stwierdzić, że zarówno sama uchwała, jak i uwagi jakie wysuwa skarżący odnośnie roli wpisu zarządu w księdze wieczystej pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Przede wszystkim w stanie faktycznym sprawy, w której zostało sformułowane pytanie prawne, wpis do księgi wieczystej prawa zarządu poprzednika prawnego PKP S.A., dokonany został na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, po tej dacie wielokrotnie miały miejsce zmiany stanu prawnego dotyczące utworzenia i funkcjonowania następcy prawnego przedsiębiorstwa Polskich Kolei Państwowych, stąd też wpis ten miał charakter archiwalnego wpisu. Zupełnie odmienna jest sytuacja w niniejszej sprawie, gdzie wpis zarządu do księgi wieczystej na datę 27 maja 1990 r. był wpisem aktualnym dokonanym w czynnej księdze wieczystej i wpis ten nie został obalony. Dlatego też argumenty podnoszone w piśmie skarżącego kasacyjnie są również niezasadne.

Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece są niezasadne. Wobec nieuwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego bezprzedmiotowe są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania...".

Stanowisko zaprezentowane w wyrokach I OSK 429/16, I OSK 430/16, I OSK 431/16, I OSK 432/16, I OSK 501/16, I OSK 502/16, I OSK 503/16, I OSK 504/16, I OSK 505/16 i I OSK 382/17 wskazuje, że to właśnie uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego I OPS 2/16 oraz uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego I OPS 5/17 skutkuje ograniczeniem zasady równej mocy środków dowodowych bez podstawy normatywnej, w stosunku do obowiązywania tej zasady we wszelkich innych postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, co trafnie wykazał Wnioskodawca (s. 3-47 wniosku).

10. Zbyt wąskie skonstruowanie wniosku z 27 października 2016 r. (w doktrynie podnosi się: "problem przedstawiony powiększonemu składowi sędziowskiemu NSA został ujęty nie dość precyzyjnie, a właściwie myląco"; M. Bednarek, Komunalizacja, s. 76) skutkowało podjęciem uchwały I OPS 2/16, w której pominięto konieczność badania ustawowej przesłanki uwłaszczenia jednoznacznie wskazanej w art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1 i 2, art. 11 ust. 1 pkt 2 pwust (to jest organ którego szczebla jest organem założycielskim danego przedsiębiorstwa państwowego). Jeżeli bowiem organem założycielskim przedsiębiorstwa państwowego, które władało daną nieruchomością państwową, był naczelny organ administracji państwowej, wykluczone byłoby uznanie, że dane mienie ogólnonarodowe (państwowe) należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 pwust; wyrok NSA z: 20 lutego 2007 r. I OSK 523/06; 16 marca 2006 r. I OSK 583/05, 7 stycznia 2010 r. I OSK 433/09, 23 lutego 2010 r. I OSK 593/09, aprobowane przez M. Bednarek, Komunalizacja, s. 32, przypis 42; s. 58, przypis 116; wyroki NSA: z 4 marca 1996 r., I SA 1966/94; I SA 1709/97; I OSK 612/06) bądź mienie ogólnonarodowe (państwowe), służące użyteczności publicznej, należało do rad narodowych miasta stołecznego Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi, oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich (art. 5 ust. 2 pkt 1 i 2 pwust).

11. Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 456-457 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie.

12. Sedes materie w niniejszej sprawie stanowią normy wywiedzione z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1 i 2, art. 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.), regulujące w zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia o wniosku, postępowanie komunalizacyjne. W postępowaniu komunalizacyjnym ustawodawca w ogóle nie wymaga wykazania zarządu nieruchomością, w tym w szczególności w oparciu o dokumenty, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99, ze zm.). Kluczowym jest jedynie ustalenie, czy I.1. mienie należące do przedsiębiorstw państwowych, było w dniu 27 maja 1990 r. (dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej – art. 40 in princ. pwust), mieniem ogólnonarodowym (państwowym); I.2. należało do przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 ust. 1 [rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego] pełnią funkcję organu założycielskiego albo II.1. mieniem ogólnonarodowym (państwowym) służącym użyteczności publicznej; II.2. należało do przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 ust. 2 [rady narodowe m. st. Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi oraz terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich] pełnią funkcję organu założycielskiego.

W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poszerzonym wskazał, że "Rzeczywiście, należy w tym miejscu zauważyć, biorąc pod uwagę stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach prezentujących wspomniany wyżej, odmienny nurt orzecznictwa, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz. U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy"... Zarząd, jako szczególna forma władania nieruchomością, może powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Prawo tak ustanowione, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa. W sytuacji natomiast, kiedy zarząd przyznany zostaje oznaczonemu podmiotowi przez ustawę, wówczas uprawnienie do władania gruntem, jak również i określenie zakresu takiego władania powstaje ex lege, bez potrzeby orzekania w tej materii przez jakikolwiek organ administracyjny" (uzasadnienie uchwały I OPS 2/16, ONSAiWSA 2017/4/59, s. 75-76).

13. Podobną technikę legislacyjną co wobec przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, zastosował normodawca w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 22 marca 1926 r. o utworzeniu państwowego przedsiębiorstwa Polska Poczta, Telegraf i Telefon (art. 4 i 5; j.t. Dz.U. R.P. z 1932 r. nr 105, poz. 879). Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że mienie Przedsiębiorstwa [...], jako mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstwa państwowego, podporządkowanego ministrowi łączności, nie podlega komunalizacji z mocy prawa. Odnosi się to także do nieruchomości państwowych znajdujących się w zarządzie tego przedsiębiorstwa (wyrok WSA w Warszawie z 25.1.2007 r., I SA/Wa 2043/06, Lex 320573, aprobowane przez M. Bednarek, Komunalizacja, s. 33, przypis 45; wyrok NSA z: 24.5.1995 r., I SA 2449/93; 4.3.1996 r., I SA 1966/94, Wspólnota 1996/27/26). Brak jest podstaw prawnych do odmiennej oceny sytuacji prawnej Polskich Kolei Państwowych S.A., skoro poprzednicy prawni Spółki – w szczególności przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nabyły prawo zarządu, przekształconego w zarząd powierniczy i użytkowanie, przekształconego w zarząd, na podstawie przepisów o podobnej treści normatywnej, co przedsiębiorstwo państwowe [...]. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16.3.2006 r., I OSK 583/05, Lex 1981195, oddalając skargę kasacyjną Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24.11.2004 r., I SA 1802/03 w sprawie ze skargi [...] w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] maja 2003 r. w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, wprost wskazał, że tytuł prawny do nieruchomości dla określonej jednostki państwowej mógł także powstać na mocy przepisów prawa regulujących powstanie oraz funkcjonowanie tej jednostki. Jako przykład NSA wskazał [...] Park Narodowy, który zarząd nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa położonymi w granicach parku uzyskał na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 30 października 1954 r. w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz. U. z 1955 nr 4, poz. 23 ze zm.). Podobnie przedstawiała się sprawa zarządu nieruchomościami państwowymi zajętymi pod drogi publiczne sprawowanego przez okręgowe zarządy dróg publicznych. W tym przypadku Sąd Najwyższy w uchwale składu Siedmiu Sędziów z 16.11.1990 r., III AZP 10/90, [OSNC 1991/4/39] stanowiącej odpowiedź na pytanie prawne postawione przez Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że okręgowe dyrekcje dróg publicznych sprawują zarząd (administrację) gruntami zajętymi pod drogi publiczne przede wszystkim na podstawie ogólnej legitymacji przewidzianej ustawą o drogach publicznych, co wyłącza w stosunku do nich stosowanie przekazania w zarząd tych gruntów na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W świetle tezy 1 uchwały W 13/91 i jej uzasadnienia należy przyjąć, że "przedsiębiorstwa państwowe w znaczeniu przedmiotowym "należały" w określonym sensie do państwa, które wykonywało ustawowo oznaczone uprawnienia względem nich za pośrednictwem organów państwowych zwanych organami założycielskimi. Były nimi zarówno organy administracji centralnej, jak i terenowej. Z punktu widzenia tych organów można mówić, że przedsiębiorstwa przez nie założone i im w określony przez ustawę sposób podporządkowane "należały" również do nich". Nie może zatem mienie państwowe należące do przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, założonego w trybie ustawowym, nad którym zwierzchni nadzór ustawodawca powierzył Ministrowi Komunikacji (art. 7 i 9 rozporządzenia z 1926 r. w brzmieniu pierwotnym) i nad którym to przedsiębiorstwem nadzór kolejno sprawowali właściwi Ministrowie (w szczególności Minister Komunikacji był w istocie dyrektorem PKP; P. Świątecki, Nowe prawo kolejowe. Praktyczny komentarz, Kolejowa Oficyna Wydawnicza 2000 s. 6; art. 12 i art. 16 ust. 1 ustawy z 1960 r.), będąc po wojnie organami założycielskimi tego przedsiębiorstwa, które to przedsiębiorstwa były właściwym ministrom podporządkowane, "należeć do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 5 ust. 1 pkt 1 pwust) bądź do rad narodowych m. st. Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich (art. 5 ust. 2 pkt 1 pwust), ani organy te nie pełniły funkcji organu założycielskiego przedsiębiorstwa państwowego PKP (art. 5 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 pwust). W realiach ustrojowych PRL lat sześćdziesiątych XX w., określonymi działami gospodarki narodowej kierowali ministrowie jako naczelne organa administracji gospodarczej, którym podporządkowane były przede wszystkim przedsiębiorstwa państwowe i zjednoczenia (T. Rabska, Prawo administracyjne stosunków gospodarczych, PWN 1970, s. 105, 107; w przypadku pp PKP - bez ogniwa pośredniego - pod rządem ustawy z 1960 r. o kolejach), i wykonując ustawowo określone wobec tego przedsiębiorstwa uprawnienia w imieniu państwa, co wykluczało, by w rozumieniu art. 5 ust. 1 i ust. 2 pwust, mogło to mienie w znaczeniu normatywnym "należeć do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (ust. 1) bądź do rad narodowych miasta stołecznego Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich (ust. 2 pkt 1 pwust). W sposób prawidłowy odczytał tę normę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 24.5.1995 r. I SA 2449/93; 4.3.1996 r. I SA 1966/94 i WSA w Warszawie w wyroku z 25.1.2007 r. I SA/Wa 2043/06, dotyczących przedsiębiorstwa [...]. Brak jakichkolwiek argumentów normatywnych, mogących prowadzić do odmiennego rezultatu w przypadku PKP S.A. bądź jej poprzedników prawnych.

14. W uchwale 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. I OPS 2/16, ONSAiWSA 2017/4/59 (dalej uchwała I OPS 2/16) ani w uchwale 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2017 r. I OPS 5/17, ONSAiWSA 2018/3/42 (dalej uchwała I OPS 5/17), zagadnienie to nietrafnie zostało pominięte. Wnioskodawca wprost wskazał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 1998 r., sygn. akt I SA 1709/97: "Mienie to do dnia 27 maja 1990 r. musiało być mieniem ogólnonarodowym (państwowym) oraz należeć do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, bądź przedsiębiorstw państwowych, dla których organy powyższe pełniły funkcję organu założycielskiego. Zatem do nabycia przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego konieczne jest kumulatywne spełnienie wymienionych przesłanek pozytywnych i nie wystąpienie przesłanek negatywnych".

15. Prawidłowe wykazanie we wniosku, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zaistniała rozbieżność stosowania przepisów prawa wskazanych w powołanym pytaniu, w zakresie w jakim uchwała I OPS 2/16 i uchwała I OPS 5/17, przez nieuzasadnione normatywnie odstąpienie od powszechnie akceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych, doktrynie i w polskiej kulturze prawnej, zasady równej mocy środków dowodowych w sprawach komunalizacyjnych, a nadto wykazanie we wniosku, że w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych doszło do sprzeczność na tle stosowania uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16, stwarza podstawę do wydania uchwały przez Pełny Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, która w sposób bardziej pogłębiony rozważyłaby rzeczywiste przesłanki komunalizacji, także przy uwzględnieniu szczególnych regulacji, dotyczących PKP – w tym ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".

Argumenty zawarte w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16: 1. co do wygaśnięcia prawa zarządu na skutek uchylenia w całości rozporządzenia Prezydenta RP przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. nr 54, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r.; 2. co do uchylenia się od rozważań o charakterze ogólnym na skutek nietrafnego przyjęcia, że nie dotyczą istoty zawisłej sprawy - mimo podjęcia uchwały I OPS 5/17, nadal nie są przekonujące.

W obu uchwałach Poszerzone Składy Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób niewystarczający uwzględniły, że ustawodawca wytrwale odrębnymi aktami prawnymi budował odrębną sytuację prawną przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Odrodzone po I wojnie światowej Państwo Polskie, przyjmując po byłych państwach zaborczych sieć kolei żelaznych, weszło faktycznie (z małymi wyjątkami, nieliczne odcinki kolei prywatnych na terytorium b. Królestwa Kongresowego i drobne koleje prywatne na terytorium b. Galicji, pozostawały w XX-leciu międzywojennym pod administracją państwową) w monopol w dziedzinie kolejnictwa. Odpowiadało to ówczesnym tendencjom ogólnoeuropejskim, bowiem państwa wówczas istniejące występowały bądź same jako przedsiębiorstwa kolejowe, bądź w wypadkach dopuszczenia prywatnych przedsiębiorstw kolejowych, zastrzegały dla siebie specjalne uprawnienia w stosunku do tych przedsiębiorstw.

Na obszarze b. zaboru rosyjskiego obowiązywał dekret Naczelnika Państwa z 7 lutego 1919 r. (Dz.U. z 1919 r. nr 14 poz. 162; dr J. Panejko w: K.W. Kumaniecki, B. Wasiutyński, Polskie prawo administracyjne w zarysie, Kraków Księgarnia Powszechna b.d.w., s. 370-375).

W byłym zaborze rosyjskim przejmowanie zarządu liniami kolejowymi następowało na podstawie dekretu Naczelnika Państwa o przejściu kolei zbudowanych przez b. władze okupacyjne pod zarząd Ministerstwa Komunikacji (Dz.U. z 1919 nr 14, poz. 155), a następnie na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1920 r. o przejęciu kolei, zbudowanych przez byłe władze okupacyjne, pod zarząd Ministerstwa Kolei Żelaznych (Dz.U. z 1921 r., nr 3, poz. 5). Ustawą z 12 czerwca 1924 r. o zakresie działania Ministra Kolei Żelaznych i o organizacji urzędów kolejowych (Dz.U. nr 57, poz. 580) uregulowano ustrój organów odpowiedzialnych za kolej i ustalono, że Minister Kolei zarządza polskimi kolejami państwowymi, jako przedsiębiorstwem państwowym. Rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 28 grudnia 1924 r. o przedsiębiorstwie dla eksploatacji kolei państwowych (Dz.U. nr 116, poz. 1034), powierzono eksploatację kolei państwowych oraz zarząd majątkiem skarbu państwa przedsiębiorstwu pod nazwą Polskie Koleje Państwowe (red. Z. Cybichowski, Encyklopedja podręczna prawa publicznego, Instytut Wyd. Bibljoteka Polska t. 1, s. 248-252).

Dnia 28 września 1926 r. weszło w życie rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. nr 97, poz. 568, dalej rozporządzenie z 1926 r.). Od samego początku istnienia PKP miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu przedsiębiorstwu nieruchomości, przy czym w byłym zaborze rosyjskim - w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP (w zakresie własności byłych rosyjskich kolei państwowych; Dz.U. nr 81, poz. 714).

W art. 3 rozporządzenia z 1926 r. - w pierwotnym brzmieniu - normodawca generalnie postanowił, że przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadzi eksploatację wszystkich linij kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Kolei, i w tym celu obejmuje w zarząd cały ich majątek, tak nieruchomy, jak i ruchomy wraz ze wszystkiemi prawami i przynależnościami z całym istniejącym zapasem gotówki i zapasem materjałów. Objęcie w zarząd i eksploatację pomienionych kolei nie narusza w niczem istniejących dotychczas praw własności do poszczególnych części objętego nieruchomego majątku.

Na skutek nowelizacji rozporządzenia z 1926 r. rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 29 listopada 1930 r. w sprawie zmian i uzupełnień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. R.P. z 1930 r. nr 89, poz. 705), w art. 4 - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia istoty zawisłej sprawy - normodawca postanowił, że przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe prowadzi eksploatację wszystkich linij kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd powierniczy i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy [...]. W art. 6 postanowiono, że cały majątek, oddany w myśl art. 4 przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe w użytkowanie i powierniczy zarząd lub na własność przedsiębiorstwa, wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa [...]. Normodawca nie likwidował własności przedsiębiorstwa PKP, a nawet przewidywał oddanie nie tylko w użytkowanie i zarząd powierniczy, lecz i na własność przedsiębiorstwa. Brak jest podstaw prawnych do odmiennej oceny sytuacji prawnej Polskich Kolei Państwowych S.A., skoro poprzednicy prawni Spółki - w szczególności przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nabyły prawo zarządu, przekształconego w zarząd powierniczy i użytkowanie, przekształconego w zarząd, na podstawie przepisów o podobnej treści normatywnej, co przedsiębiorstwo państwowe [...], a brak podstaw do komunalizacji gruntów [...] nie budziła i nie budzi w orzecznictwie i w doktrynie jakichkolwiek wątpliwości. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16.3.2006 r., I OSK 583/05, Lex 1981195, oddalając skargę kasacyjną Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24.11.2004 r., I SA 1802/03 w sprawie ze skargi [...] w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] maja 2003 r. w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, wprost wskazał, że tytuł prawny do nieruchomości dla określonej jednostki państwowej mógł także powstać na mocy przepisów prawa regulujących powstanie oraz funkcjonowanie tej jednostki. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organy w swej ocenie pominęły całkowicie protokół zdawczo-odbiorczy z 12 października 1954 r. Tymczasem protokół ten mógł mieć istotne znaczenie w tej sprawie. Treścią jego jest przekazanie przez MZBM Nr [...] we [...] na rzecz Dyrekcji Okręgowej PKP nieruchomości zabudowanej położonej przy ul. [...] we [...]. Jako podstawę prawną przekazania w protokole powołano § 7 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 47, poz. 354). Jest rzeczą oczywistą, że do 1945 r. poprzednik prawny Spółki - przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie mogło uzyskać na terenie [...] prawa zarządu, następnie zarządu powierniczego i użytkowania ex lege. Stąd konieczność badania uzyskania prawa zarządu na podstawie rozporządzenia z 1949 r., na co w dominującej linii orzeczniczej wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie podzielam wniosku zaprezentowanego w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16, że ponieważ "rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 54, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów z czego - uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - wyprowadzić należy wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa" (ONSAiWSA 2017/4/59, s. 75).

Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16, nie jest dopuszczalne w polskim systemie prawa, by bez wyraźnej woli ustawodawcy, wyrażonej w sposób jednoznaczny w konkretnym przepisie prawa, przyjmować w drodze wykładni, że "nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa". Nie przemawia za takim rezultatem żadna ze znanych w orzecznictwie i piśmiennictwie metod wykładni prawa.

Przydatny w tej materii może być dorobek doktryny i orzecznictwa, dotyczący zagadnień intertemporalnych. Jako wzorcowe wskazuje się rozwiązania stosowane w przepisach wprowadzających kodeksy - w szczególności kodeks cywilny (dla zagadnień materialnoprawnych) bądź kodeks postępowania cywilnego (dla zagadnień procesowych). Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na powszechnie stosowaną w prawie cywilnym zasadę dalszego działania ustawy dawnej. Liczne przykłady stosowania tej zasady zawierają przepisy ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 94, dalej pwkc), które jak się uważa, pełnią rolę korpusu prawa intertemporalnego dla całości prawa prywatnego i dla kolejnych nowelizacji kodeksu (E. Łętowska w: Prawo intertemporalne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, Wolters Kluwer 2008 s. 32 i powołane tam orzecznictwo).

Art. XXVI pwkc nakazywał co do zasady stosować prawo dotychczasowe do stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie kodeksu cywilnego. Należy podkreślić, że przepis ten nie dokonywał rozróżnienia pomiędzy stosunkami prawnymi powstałymi wskutek czynności prawnej a pozostałymi stosunkami prawnymi, np. powstałymi ex lege.

Regułę dalszego działania ustawy dawnej w odniesieniu do zobowiązań zawierał art. XLIX pwkc, natomiast w odniesieniu do praw rzeczowych art. XXXIX pwkc, nakazujący stosować przepisy dotychczasowe do oceny czynności prawnych, mających za przedmiot przeniesienie, obciążenie, zmianę treści lub pierwszeństwa albo zniesienie praw rzeczowych i dokonanych przed wejściem w życie kodeksu cywilnego oraz art. XL, nakazujący nadal stosować przepisy dotychczasowe do oceny treści praw rzeczowych, których powstanie po chwili wejścia w życie kodeksu cywilnego nie jest możliwe, lecz które pozostają nadal w mocy, a także do przeniesienia, obciążenia, zmiany treści lub pierwszeństwa oraz zniesienia takich praw.

Brak przepisów intertemporalnych w ustawie o kolejach (uzasadnienie uchwały I OPS 5/17, ONSAiWSA 2018/3/46) nie zwalnia organów administracji publicznej i sądów administracyjnych do dokonywania wykładni przepisów zgodnie z wypracowanymi w kulturze prawnej wzorcami, w oparciu o normy przeciwiące się retroakcji. Przykładowo, w uzasadnieniu wyroku z dnia13 marca 2014 r. P 38/11, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wstecznego działania nie przypisywano również art. 136 i art. 137 ugn w pierwotnym brzmieniu, które weszły w życie 1 stycznia 1998 r... Mimo nowej treści, ustawodawca nie wprowadził w 1998 r. nowej normy prawnej. Porównując treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn w pierwotnym brzmieniu oraz art. 69 ust. 1 uggw sądy administracyjne doszły do przekonania, że ustawodawca w istocie skodyfikował występujące dotychczas w orzecznictwie sądowym przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (wyrok NSA z 22.8.2003 r., I SA 2622/01, Lex 149521). W wykładni art. 137 ust. 1 i 2 ugn w pierwotnym brzmieniu istotne nadal było jedynie to, czy w chwili podejmowania przez organ administracji zaskarżonej decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości grunt objęty żądaniem został już wykorzystany zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej (wyrok NSA z 28.5.2002 r., I SA 2743/00, Lex 82658). Jedyną w istocie nowością normatywną było wprowadzenie do art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn konkretnego terminu 7 lat na rozpoczęcie realizacji inwestycji od chwili wywłaszczenia, przy czym do stosowania tego przepisu dochodziło jedynie wówczas, gdy na dzień orzekania o zwrocie nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze prac związanych z realizacją tego celu; w takim wypadku organ oceniał, czy nie jest jeszcze za wcześnie na oddanie nieruchomości poprzednim właścicielom, posługując się oceną upływu 7-letniego terminu. Jeżeli w dniu orzekania o zwrocie nieruchomości stwierdzono zrealizowanie celu przedsięwzięcia, nie badano już dalej, czy nastąpiło ono w ciągu 7 lat od chwili wywłaszczenia, czy po upływie tego okresu. Przesłanka upływu 7 lat od chwili wywłaszczenia nie miała wówczas charakteru retroaktywnego.

Do odmiennej wykładni przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości doszło dopiero po wejściu w życie kwestionowanej przez WSA w Warszawie zmiany treści art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu [nadanym art. 1 pkt 89 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492)] (cz. III pkt 3.1-3.3 uzasadnienia wyroku P 38/11). Z tych właśnie przyczyn uważam za celowe sięgnięcie do wzorców przepisów intertemporalnych, skorowustawodawca w ustawie z 1960 r. ich nie zawarł. Trafnie w doktrynie wskazuje się, że stwierdzenie, że PKP utraciły w dniu 8.12.1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany ex lege na podstawie rozporządzenia z 1926 r., gdyż "zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania "jest dowolne, a nawet arbitralne. Nie znajduje ono żadnej uzasadnionej podstawy prawnej, doktrynalnej bądź orzeczniczej".... W żadnym przypadku nie jest tak, że skutki prawne wywołane przez ustawę "nikną" wskutek jej nowelizacji lub uchylenia. Gdyby tak było, to z chwilą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, która uchyliła ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, winno było wygasnąć prawo użytkowania wieczystego gruntów i własności budynków nabytych na podstawie art. 2 uzmuggw (M. Bednarek, Komunalizacja, s. 82).

Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21.3.2005 r., SK 24/04, OTK-A 2005/3/25, główną treścią tych przepisów jest przeniesienie - kontynuacja trwania stosunków prawnych, ukształtowanych na podstawie dotychczasowych praw rzeczowych. Jeśli już ustawodawca podejmuje decyzję polityczną, że potrzeba wygaśnięcia danego prawa rzeczowego istnieje, to zazwyczaj następnie dochodzi do określenia zasad i trybu wygaśnięcia (a więc, czy następuje ono z mocy prawa, czy też w drodze decyzji administracyjnej, za wynagrodzeniem, itd.). Nie jest to zatem z reguły tylko przepis, mocą którego następuje wygaśnięcie danego prawa rzeczowego, lecz i przepisy mu towarzyszące. Trybunał podkreślił, że z natury praw rzeczowych wynika priorytet zasady kontynuacji. Wygaśnięcie prawa rzeczowego lub jego transformacja w inne prawo rzeczowe może nastąpić tylko na podstawie wyraźnie wyrażonej woli ustawodawcy - nie zaś w sposób dorozumiany. Dodatkowo, nie jest "społecznie niesprawiedliwe" utrzymanie w mocy istniejących praw rzeczowych - przeciwnie, takie rozwiązanie może zapewniać większą stabilność i pewność, czyli wartości, które w systemie prawa rzeczowego są szczególnie cenne.

Należy w tym miejscu przywołać także stanowisko 7 Sędziów Sądu Najwyższego, zaprezentowane w uzasadnieniu uchwały z 18.4.2007 r., III CZP 139/06, OSNC 2007/11/59, zgodnie z którym nawet w poprzednim ustroju na ogół nie przyjmowano wygaśnięcia praw rzeczowych bez wyraźnej normy prawnej, a jedynie na podstawie domniemania, lub rozszerzającej wykładni. Powyższe uwagi odnoszące się do wygaszania przez ustawodawcę praw rzeczowych, moim zdaniem, mają w pełni zastosowanie do swoistego prawa jakim jest prawo zarządu.

Prawo zarządu, następnie zarządu powierniczego i użytkowania, zarządu powierniczego, następnie zarządu, ustanowionego ex lege na rzecz przedsiębiorstwa państwowego PKP, nie było co prawda prawem rzeczowym w rozumieniu kodeksowym, ale było swoistym prawem, odmiennym od znanych ustawodawstwu praw rzeczowych, w szczególności własności i ograniczonych praw rzeczowych; prawo zarządu i użytkowania podlegało wpisowi w dziale II księgi wieczystej, jako wpis ujawniający tego, kto jest uprawniony do wykonywania w imieniu własnym własności państwowej (postanowienie SN z 14.6.1963 r., I CR 336/63, OSNC 1964/11/223, z glosą S. Breyera OSP 1966/5/97). Skoro owo swoiste prawo podlegało wpisowi w dziale II księgi wieczystej, a do jego wygaszenia konieczne było wydanie decyzji administracyjnej (art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach - Dz. U. z 1969 r. nr 22, poz. 159 ze zm.; art. 41 ust. 3, nakazujący odpowiednio stosować ust. 1 i 2 art. 41 ugg w brzmieniu Dz.U. 1989 r. nr 14, poz. 74; zm. nr 29, poz. 254; z 1990 r. nr 14, poz. 90 i nr 34, poz. 198; bowiem jest rzeczą oczywistą, że ów zarząd ustanowiony ex lege na rzecz PKP nie był ustanowiony na okres oznaczony), to zarząd ów nie wygasł przed dniem 27 maja 1990 r., a w szczególności z dniem 8 grudnia 1960 r., w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach.

Moim zdaniem należy odrzucić tezę zaprezentowaną w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16, przypisującą ustawodawcy dorozumianą intencję wygaszenia prawa zarządu. Dla realizacji takich zamierzeń niezbędne byłoby nie tylko wyrażenie w przepisie jednoznacznej woli o wygaszeniu lub przekształceniu takiego prawa, ale także rozstrzygnięcie co do sposobu, zasad i trybu owego wygaszania lub przekształcania. Ustawodawca tego nie uczynił. Nie sposób opierać tezy o wygaśnięciu prawa zarządu na zamiarach prawodawcy, które nie zostały zwerbalizowane wprost w przepisach prawa, tym bardziej mając na uwadze opisaną wyżej zasadę kontynuacji wynikającą z natury praw rzeczowych.

Do zaprezentowanego w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 rezultatu nie prowadzi wykładnia językowa.

Wykładnia systemowa prowadzi do rezultatu przeciwnego przyjętemu w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16. Uregulowania zawarte w rozporządzeniu Prezydenta z 24 września 1926 r. w brzmieniu pierwotnym pozostawały spójne z rozporządzeniem Prezydenta z 17 marca 1927 r. o wydzieleniu z administracji państwowej przedsiębiorstw państwowych, przemysłowych, handlowych i górniczych oraz o ich komercjalizacji (Dz. U. nr 25, poz. 195, dalej rpp). Prawodawca stanowił, że: Państwowe przedsiębiorstwa przemysłowe, handlowe i górnicze mogą być w drodze rozporządzeń Rady Ministrów wydzielone z ogólnej administracji państwowej i uznane za przedsiębiorstwa posiadające samoistną osobowość prawną. Przedsiębiorstwa te będą zarządzane według zasad gospodarki handlowej (art. 1 rpp). Wydzielone przedsiębiorstwo państwowe będzie użytkować i zarządzać majątkiem nieruchomym, oddanym mu protokolarnie w imieniu Skarbu Państwa na podstawie inwentarza i szacunku, sporządzonego przez właściwe ministerstwo łącznie z Dyrekcją przedsiębiorstwa. Protokół oddania podpisuje imieniem Skarbu Państwa osoba upełnomocniona przez Ministra Skarbu. Majątkiem nieruchomym wydzielonego przedsiębiorstwa, władze tego przedsiębiorstwa zarządzać i użytkować będą w imieniu przedsiębiorstwa a na dobro Skarbu Państwa zgodnie z postanowieniami rozporządzenia niniejszego (art. 4 rpp). Wydzielone przedsiębiorstwa mogą nabywać majątek nieruchomy na własność Skarbu Państwa, zatrzymując go w swem użytkowaniu, oraz we własnem imieniu nabywać i zbywać majątek ruchomy tudzież zaciągać zobowiązania. Zbywania majątku nieruchomego oraz zaciąganie zobowiązań, obciążających majątek nieruchomy, może być dokonane tylko w granicach upoważnień ustawowych, uzyskanych przez Rząd na rzecz przedsiębiorstwa (art. 7 rpp). Zasady te przyjął następnie dekret z 3 stycznia 1947 r. o utworzeniu przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. nr 8, poz. 42). Dopiero późniejszy rozwój polskiego systemu prawnego ewoluował w kierunku jednolitej własności państwowej (Z. Radwański, W sprawie skutków prawnych nowelizacji art. 128 kc, PiP 1990/4/54).

Zarząd powierniczy uległ przekształceniu w zarząd, wskutek skreślenia z dniem 3 sierpnia 1948 r. wyrazu "powierniczy" w art. 4, 6, 7, i 15 rozporządzenia (art. 1 pkt 19 w zw. z art. 4 dekretu z dnia 28 lipca 1948 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. nr 36, poz. 255, dalej dekret z 1948 r.), stąd w jednolitym tekście rozporządzenia (Dz.U. z 1948 r., nr 43, poz. 312), mowa już tylko o zarządzie. Kluczowym argumentem przeciwko przyjęciu rezultatu wykładni, zaprezentowanej w uchwale I OPS 2/16 jest to, że w ówcześnie obowiązującym systemie prawa nadal obowiązywała instytucja zarządu. Ten zarząd odpowiadał następnie treści prawa zarządu i użytkowania, ustanawianemu na rzecz innych podmiotów w trybie dekretu z 1949 r. Skoro zatem w systemie prawa ustawodawca zachował instytucję zarządu, to zarząd powierniczy ustanowiony ex lege na podstawie rozporządzenia z 1926 r., przekształcony ex lege w zarząd (art. 1 pkt 19 w zw. z art. 4 dekretu z 1948 r.), nie mógł wygasnąć wraz z wejściem w życie ustawy z 1960 r. Zarząd ten nadal istniał, a jego treść odpowiadała zarządowi ustanowionemu na podstawie dekretu z 1949 r.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że pod rządem dekretu z 1949 r. używano terminu "zarząd i użytkowanie"; w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1961 r. Dz.U. nr 18, poz. 94) i ustawie z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 32, poz. 159, dalej ustawa z 1961 r.) posługiwano się wyłącznie terminem "użytkowanie" (np. art. 3 ustawy z 1961 r.); od dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zaczęto używać terminu "zarząd". W każdej z tych regulacji chodziło o określenie pozycji prawnej jednostek państwowych, w tym państwowych osób prawnych względem mienia państwowego znajdującego się w ich dyspozycji. Terminy te były przeznaczone tylko dla oznaczania tych składników majątkowych, które ustawodawca uznawał za mienie własne państwowych osób prawnych.

Uchwalając ustawę z 1961 r. ustawodawca wskazał, że "Tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek" (art. 38 ustawy z 1961 r.). Uchylając ustawę z 1961 r. ustawodawca postanowił, że "Grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek (art. 87 ugg w brzmieniu pierwotnym; odpowiednio - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13.3.2008 r., I SA/Wa 1777/07, Lex 511496). Wszystkie te argumenty wskazują, że w żaden sposób ustawodawca powojenny nie dążył do wyzucia PKP bądź jej poprzedników prawnych z prawa zarządu, ustanowionego przed wojną ex lege (M. Bednarek, Przemiany własności w Polsce. Podstawowe koncepcje i konstrukcje normatywne, INPr PAN, Wyd. Naukowe SCHOLAR 1994, dalej M. Bednarek, Przemiany, s. 110; M. Bednarek, Komunalizacja, s. 77-89).

Technika jaką posłużył się ustawodawca w art. 46 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 54, poz. 311, dalej ustawa z 1960 r.) "1. Tracą moc:", wymieniając w 12 punktach: 7 ustaw z różnych okresów ich uchwalenia – począwszy od ustawy z dnia 19 maja 1874 r. o zakładaniu ksiąg kolejowych, o skutku praw hipotecznych ustanowionych na kolei żelaznej i o hipotecznym zabezpieczeniu praw zastawu, służących właścicielowi obligacji kolejowych z prawem pierwszeństwa (L. 70 austr. Dz. U. P. i Dz. U. z 1927 r. Nr 35, poz. 304; punkty 1, 2, 3, 6, 7, 10, 11); poszczególne przepisy 4 ustaw (punkty 4, 8, 9, 12) i jedno rozporządzenie – z 1926 r. w brzmieniu Dz. U. z 1948 r. nr 43, poz. 312 i z 1951 r. nr 14, poz. 108; punkt 5), oraz wskazanie w ust. "2. Do czasu wejścia w życie ustawy określonej w art. 18 oraz wydania przepisów przewidzianych w niniejszej ustawie pozostają w mocy dotychczasowe przepisy.", w żaden sposób nie przemawiają, by wolą ustawodawcy było wygaszenie zarządu przysługującego przedsiębiorstwu państwowemu Polskie Koleje Państwowe, skoro nadal w systemie prawnym zarząd funkcjonował i był powszechnie stosowanym swoistym prawem, na podstawie którego państwowe jednostki organizacyjne, a nade wszystko przedsiębiorstwa państwowe, władały nieruchomościami. Nadal w systemie prawnym istniały przepisy, które pozwalały przedsiębiorstwom państwowym na zachowanie prawa własności nieruchomości uprzednio nabytych (PKP mogło je nabyć na podstawie art. 6 ust. 1 rozporządzenia z 1926 r.) a nawet nabycia (w szczególności art. 3 ust. 1 in fine dekretu z 1949 r. - "...na własność bądź w zarząd i użytkowanie"). Mimo uchylenia ustawy z dnia 27 kwietnia 1931 r. o oddaniu "Francusko-Polskiemu Towarzystwu Kolejowemu", Spółce Akcyjnej w Paryżu, kolei Herby Nowe-Gdynia z odnogą Siemkowice-Częstochowa do eksploatacji oraz o udzieleniu poręki państwowej (Dz. U. z 1931 r. Nr 40, poz. 350 i z 1939 r. Nr 33, poz. 212; art. 46 ust. 1 pkt 6 ustawy z 1960 r.), na konieczność respektowania jej skutków wskazał Trybunał Konstytucyjny w części II punkcie 3 uzasadnienia postanowienia z 24 maja 2010 r., P 13/09 (OTK-A 2010 poz. 44).

Pogląd, że "nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa" uchwała I OPS 2/16 uzasadniła nad wyraz lapidarnie: "uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy", w żaden sposób nie precyzując, w oparciu o jaką koncepcję i na podstawie jakich faktów założenie o racjonalności prawodawcy pozwoliło na dekodowanie normy prawnej o najdalej idących skutkach w sferze swoistego prawa do nieruchomości. Na wygaśnięcia prawa zarządu do nieruchomości, przysługującego ppPKP nie wskazywał przed podjęciem uchwały I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny w żadnym z blisko 90 wyroków ani nie wskazywała doktryna.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że pojęcie "prawodawca racjonalny" denotuje typ idealny prawodawcy scharakteryzowany przez założenia określonej teorii modelowej. Założenia te polegają na przyjęciu (przez podmiot zewnętrzny w stosunku do prawodawcy), że prawodawca kieruje się w specjalny sposób swą wiedzą i ocenami (wyznaczającymi pewne wartości). Wśród tych założeń szczególnie istotne są założenia wyznaczające wiedzę prawniczą prawodawcy (założenia racjonalności jurydycznej; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 259-266, uw. 537-549). Nie sposób przyjąć, by racjonalny prawodawca, uchylając w dwunastu punktach 8 aktów o randze ustawowej i wybrane przepisy 4 innych ustaw, dążył do tego, by jedno z podstawowych dla funkcjonowania gospodarki i dla obronności przedsiębiorstw państwowych zostało wyzute z prawa zarządu do wielkiej ilości nieruchomości, tak by stało się użytkownikiem gruntu bez tytułu prawnego (wyrok NSA z 27.2.1998 r., I SA 1857/97, Lex 44636). Nie sposób wskazać żadnych racjonalnych powodów przemawiających za pozbawieniem w 1960 r. ppPKP prawa zarządu i nie ma żadnych argumentów przemawiających za tym, by pozbawienie tego prawa miałoby być elementem racjonalnej polityki państwa w ówczesnych warunkach społeczno-gospodarczych. Gdyby racjonalny prawodawca pragnął wygasić prawo zarządu ppPKP do nieruchomości powierzonych ex lege ppPKP, mimo że instytucja zarządu stosowana była w latach 1949-1961 powszechnie, a następnie ulegała ex lege przekształceniu w użytkowanie, a kolejno w zarząd, to wyraźnie w ustawie z 1960 r. by to wyraził. Tym samym zarząd, w rozumieniu przepisów prawnoadministracyjnych, miał dla swego powstania podstawę i podstawa ta istniała w systemie prawnym przez cały okres trwania zarządu. Kolejne ustawy wypełniały instytucję zarządu właściwą treścią normatywną. Temu celowi służyło skreślenie w art. 4, 6, 7 i 15 rozporządzenia z 1926 r. wyrazu "powierniczy" przepisem art. 1 pkt 19 dekretu z 1948 r. – od dnia 3 sierpnia 1948 r. dysponowało prawem zarządu o treści normatywnej, powszechnie obowiązującej w systemie prawa, a ustawa z 1960 r., ani jakikolwiek inny przepis ustawowy, prawa tego nie wygasiła.

Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem prawa i zawsze opowiadał się za taką wykładnią prawa, która wskazywała, że brak jest podstaw do tego, ażeby przepisy nacjonalizacyjne, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności, wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia prawa, i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu przepisu (wyrok SN z 8.5.1992 r., III ARN 23/92, OSP 1993/3/47; przykładowo – uchwała 7 Sędziów NSA z 5.6.2006 r., I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123; wyrok NSA z 2.9.2008 r., I OSK 1116/07, Lex 498316). Pogląd ten, wygłoszony na tle dekretu o reformie rolnej, ma charakter uniwersalny i jako uniwersalna dyrektywa interpretacyjna, znajduje zastosowanie także w kontrolowanej sprawie.

Brak potwierdzenia w rozdziale 2 ustawy z 1960 r. przysługiwania szczególnego prawa zarządu ppPKP, przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienia do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego (art. 7 ustawy z 1960 r.), nie wskazuje na wygaśnięcie zarządu ustanowionego na rzecz ppPKP ex lege rozporządzeniem z 1926 r. W istocie stanowi to nawiązanie do art. 4 rozporządzenia z 1926 r. w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z 1930 r. nr 89, poz. 705, co do eksploatacji wszystkich linii kolejowych. Stanowiąc, że przedsiębiorstwo PKP posiada osobowość prawną i prowadzone jest w ramach narodowych planów gospodarczych (art. 8 ustawy z 1960 r.), ustawodawca zachował prawa - w tym prawo zarządu nieruchomości nadal przysługujące przedsiębiorstwu PKP na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów odrębnych – by mogło ono prowadzić swą dotychczasową działalność (z wyłączeniami określonymi w art. 1 ust. 2 ustawy z 1960 r.) i nadal ją rozwijać - w ramach narodowych planów gospodarczych, w ramach majątku dotychczas oddanego przedsiębiorstwu PKP. Zasady nabywania wyłącznie nowych nieruchomości przez ppPKP (np. dla budowy nowych linii kolejowych), określały począwszy od dnia 4 maja 1949 r. (art. 44 dekretu z 1949 r.) przepisy tego dekretu, a po ich uchyleniu, obowiązujące do dnia 31 lipca 1985 r. przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 47, poz. 354). Brak jest podstaw prawnych dla uznania, że dnia 8 grudnia 1960 r. wygasł zarząd nieruchomościami, dotychczas przysługujący przedsiębiorstwu PKP; brak jest także podstaw prawnych do uznania, że miało ono obowiązek uzyskania na nowo zarządu i użytkowania gruntu, występując ze stosownymi wnioskami, dla uzyskania dowodu powstania nowego prawa zarządu wielu nadal należących do majątku przedsiębiorstwa nieruchomości w postaci protokołów zdawczo-odbiorczych. Brak w systemie prawa normy prawnej, nakładającej na ppPKP taki obowiązek. Brak także ratio legis dla takiej normy - nakładającej niezwykle uciążliwe i kosztowne obowiązki zarówno na ppPKP (reprezentowane przez naczelny organ administracji państwowej Ministra Komunikacji - art. 12 i 16 ust. 1 ustawy z 1960 r.), jak i na właściwe organy administracji państwowej.

Także wykładnia funkcjonalna oraz historyczna nie prowadzą do rezultatu przyjętego w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16.

Mając na uwadze pogląd prawny, wyrażony w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 o uzyskaniu przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe zarządu powierniczego ex lege, który następnie uległ przekształceniu w zarząd (uzasadnienie uchwały I OPS 2/16, ONSAiWSA 2017/4/59 s. 75) oraz wskazane w wyroku I OSK 583/05 i w "odmiennym nurcie orzecznictwa", jestem przekonany, że zarząd powierniczy dla przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe – przykładowo - w sprawie I OSK 2148/15 dotyczył ściśle określonych nieruchomości, precyzyjnie opisanych w § 3 aktu notarialnego z [...] września 1931 r. N repertorium [...]. Nieruchomości te miały urządzone księgi hipoteczne, dla założenia których nieodzowne były precyzyjne mapy. Zgodnie z doświadczeniem życiowym, trudno sobie wyobrazić bardziej jednoznaczne oznaczenie każdej w przedmiotowych nieruchomości, mając na uwadze powszechnie znany profesjonalizm ówczesnych notariuszów, sędziów i urzędników Wydziałów Hipotecznych, funkcjonariuszów Prokuratorii Generalnej. Za pewnością przedmiotu postępowania, spełniającej wszelkie wymogi stawiane przez skład 7 Sędziów SN w uchwale z 23.9.1993 r., III CZP 81/93, OSNC 1994/2/27 przemawia w szczególności: treść księgi wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości; zaświadczenie Sądu wieczystoksięgowego z [...] czerwca 2004 r. L.dz. [...]; wypis z rejestru gruntów z 20 września 2007 r.; jednoznaczny protokół ustalenia granic gruntów stacji PKP [...] z 21 września 1982 r., sporządzony przez geodetę uprawnionego A. B. (k. 55, 60-56, 94 akt administracyjnych załączonych do akt I SA/Wa 115/14). Zgodnie z doświadczeniem życiowym należy zwrócić uwagę, że praktyka wydawania decyzji administracyjnych po II wojnie światowej skutkowała wydawaniem decyzji znacznie mniej starannych, niż akty notarialne (art. 106 § 4 ppsa). Przykładowo należy wskazać, że w decyzji z dnia [...] marca 1967 r., którą na podstawie art. 2, 4 i 10 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przekazano w użytkowanie Instytutowi... nieruchomość położoną w W... "o powierzchni około 3.200 m2" (uzasadnienie wyroku NSA z 10.2.2010 r., I OSK 786/09, Lex 595534, cbosa) ówczesne organy nie spełniały wymogu precyzyjnego określenia powierzchni nieruchomości, w przeciwieństwie do notariuszy sporządzających akty notarialne. Wad takich nie dopuszczano przy wpisach do przedwojennych ksiąg hipotecznych. Jest rzeczą oczywistą, że wpisy w księgach wieczystych zawierają wszystkie szczegółowe cechy geodezyjne i ewidencyjne konkretnych nieruchomości.

W powojennym orzecznictwie Sąd Najwyższy odwoływał się do powierniczego zarządu wskazując, że użytkowanie przez Skarb Państwa nieruchomości przedsiębiorstwa, przekazanej mu w "powierniczy zarząd", jest z samej istoty prawem na rzeczy cudzej w rozumieniu art. 130 pr. rz. i art. 578 Kod. Nap. (orz. SN z 29.9.1948, Wa.C 160/48, ZbO 1949/2-3/43, akceptowane przez S. Breyera w: S. Breyer, J. Ignatowicz, K. Lipiński, M. Piekarski, J. Pietrzykowski, W. Święcicki, Prawo cywilne z orzecznictwem, literaturą i przepisami związkowymi, t. II W. Pr. 1958 s. 215 uw. 11). W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że zarząd powierniczy może powstać w drodze ustawy, w drodze decyzji administracyjnej i w trybie przewidzianym w przepisach prawa cywilnego. Tym samym pogląd Komisji, powołującej uzasadnienie wyroku NSA z 15.10.2007 r., I OSK 1456/06, że "prawnorzeczowy tytuł PKP do przedmiotowej nieruchomości nie wynika z mających charakter ogólny aktów normatywnych, dotyczących przedsiębiorstwa państwowego PKP" i uzasadnienie wyroku NSA z 16.1.2008 r., I OSK 1947/06, że "Tytuł do zarządu nieruchomością Skarbu Państwa nie wynika z mających ogólny charakter aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa PKP... niewskazanie przez PKP tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowego gruntu sprawia, iż grunt ten objęty jest przesłanką określoną w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r. i w konsekwencji podlega komunalizacji z mocy prawa" (s. 4 decyzji z [...] listopada 2013 r.), błędnie aprobowany zaskarżonym wyrokiem I SA/Wa 115/14, pomija wyżej przedstawione regulacje norm ustawowych (na co trafnie wskazuje ta część uzasadnienia uchwały I OPS 2/16 i jednoznaczne wpisy w księgach hipotecznych).

Innym przykładem zarządu powierniczego wynikającego z ustawy jest powołanie Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (A. Stelmachowski w: System Prawa Prywatnego, t. 3 Prawo rzeczowe, s.172-175 nb 209, 211-214).

W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 wskazano, że >>"pojęcie przynależności mienia ("mienie należące") jest pojęciem normatywnym. O przynależności bowiem mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie ustawowe "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów (organów) w sensie prawnym (posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym<<.

Skład Powiększony uchylił się od rozważań o charakterze ogólnym na skutek nietrafnego przyjęcia, że nie dotyczą istoty zawisłej sprawy (ONSAiWSA 2017/4/59, s. 76), gdy tymczasem konieczne było dokonanie rozważań o charakterze ogólnym, bowiem zagadnienie rozumienia pojęcia "należące do" oraz braku normatywnych podstaw do przyjęcia zasady jedności mienia państwowego przed dniem 1 stycznia 1965 r. oraz ewolucji rozumienia tej zasady do dnia 1 lutego 1989 r., a nade wszystko sposobów wyjścia ze skutków obowiązywania tej zasady do dnia 5 grudnia 1990 r., ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy.

Konieczna jest dodatkowa wykładnia przepisów wskazanych we wniosku. Rezultaty przeprowadzonej dotychczas wykładni wskazanych przepisów prawa budzą poważne wątpliwości doktryny (M. Bednarek, Komunalizacja, s. 78-89). Mimo pogłębionego uzasadnienia uchwały I OPS 5/17, rezultaty wykładni zaprezentowanej w uzasadnieniu tej uchwały nie są przekonujące. W szczególności to, że "uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami" wynika jedynie z tego, że racjonalny ustawodawca nie uważał, że pod dniu 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami kolejowymi, przysługujący przedsiębiorstwu państwowemu Polskie Koleje Państwowe, nabyty ex lege na podstawie rozporządzenia z 1926 r. wygasł. Aż do dnia 27 lutego 2017 r. nie uważało tak orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ani Sądu Najwyższego. Do dziś nie uważa tak doktryna. Powołanie się na któreś z konkurencyjnych stanowisk w orzecznictwie czy literaturze nie stanowi dostatecznego argumentu interpretacyjnego, lecz wymaga przeprowadzenia procesu interpretacyjnego "od początku", oczywiście z uwzględnieniem konkurujących stanowisk jako wskazujących możliwe alternatywy interpretacyjne (M. Zieliński – op. cit., s. 262, nb 544; s. 265-266, nb 549).

W uchwale I OPS 2/16 nie wskazano, w jaki sposób Skład Poszerzony ustalił znaczenie normatywne pojęcia "mienie narodowe należące do". Wydaje się, że w sposób milczący aprobował uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 Dz. U. z 1992 r. nr 97, poz. 486; sprost. błędu Dz. U. z 1993 r. nr 12, poz. 59). W doktrynie trafnie wskazuje się, że to sformułowanie "mienie narodowe należące do" decyduje o zakresie przedmiotowym komunalizacji. Znaczenie jurydyczne tego zwrotu jest wielce wątpliwe, zwłaszcza z uwagi na ułomny język ustawy, który choć odwołuje się do mienia (w dotychczasowej tradycji uwłaszczeniowej ustawodawca sięgał do terminologii cywilistycznej), posługuje się konwencją językową wywodzącą się od poprzedniego prawodawcy (np. używa pojęcia "mienie ogólnonarodowe", zamiast "mienie Skarbu Państwa"); używa zwrotów właściwych dla języka potocznego. Celem ustawodawcy było stworzenie podstawy prawnej do "podstawienia" gminy i jej organów w miejsce rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej (na co wskazuje art. 9 pwust; M. Bednarek, Przemiany, s. 144-145, uw. 3; M. Bednarek, Komunalizacja, s. 137-138).

W doktrynie podnosi się, że uchwała W 13/91 nie przyczyniła się w sposób przekonujący do wyjaśnienia usprawiedliwionych wątpliwości (krytyczna glosa A. Kleina, PiP 1993/4/100-101; omyłkowo przywołano "W 13/92"). W opinii Trybunału to, że jakiś składnik mienia państwowego, w szczególności nieruchomość gruntowa, znajdował się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, nie wyłącza możliwości jednoczesnego potraktowania tego składnika jako "należącego do" terenowego organu administracji. Przyczyną tego stanu rzeczy jest – według Trybunału – fakt, że organy administracji terenowej wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do tego składnika (gruntu). Pogląd zaprezentowany w uchwale W 13/91, potwierdza jedynie wyrażoną w ustawie o gospodarce gruntami (w dawnym brzmieniu) zasadę, że gospodarka gruntami państwowymi należała do właściwych terenowych organów administracji, które były m.in. uprawnione do przekazywania gruntów w zarząd jednostkom państwowym. Trybunał nie udzielił odpowiedzi na postawione mu pytanie. Raz podnosząc uprawnienia cywilnoprawne, raz administracyjnoprawne, uciekł od problemu. W rezultacie nie doszło do jednoznacznej wykładni zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do". Trybunał Konstytucyjny nie rozproszył wątpliwości co do zakresu i skutków prawnych komunalizacji. Powszechnie obowiązująca wykładnia dokonana ustalona przez Trybunał Konstytucyjny (według przepisów obowiązujących w dacie podjęcia uchwały) wymagała dalszej, koniecznej wykładni (M. Bednarek, Przemiany, s. 145-146).

Uważam, że w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, uchwała W 13/91 pozwala w sposób wystarczający na ustalenie normatywnej treści pojęcia "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do", użyte w art. 5 ust. 1 in princ. i ust. 2 pwust. W uzasadnieniu uchwały W 13/91 Trybunał wskazał w szczególności, że (zastępując w cytacie pełne nazwy ustaw skrótowcami) "...w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. [pwust], w skład mienia państwowych osób prawnych (w tym przedsiębiorstw państwowych) mogły wchodzić: a) grunty i ich części składowe, w stosunku do których do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny wykonywały one zgodnie z art. 128 § 2 k.c. sprzed nowelizacji i art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm.) zarząd i uprawnienia płynące z własności państwowej korzystały z zarządzanej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, mogły zgodnie z przepisami szczególnymi dokonywać zmian dotychczasowej zabudowy oraz wznosić inne budowle (art. 38 ust. 3 [uggw]); grunty te wraz z ich częściami składowymi nadal pozostawały po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny w zarządzie państwowych osób prawnych (w tym przedsiębiorstw państwowych); b) nieruchomości nabyte przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe) po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny; nieruchomości te stanowiły własność państwowych osób prawnych); c) własność pozostałych składników rzeczowych mienia państwowych osób prawnych (w tym przedsiębiorstw państwowych).

O wszystkich wymienionych wyżej pod a), b) i c) składnikach mienia można powiedzieć, że "należały one do" państwowych osób prawnych (w tym przedsiębiorstw państwowych). Należenie to pokrywało się z pojęciem "dominium". Trzeba jednak pamiętać, że przedsiębiorstwa państwowe w znaczeniu przedmiotowym "należały" w określonym sensie do państwa, które wykonywało ustawowo oznaczone uprawnienia względem nich za pośrednictwem organów państwowych zwanych organami założycielskimi. Były nimi zarówno organy administracji centralnej, jak i terenowej. Z punktu widzenia tych organów można mówić, że przedsiębiorstwa przez nie założone i im w określony przez ustawę sposób podporządkowane "należały" również do nich. Uprawnieniami tymi są m.in. utworzenie państwowego przedsiębiorstwa, wyposażenie go w potrzebne do jego działalności mienie, łączenie, podział i likwidacja przedsiębiorstwa państwowego, w czasie likwidacji zadysponowanie jego składnikami, zawarcie umowy o zarządzaniu przedsiębiorstwem, nadzór nad przedsiębiorstwami, wszczęcie postępowania naprawczego, postawienie go w stan upadłości. Są to uprawnienia wymienione w ustawie z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1991 r. Nr 18, poz. 80 z późn. zm). Nie są to, oczywiście, wszystkie uprawnienia przysługujące organom państwowym względem przedsiębiorstw państwowych. Obecnie dalsze uprawnienia wynikają na przykład z ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 z późn. zm.).

Wreszcie należy również mieć na względzie uprawnienia typu władczego, jakie w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. [pwust] przysługiwało Państwu jako właścicielowi gruntów, które pozostawały w zarządzie przedsiębiorstw państwowych. Uprawnienia te wykonywane były przez terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, na terenie działania których grunty te znajdowały się. Uprawnienia te wymienione zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu (Dz. U. Nr 47, poz. 240 i z 1988 r. Nr 33, poz. 244). Uprawnienia te przytacza w uzasadnieniu swego wniosku Prezes NSA. Z punktu widzenia tych organów i wykonywanych przez nie uprawnień względem gruntów, będących w zarządzie przedsiębiorstw państwowych, można mówić o "należeniu" tych gruntów do wymienionych organów. Jednakże to "należenie" ze względu na jednocześnie istniejące uprawnienia przysługujące względem tych gruntów przedsiębiorstwom państwowym, na podstawie wykonywanego przez nie zarządu, było inne niż "należenie" mienia do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, o których mówi przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 [pwust].

W konkluzji trzeba stwierdzić, że zwroty "należeć do", "należące do" używane w przepisach prawnych nie są jednoznaczne, mają różną treść, która zależy od kontekstu prawnego. Nawet w jednym artykule, takim jak poddany wykładni art. 5, inaczej kształtuje się to należenie w zależności od podmiotu i przedmiotu. Ten sam przedmiot może "należeć" do różnych podmiotów w różny sposób w zależności od przysługującego każdemu z tych podmiotów zakresu uprawnień. Co więcej, do danego podmiotu mogą "należeć" tej samej kategorii przedmioty, ale to "należenie" może być różne w stosunku do poszczególnych przedmiotów (w jednych wypadkach zarząd, w innych własność). Tak również rzecz może przedstawiać się, gdy chodzi o grunty wchodzące w skład mienia przedsiębiorstwa".

W wyniku niedoskonałości legislacyjnej doszło do użycia przez ustawodawcę zwrotu "należące do" w dwu różnych znaczeniach, co utrudnia uzyskanie jednoznacznego rezultatu wykładni. Jednakże Trybunał nie odmówił podjęcia uchwały, lecz ją podjął, dając sądom i organom narzędzie do właściwej wykładni prawa. W świetle tezy 1 uchwały W 13/91 i jej uzasadnienia należy przyjąć, że "przedsiębiorstwa państwowe w znaczeniu przedmiotowym "należały" w określonym sensie do państwa, które wykonywało ustawowo oznaczone uprawnienia względem nich za pośrednictwem organów państwowych zwanych organami założycielskimi. Były nimi zarówno organy administracji centralnej, jak i terenowej. Z punktu widzenia tych organów można mówić, że przedsiębiorstwa przez nie założone i im w określony przez ustawę sposób podporządkowane "należały" również do nich". Nie może zatem mienie państwowe należące do przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, założonego w trybie ustawowym, nad którym zwierzchni nadzór ustawodawca powierzył Ministrowi Komunikacji (art. 7 i 9 rozporządzenia z 1926 r. w brzmieniu pierwotnym) i nad którym to przedsiębiorstwem nadzór kolejno sprawowali właściwi Ministrowie (w szczególności Minister Komunikacji – art. 12 i art. 16 ust. 1 ustawy z 1960 r.), będąc po wojnie organami założycielskimi tego przedsiębiorstwa, które to przedsiębiorstwa były właściwym ministrom podporządkowane (T. Rabska – op. cit., s. 105, 107), i wykonując ustawowo określone wobec tego przedsiębiorstwa uprawnienia w imieniu państwa, by w rozumieniu art. 5 ust. 1 i ust. 2 pwust, mogło to mienie w znaczeniu normatywnym "należeć do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (ust. 1) bądź do rad narodowych miasta stołecznego Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich (ust. 2 pkt 1 pwust). W sposób prawidłowy odczytał tę normę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 24.5.1995 r., I SA 2449/93; 4.3.1996 r., I SA 1966/94 i WSA w Warszawie w wyroku z 25.1.2007 r., I SA/Wa 2043/06, dotyczących przedsiębiorstwa [...]. Brak jakichkolwiek argumentów normatywnych, mogących prowadzić do odmiennego rezultatu w przypadku PKP S.A. bądź jej poprzedników prawnych.

Błędne jest żądanie wykazania dokumentu potwierdzającego prawo zarządu nieruchomością, w oparciu o art. 38 ust. 2 ugg, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. (Dz.U. z 1989 nr 14, poz. 74; zm. z 1989 nr 29, poz. 154; z 1990 r. nr 14, poz. 90; 1990 nr 34, poz. 198), w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo PKP dysponowało prawem zarządu przedmiotową nieruchomością na podstawie art. 1, 2, 4, 6 i 7 rozporządzenia z 1926 r. (Dz.U. z 1930 r. nr 89, poz. 705), które nie wygasło aż do dnia 27 maja 1990 r.

Tym samym to wyżej wskazana, jednoznaczna regulacja ustawowa, w powiązaniu z treścią wpisów w księgach wieczystych, aktem notarialnym z [...] września 1931 r. N repert. [...], zaświadczeniem z [...] czerwca 2004 r. L.dz. [...] Sądu Rejonowego dla [...] w [...] [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych, wskazuje na istnienie po stronie PKP S.A. i jej poprzedników prawnych prawa zarządu działki nr [...] (obecnie działki nr: [...] i [...]) w okresie od 28 września 1931 r. do dnia 27 maja 1990 r. (art. 40 pwust).

Na konieczność uwzględnienia stanu prawnego, istniejącego w całym okresie funkcjonowania na tej działce linii kolejowej - począwszy od podjęcia działań prawnych dla pozyskania owej nieruchomości dla budowy linii kolejowej – wskazał Trybunał Konstytucyjny w części II punkcie 3 uzasadnienia postanowienia z 24 maja 2010 r., P 13/09 (OTK-A 2010 poz. 44). Trybunał wskazał na istnienie sytuacji, w której wnioskodawcy domagający się odszkodowania, nie byli dotychczasowymi właścicielami gruntu w rozumieniu art. 37a ust. 7 zd. 1 ukPKP, skoro nieruchomość w sprawie II SA/Gd 504/08 była już uprzednio własnością Skarbu Państwa ex lege.

Żaden przepis prawa, który wszedł w życie w Polsce od 1944 r., nie doprowadził do wywłaszczenia przedsiębiorstw państwowych z ich majątku. Do dnia 1 lutego 1989 r. obowiązywała w Polsce zasada jednolitego funduszu własności państwowej (uchwała 7 Sędziów SN z 16.10.1961 r., I CO 20/61, OSNC 1962/2/41), lecz wprowadzono tę zasadę w drodze wykładni prawa. W doktrynie trafnie wskazuje się, że regulacja prawna własności państwowej była w okresie powojennym od początku skomplikowana. Zanim skrystalizowała się zasada tzw. jednolitego funduszu własności państwowej, toczono spory o to, kto jest podmiotem własności mienia zarządzanego przez przedsiębiorstwo państwowe: samo przedsiębiorstwo czy Skarb Państwa. Spór przesądził [dopiero z dniem 1 stycznia 1965 r.] art. 128 § 1 kc, stanowiący, że własność państwowa przysługuje niepodzielnie państwu, natomiast państwowe osoby prawne wykonują tylko – względem zarządzanych przez nie części mienia państwowego – uprawnienia wynikające z własności państwowej (§ 2). Zasada jednolitego funduszu własności państwowej przetrwała do dnia 1 lutego 1989 r. (G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe Wolters Kluwer 2016 s. 36-37, uw. 4).

Krytyczny stosunek do zasady jednolitego funduszu własności państwowej mógł stać się przedmiotem wypowiedzi nauki i orzecznictwa dopiero po 1980 r. (S. Włodyka, Założenia regulacji prawnej mienia ogólnonarodowego, PiP 1987/10/60, który trafnie uznał, że art. 8 (12) Konstytucji PRL w ogóle nie regulował zagadnienia uprawnień majątkowych do składników mienia państwowego; zasada wyrażona w art. 128 kc w brzmieniu pierwotnym nigdy nie miała swego odpowiednika w ustawie zasadniczej; M. Bednarek, Przemiany, s. 105-106, uw. 1 i 2, przypis 2; T. Dybowski, Własność Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych w świetle nowego art. 128 k.c., PiP 1990/4/ 33). Tym samym aż do dnia 1 stycznia 1965 r. (art. I i LXV ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Przepisy wprowadzające kodeks cywilny Dz. U. nr 16, poz. 94), w polskim systemie prawnym nie obowiązywała żadna ustawa, wprowadzająca zasadę jednolitego funduszu własności państwowej.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że wypracowywany stopniowo, wokół ustawy nacjonalizującej przemysł, schemat zarządzania własnością państwową, stał się w kolejnych dekadach stosunków ustrojowych z udziałem przedsiębiorstw. ... pod rządami tych przepisów, pozornie niedotyczących wykonywania prawa własności, uformowała się praktyka zastępowania tradycyjnych rozwiązań prawa cywilnego i gospodarczego mechanizmami administracyjno-politycznymi (H. Izdebski, Historia administracji, Liber 1996, s. 269-279, 287-289; tenże - Liber 2001, s. 205, 214-215; A. Machnikowska, Prawo własności w Polsce w latach 1944-1981. Studium historycznoprawne, Wyd. Uniw. Gdańskiego 2010, s. 253). Zbudowano skomplikowaną strukturę prawno-organizacyjną obejmującą wszystkie państwowe jednostki gospodarcze. W jej skład weszły przedsiębiorstwa koordynujące, zjednoczenia i centralne zarządy (A. Chełmoński, Założenia wstępne struktury przedsiębiorstw państwowych, PiP 1950/7/32; A. Machnikowska – op. cit., s. 254). Poza tą strukturą przez cały okres powojenny pozostało PKP i Polska Poczta, Telegraf i Telefon (H. Izdebski, Historia administracji, Liber 2001, s. 205). Po II wojnie światowej PKP traktowane były bardziej jako składnik państwowej administracji gospodarczej niż jako przedsiębiorstwo. Pod rządem ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. nr 54 poz. 311 ze zm.), Minister Komunikacji był w istocie dyrektorem PKP (art. 12, 16 ust. 1).

Dopiero nowelizacja art. 128 kc, obowiązująca od 1 lutego 1989 r. dopuściła możliwość nabywania przez przedsiębiorstwa państwowe mienia na własność tych jednostek w drodze czynności cywilnoprawnych. Późniejsze regulacje prawne (art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm., dalej uzugg) doprowadziły do uwłaszczenia państwowych osób prawnych gruntami będącymi w dniu 5 grudnia 1990 r. w ich zarządzie. Dotyczyło to więc i państwowych przedsiębiorstw spełniających te wymogi.

Istotnym jest obecnie właściwe rozumienie obowiązywania konstrukcji jednolitego funduszu własności państwowej. W czasie obowiązywania konstrukcji tzw. jednolitego funduszu własności państwowej samoistne posiadanie nieruchomości przez przedsiębiorstwo państwowe nie było możliwe, ponieważ samoistnym posiadaczem nieruchomości państwowych był Skarb Państwa, a przedsiębiorstwo państwowe wykonywało tylko władztwo faktyczne i uprawnienia wynikające z tzw. zarządu operatywnego w zakresie odpowiadającym pojęciu posiadania zależnego (postanowienie Sądu Najwyższego z: 7.9.1993 r. III CRN 73/93; 17.9.1993 r. III CRN 76/93). Co do zasiedzenia nieruchomości niepaństwowej, to przedsiębiorstwo państwowe, nie mogąc samo nabyć własności, mogło wykonywać w stosunku do tych nieruchomości tylko dzierżenie w imieniu Skarbu Państwa (art. 338 kc), przy czym posiadaczem samoistnym był Skarb Państwa. Z upływem terminu zasiedzenia nabywcą przez zasiedzenie stawał się Skarb Państwa (G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki – op. cit., s. 308-312 uw. 19). Jednakże państwowa osoba prawna może zaliczyć sobie okres posiadania sprzed 1 lutego 1989 r. na poczet okresu zasiedzenia, którego termin upływa po tej dacie, gdy Skarb Państwa podczas biegu zasiedzenia przeniósł na nią posiadanie (art. 176 § 1 kc; G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki – op. cit. s. 309 uw. 19). Rozważania te nie służą kwestii ustalenia zakresu kontroli jurydycznej sądu administracyjnego, lecz służą koniecznej refleksji nad zagadnieniami związanymi ze skutkami zasady obowiązywania zasady jednolitego funduszu własności państwowej i sposobu wyjścia z węzła gordyjskiego przezeń stworzonego, dla uwłaszczenia przedsiębiorstw państwowych i komunalizacji (na co uwagę zwracali przedstawiciele doktryny – przykładowo: Z. Radwański – ibidem; T. Dybowski – ibidem; J. Frąckowiak, Majątek przedsiębiorstwa państwowego ze szczególnym uwzględnieniem praw na nieruchomościach wchodzących w jego skład, PiP 1990/4/ 40-51). O tym, że problemy te są realne, a ustawodawca niekonsekwentnie i często z naruszeniem zasad prawidłowej legislacji w okresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, regulował istotne zagadnienia z mocą wsteczną, świadczy np. konieczność wskazania w art. 3 uzugg, że nieruchomości nabyte przez państwowe osoby prawne po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny (Dz. U. nr 3, poz. 11) stanowią od chwili nabycia własność tych osób (G. Bieniek, Z. Marmaj, Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Komentarz, ZCO 1995, s. 358-361; M. Bednarek, Przemiany, s. 118-119, uw. 3).

Przykładowo - w przypadku ustalenia, że Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego bądź PKP SA, nie był właścicielem danej działki, brak podstaw do przyjęcia, że nie będzie możliwe ustalenie, że Skarb Państwa był poprzednikiem prawnym, posiadającym samoistnie ową działkę przez co najmniej 30 lat (art. 37a ust. 7 zd. 3 ukPKP; zasada racjonalności ustawodawcy).

Wykonując w stosunku do mienia państwowego, w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 lutego 1989 r. uprawnienia właścicielskie, przedsiębiorstwom państwowym służyło tylko prawo określone zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie jako "zarząd", "zarząd operatywny" lub "zarząd i użytkowanie" (System prawa cywilnego, t. II Ossolineum 1977, s. 67 i nast.; postanowienie SN z 14.10.2010 r., III CSK 305/09, OSN-ZD 2011/B/39, z glosami S. Rudnickiego i M. Warcińskiego, OSP 2011/9/97). Sposób wykonywania zarządu wydzielonych części mienia ogólnonarodowego (państwowego) określał art. 141 kc.

Sąd Najwyższy w postanowieniu z 14.6.1963 r., I CR 336/63, OSNC 1964/11/ 223, z glosą S. Breyera OSP 1966/5/97) wyjaśnił, że było to prawo swoiste, odmienne od znanych ustawodawstwu praw rzeczowych, w szczególności własności i ograniczonych praw rzeczowych; prawo zarządu i użytkowania podlegało wpisowi w dziale II księgi wieczystej, jako wpis ujawniający tego, kto jest uprawniony do wykonywania w imieniu własnym własności państwowej. Powstawanie tego prawa oraz jego przenoszenie regulowały różne, często podustawowe akty prawne, na przykład uchwały Rady Ministrów. Przyjmowane bowiem było założenie, że obrót dokonuje się w obrębie jednolitej własności państwowej i nie wymaga to regulacji ustawowej (A. Machnikowska – op. cit. s. 255). Najczęściej, jako prawną podstawę przekazywania mienia państwowego w zarząd i użytkowanie przedsiębiorstwom państwowym stanowiły przepisy art. 3 dekretu z 1949 r. i rozporządzenia z 1949 r. Powszechnie przyjmowano, że prawo zarządu mieniem państwowym może powstać na mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie określonej państwowej jednostki organizacyjnej. Pogląd taki był przyjmowany zarówno w doktrynie (wyrok 5 Sędziów Sądu Najwyższego z 9.4.1992 r., III ARN 15/92, OSNC 1993/9/158, akceptowany przez Z. Truszkiewicza w: E. Drozd, Z. Truszkiewicz Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Zakamycze 1995, s. 345 uw. 12) jak i w wyrokach NSA z: 16.3.2006 r., I OSK 583/05, Lex 198195 i 24.3.2006 r., I OSK 674/05, 29.3.2004 r., I SA 1056/02. We wskazanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny dał przykłady regulacji prawnych odnoszących się do powstania konkretnych podmiotów, które jednocześnie ustanawiały zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa (przykład: nieruchomości państwowe w granicach Tatrzańskiego Parku Narodowego - zgodnie z rozporządzeniem RM z 30 października 1954 r. o utworzeniu TPN, Dz.U. z 1955 r. nr 4, poz. 23 ze zm.). Sąd Najwyższy uchwałą składu 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 16.11.1990 r., III AZP 10/90 (OSNC 1991/4/39) stwierdził, że grunty państwowe zajęte pod drogi publiczne nie podlegają przekazaniu dyrekcjom okręgowym dróg publicznych w zarząd na podstawie art. 4 i 87 ugg (j.t. Dz.U. z 1989 r. nr 14, poz. 74 ze zm.). W uzasadnieniu SN wskazał w szczególności, że przekazywanie w drodze decyzji administracyjnej gruntów lokalnych w zarząd okręgowym dyrekcjom dróg publicznych jest zbędne i niecelowe, skoro wcześniej już uzyskały one prawo do pełnienia tego zarządu mocą ustawy o drogach publicznych. Rozważając skutki zmiany stanu prawnego, wynikające z ustawy z 10 maja 1990 r., Sąd Najwyższy wskazał, że wprawdzie zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 pwust mienie państwowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) mieniem właściwych gmin, to jednocześnie art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stwierdza bez żadnej wątpliwości, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Okręgowe dyrekcje tych dróg należą do administracji rządowej, a grunty leżące pod drogami publicznymi o znaczeniu ogólnopolskim w świetle tak wyrażonej intencji ustawodawcy nie podlegałyby komunalizacji.

Procedury określone w przepisach rozporządzenia z 1949 r. i dekretu z 1949 r. obowiązywały wyłącznie wobec podmiotów, którym (bądź ich poprzednikom prawnym) uprzednio nie przysługiwały inne prawa rzeczowe bądź prawo swoiste (zarząd; zarząd operatywny; prawo zarządu i użytkowania; użytkowanie; G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki – op. cit., s. 688-689, uw. 1) do konkretnej nieruchomości. Przykładowo - to nowopowstającym spółdzielniom produkcji rolnej w latach 1949-1954 właściwy organ administracji publicznej przykazywał grunty należące do Państwa na podstawie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. nr 27, poz. 197) i rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1951 r. (dalej rozporządzenie z 1951 r.), w zarząd i bezpłatne użytkowanie (§ 4 rozporządzenia; H. Świątkowski, J. Fiema, J. Ignatowicz, F. Stadnicki, Zagadnienia cywilnoprawne spółdzielczości produkcyjnej w rolnictwie; w: Zagadnienia prawne Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, PWN 1954, t. III, s. 132, uw. 6; A. Machnikowska – op. cit., s. 261). Na podstawie dekretu z 1949 r. przekazywano także grunty podmiotom realizującym wielkie przedsięwzięcia epoki (np. budowy Nowej Huty; wyrok NSA z 22 listopada 2006 r. I OSK 63/06). Jednakże w przeciwieństwie do każdej z tych sytuacji, gdy dane przedsiębiorstwo państwowe uzyskiwało zarząd i bezpłatne użytkowanie nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r. i rozporządzeń wykonawczych do dekretu z 1949 r., uzyskiwało ów szczególny tytuł prawny do nowej dla danego przedsiębiorstwa państwowego nieruchomości, to poprzednicy prawni PKP SA nie musieli uzyskiwać na podstawie nowych aktów prawnych tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 rozporządzenia z 1926 r. uzyskało zarząd powierniczy ex lege, który nie wygasł dnia 8 grudnia 1960 r.

Ustrój i zasady funkcjonowania przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, ze względu na znaczenie kolejnictwa dla funkcjonowania państwa, były regulowane przepisami ustawowymi lub zrównanymi z ustawowymi. W tym celu zostały wydane odpowiednie akty prawne regulujące utworzenie i działalność tego przedsiębiorstwa łącznie z przepisami dotyczącymi jego mienia. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (w brzmieniu j.t. Dz.U. z 1948 r. nr 43, poz. 312) używa identycznej terminologii, jaką w latach 1944-1989 stosowały przepisy w stosunku do sposobu władania częścią mienia państwowego posiadanego przez inne przedsiębiorstwa państwowe.

Rozporządzenie z 24 września 1926 r. zostało uchylone art. 48 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, której część dotycząca przedsiębiorstwa PKP została następnie zastąpiona przepisami ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. nr 26, poz. 138, dalej ustawa z 1989 r.). Przepis art. 50 ust. 1 tej ustawy stanowił, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, działającego dotychczas na podstawie ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami PKP, działającego na podstawie przepisów niniejszej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że zasadniczym składnikiem mienia i praw przedsiębiorstwa PKP, o których mowa w art. 50 ust. 1 ustawy z 1989 r., było prawo zarządu nieruchomości oddanych PKP na podstawie rozporządzenia z 1926 r. W doktrynie trafnie wskazano, że uchylenie dawnego art. 128 kc i całej koncepcji jednolitego funduszu własności państwowej wyklucza konieczność traktowania zarządu jako jedynie wykonywanie czynności gospodarczych realizujących cudze prawa. Nie ulega obecnie wątpliwości, że zgodnie z ogólnymi zasadami prawa cywilnego każda osoba prawna – także państwowa – może mieć własne prawa podmiotowe i to różnego rodzaju. Nie ma przeszkód natury ogólnoustrojowej i konstrukcyjnej, by ów zarząd uznać za prawo podmiotowe państwowej osoby prawnej. Sformułowanie przemawiające za wspomnianym ujęciem znalazło się w art. 38 ust. 4 ugg, stanowiącym o wygaśnięciu prawa zarządu. Treść tego prawa wyznaczona jest przede wszystkim przepisami ugg. Z. Radwański podzielił pogląd J. Ignatowicza, że "problematyka tego korzystania i użytkowania sensu stricto są zbliżone" (J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 1986, s. 224; Z. Radwański – op. cit. s. 56-57).

W uzasadnieniu uchwały I OPS 5/17 wyraził wątpliwość, na jakiej podstawie skład NSA występujący w zagadnieniem prawnym uznaje zarząd za "prawo podmiotowe" (ONSAiWSA 2018/3/42, s. 38). Mimo że w doktrynie istnieje spór do charakteru zarządu (zarządu trwałego), to jeden z dwu najwybitniejszych, nie orzekających cywilistów polskich drugiej połowy XX w. wskazywał: "Wydaje się, że tak ukształtowany zarząd odpowiada treści prawa użytkowania, tyle tylko, że jest inaczej nazwany ze względu na brak osobowości prawnej jednostki, na której rzecz jest ustanawiany. W literaturze prawniczej pojawił się wszelako pogląd, że trwały zarząd jest stanem faktycznym, nie jest natomiast prawem (tak w szczególności Jan. Szachułowicz, Gospodarka nieruchomościami, s. 32). Nie wydaje się wszakże, by pogląd ten był uzasadniony, Przypomina to stary spór o charakter posiadania...posiadanie może być przenoszone m. In. w drodze umowy, a przecież w drodze umów można przenosić prawa, a nie stany faktyczne. Dokładnie tak samo można odnieść się do prawa trwałego zarządu..." (A. Stelmachowski w: System Prawa Prywatnego. Prawo rzeczowe, INPr. PAN 2007, w. 2, s. 172-173, nb 210, przypis 189, 190; A. Stelmachowski/K. Zaradkiewicz w: System Prawa Prywatnego. Prawo rzeczowe, INPr. PAN 2013, w. 3, s. 306-307, nb 194).

Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy z 1989 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.) oraz środki nabyte przez PKP w toku dalszej jego działalności".

Dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości użytkowanych przez PKP istotne znaczenie ma też przepis art. 80 (pierwotnie art. 87) ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127). Przepis ten stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Z omówionej wyżej regulacji prawnej wynika, że grunty związane z funkcjonowaniem kolei z mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa PKP i jego poprzedników prawnych, oddane zostały w jego użytkowanie i zarząd. Skoro poprzednicy prawni PKP S.A. dysponowali swoistym tytułem prawnym (prawem zarządu) do przedmiotowej nieruchomości, nie mieli oni obowiązku uzyskania gruntów państwowych w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości, zawartej za zezwoleniem tego organu (art. 38 ust. 2 ugg).

Bez względu więc na to, czy wymienione przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie PKP (art. 75 § 1 kpa). Fakt taki stanowi przeszkodę do komunalizacji tego mienia. Decyzja o naliczeniu opłat jest dokumentem urzędowym (art. 76 § 1 kpa), nie zaś początkiem dowodu na piśmie. Instytucja początku dowodu na piśmie wiąże się z odrębnym uregulowaniem, zawartym w art. 74 § 1 kc, wskazującym na ograniczenia dowodowe, przewidziane na wypadek niezachowania formy pisemnej zastrzeżonej dla celów dowodowych (ad probationem), co w kontrolowanej sprawie nie ma miejsca. Część ostatnia art. 246 kpc, odsyłająca do dyspozycji art. 74 § 2 kc, dotyczy wyłącznie przypadków niezachowania wymaganej dla czynności prawnej formy pisemnej, dokumentowej lub elektronicznej do celów dowodowych (ad probationem); uzasadnienie wyroku SN z 7.2.2001 r., V CKN 204/00, Lex 53122 (aprobowany przez W. Robaczyńskiego w: red. P. Księżak, M. Pyziak-Szafnicka, Kodeks cywilny. Komentarz, Część ogólna, Wolters Kluwer 2014, uw. 1, 2, 6 do art. 74). "Uprawdopodobnienie za pomocą dokumentu" (art. 74 § 2 kc w zw. z art. 246 kpc) stanowi tzw. początek dowodu na piśmie. Uważa się, że pojęcie to obejmuje jakikolwiek akt pisemny czyniący przytoczoną okoliczność (w tym wypadku czynność prawną) prawdopodobną (np. treść pozwu, protokołu sądowego w innej sprawie, listy, własne zapiski strony, przeciwko której dowód jest wymierzony); częściowo krytyczna glosa A. Szpunara do wyroku SN z 8.5.2001 r., IV CKN 290/00, OSNC 2002/1/9, PS 2002/6/136; wyrok SA w Szczecinie z 23.5.2013 r., I ACa 154/13, Lex 1400476 (aprobowane przez T. Demendeckiego w: red. A. Jakubecki, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2017, do art. 246). W istocie przepisy uwłaszczeniowe jak i komunalizacyjne, nie regulują w sposób szczególny postępowania dowodowego, co nakazuje uznać, że postępowanie dowodowe w każdym z tych postępowań odbywa się na zasadach ogólnych. Na tle ustawodawstwa regulującego postępowania administracyjne (tj. kpa i Ordynacji podatkowej), utrwalony jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów przez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi.

O tym, że ustawodawca przewidział, że PKP posiadało grunty Skarbu Państwa nie legitymując się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej, dobitnie świadczy przepis art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. nr 84, poz. 948 ze zm.). Wymieniony przepis - przy spełnieniu określonych przesłanek - przyznaje z wejściem w życie ustawy, z mocy prawa, prawo wieczystego użytkowania tych gruntów przedsiębiorstwu PKP. Jednocześnie art. 34a ukPKP stanowi, że "grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych". Wyjaśniając wątpliwości związane z tymi przepisami Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12.4.2005 r., K 30/04 stwierdził, że "celem zakwestionowanego przepisu było wyłączenie określonych gruntów spod komunalizacji i zapewnienie PKP stabilnej sytuacji prawnej [...] w stosunku do nieruchomości wskazanych w art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP". Również przyjmując założenie racjonalności ustawodawcy należy uznać, że wyłączył on grunty zarządzane przez PKP bez formalnego dokumentu potwierdzającego tytuł prawny wyłączający spod komunalizacji. Przyjęcie stanowiska przeciwnego prowadziłoby do wniosku, że normy z art. 34 i 34a ukPKP są puste, gdyż grunty takie zostały już skomunalizowane z dniem 27 maja 1990 r. Posiadanie w zarządzie powierniczym, a następnie zarządzie, przez przedsiębiorstwo PKP gruntów kolejowych stanowiących własność państwa, wyłączało te nieruchomości spod komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 jak i ust. 2 pwust. Przyjmowanie, że grunty, w stosunku do których PKP nie legitymuje się dokumentem wykazującym prawo tego przedsiębiorstwa, są zarządzane przez terenowe organy administracji publicznej z mocy art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j.t. Dz. U. 1989 r. nr 14, poz. 74 ze zm.) jest nietrafne z tego powodu, że nie dotyczy to gruntów oddanych w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste (argument z początkowej części art. 6 ust. 1 ugg). Skoro jednak - jak wyżej wykazano - grunty kolejowe mogły być mocy prawa w zarządzie powierniczym, a następnie zarządzie PKP, a nawet mogły stanowić własność poprzedników PKP, to nie można uznać, że jednocześnie były zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej. Również charakter i przeznaczenie tych gruntów przeczy ich lokalnemu charakterowi, o jakim stanowi wymieniony przepis. Należy w tym miejscu powołać się na poglądy wyrażone w uzasadnieniu uchwały W 13/91. Z tych przyczyn dyspozycja art. 5 ust. 1 i 2 pwust nigdy nie obejmowała przedmiotowo gruntów należących do PKP i jej poprzedników prawnych, na podstawie swoistego tytułu uzyskanego przed dniem 4 maja 1949 r.

Z faktu, że rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. nr 51, poz. 301), wydane na mocy art. 11 ust. 2 omawianej ustawy z 10 maja 1990 r. nie wymieniło przedsiębiorstwa PKP w wykazie przedsiębiorstw wyłączonych spod komunalizacji na mocy art. 11 ust. 1 pkt 2 pwust nie oznacza, że jego nieruchomości podlegały komunalizacji. Art. 11 pwust wymieniający składniki mienia państwowego nie podlegającego komunalizacji nawiązuje do art. 5 w ten sposób, że wyłącza od komunalizacji mienie, które - przede wszystkim - odpowiada warunkom z art. 5 ust. 1-3. W § 1 Rada Ministrów wyraźnie wskazała, że wykaz obejmuje przedsiębiorstwa państwowe i jednostki organizacyjne podporządkowane lub nadzorowane przez byłe rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, którym to przedsiębiorstwem PKP ani jego poprzednicy prawni nigdy nie byli. Analiza listy przedsiębiorstw wymienionych w wykazie wskazuje, że są to przedsiębiorstwa drobne, o lokalnym charakterze. W szczególności w wykazie nie zamieszczono żadnego z przedsiębiorstw, które zarówno przed II wojną światową, jak i po II wojnie światowej działały na podstawie odrębnych ustaw bądź aktów rangi ustawowej. Ze swej istoty PKP (podobnie ja [...]) było przedsiębiorstwem państwowym, wykonującym zadania charakterze ogólnokrajowym (art. 11 ust. 1 pkt 2 pwust). Przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe w dniu 27 maja 1990 r. wykonywało zadania o charakterze ogólnokrajowym, zatem składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stały się mieniem komunalnym, przy uwzględnieniu charakteru przedsiębiorstw i jednostek, ujętych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. nr 51, poz. 301), wydanym na podstawie art. 11 ust. 3 pwust. Skoro mienie kolejowe z zasady nie podlega komunalizacji, to nie dotyczy go też art. 11 ustawy (wyrok NSA z: 6.9.2010 r., I OSK 1401/09; 6.9.2010 r., I OSK 1430/09). Nie ulega wątpliwości, że PKP nigdy nie należało do przedsiębiorstw terenowych, a tylko przedsiębiorstwa terenowe były przedsiębiorstwami podporządkowanymi lub nadzorowanymi przez rady narodowe a następnie terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego (T. Rabska – op. cit., s. 94-99; Z. Leoński, Rady narodowe – zasady, organizacja i funkcjonowanie, 1966, s. 148 i n.; Z. Leoński, System organizacji i funkcjonowania terenowych organów przedstawicielskich i organów administracji państwowej PRL, PWN 1989, s. 12; A. Machnikowska – op. cit., s. 256).

Regulacja zawarta w art. 5 ust. 1 i 2 pwust miała na celu stworzenie podstawy prawnej do "podstawienia" gminy i jej organów w miejsce rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej bądź rad narodowych miasta stołecznego Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich (M. Bednarek, Przemiany, s. 144-145, uw. 3) co w przypadku mienia należącego do PKP S.A i jej poprzedników prawnych takim "podstawieniem" skończyć się nie mogło. Odmienna wykładnia wskazanych w postanowieniu przepisów uczyniłaby z ustawy komunalizacyjnej, w istocie ustawę wywłaszczeniową – co nie było wolą ustawodawcy. Celem ustawy komunalizacyjnej nie jest wszak wyzucie PKP S.A. z praw podmiotowych do nieruchomości zabudowanych dworcami i urządzeniami linii kolejowych, do których prawa poprzedników Spółki są należycie udokumentowane od 1865 r. (jak w sprawie I OSK 2148/15) bądź od 16 marca 1892 r. (przykładowo – w sprawie I OSK 3397/15).

Uważam, że zagadnienie podniesione punkcie 2 wniosku, mieści się - w przypadku podjęcia uchwały uwzględniającej punkt 1 - w zasadzie równej mocy środków dowodowych. Zgodnie z art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne, uznawania środków, których mowa w art. 204 ust. 3 za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczania wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaju dokumentów zawierających niezbędne dowody w tych sprawach. W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej Rada Ministrów wydała w dniu 10 lutego 1998 r. rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 120). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: ... decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Rezultat wykładni językowej § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 1998 r. jest jednoznaczny i nakazuje stwierdzić – przy braku dowodów przeciwnych – prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Rezultaty wykładni systemowej i celowościowej nie prowadzą do odmiennego rezultatu wykładni i nie nakazują przełamać rezultatu wykładni językowej. W istocie bowiem normodawca w § 4 ust. 1 pkt 6 i ust. 3 rozporządzenia z 1998 r. nie wprowadził odmiennych reguł dowodzenia, wykluczających stosowanie zasad ogólnych (art. 75 § 1, art. 7 i 77 § 1, art. 78 i art. 80 kpa), a jedynie dążył do wskazania środków dowodowych, które przy masowych postępowaniach uwłaszczeniowych mogły szybko i skutecznie prowadzić do rozstrzygnięcia spraw uwłaszczeniowych (wyrok NSA z 19 stycznia 1917 r. I OSK 1977/16). Za możliwością stosowania w sprawach komunalizacyjnych norm wywiedzionych z rozporządzenia z 1998 r. oraz z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. nr 4 poz. 29), wypowiedział się dnia 20 marca 2019 r. Sędzia Sprawozdawca. Organy dopuszczają także wykazywanie uprawnień PKP na podstawie załączników do decyzji Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (akta administracyjne załączone do sprawy I OSK 1589/17). Rozwiązania podobne do oświadczenia stron potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym, złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1 (§ 4 ust. 2 rozporządzenia z 1998 r.), zawierał § 2 i 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości państwowych, będących w zarządzie przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 81, poz. 714), które utraciło moc dnia 8 grudnia 1960 r. Wpisanie prawa własności do księgi hipotecznej następuje na podstawie deklaracji Dyrektora Kolei Państwowych tej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych, w granicach których nieruchomość się znajduje. (§ 2). Nie ulega wątpliwości, że każdy z tych aktów wykonawczych przewidywał środki dowodowe, które mieszczą się w granicach art. 75 § 1 kpa i jest akceptowany przez doktrynę (M. Bednarek, Komunalizacja).

Z tych powodów czułem się obowiązany do złożenia zdania odrębnego od postanowienia z dnia 1 kwietnia 2019 r. I OPS 4/17.