Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Kurator Oświaty z dnia [...] maja 2019 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na założenie szkoły publicznej postanawia poinformować Ministra Edukacji Narodowej o istotnym naruszeniu prawa polegającym na wydaniu przez Kurator Oświaty decyzji uchylającej decyzję Prezydenta Miasta [...] odmawiającą wydania zezwolenia na założenie publicznej szkoły ponadpodstawowej i udzieleniu takiego zezwolenia z uwzględnieniem przesłanek, które nie mają wpływu na ocenę, czy założenie szkoły stanowić będzie korzystne uzupełnienie sieci szkół.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania sprawy o sygn. akt II SA/Po 619/19 - ze skargi Miasta [...] na decyzję Kurator Oświaty z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], stwierdził istotne naruszenia prawa, do których doszło w postępowaniu zakończonym wymienioną wyżej decyzją.

Kurator Oświaty uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], którą odmówiono [...] w [...] udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej - [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w [...]. Uchylając powyższą decyzję, po rozpatrzeniu odwołania [...], Kurator Oświaty uwzględnił przesłanki, które w opinii Sądu nie mają wpływu na ocenę, a tym bardziej na etapie postępowania odwoławczego, czy założenie szkoły stanowić będzie korzystne uzupełnienie sieci szkół w rozumieniu przepisu § 4 ust 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (Dz.U. 2017 poz. 1625, dalej jako: rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2017 r.). Zgodnie z powyższym przepisem zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest udzielane jeżeli utworzenie szkoły będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniać sieć szkół publicznych w odpowiednio tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie.

W uzasadnieniu swojej decyzji Kurator wyjaśnił, że utworzenie nowego liceum publicznego spowoduje zmniejszenie liczebności oddziałów w pozostałych liceach na terenie miasta [...] i już to przyczyni się do poprawy jakości kształcenia we wszystkich publicznych liceach ogólnokształcących w [...]. Zdaniem Kuratora poprawie jakości kształcenia ma również sprzyjać bogata oferta edukacyjna, w szczególności dotycząca możliwości nauki języków obcych. Ponadto Kurator odwołał się do wysokich wyników z egzaminu maturalnego osiąganych przez uczniów niepublicznego liceum ogólnokształcącego prowadzonego również przez [...], jak również wysokich kwalifikacji kadry nauczycielskiej przewidzianej do zatrudnienia oraz poziomu warunków lokalowych i wyposażenia szkoły. Jednocześnie organ wskazał, iż wziął pod uwagę także katolicki charakter szkoły w kontekście prawa rodziców do decydowania w kwestiach wychowania i nauczania swoich dzieci oraz dostępność takiej szkoły w ramach nieodpłatnego systemu nauczania, na zasadach równego dostępu do edukacji.

Co przy tym istotne, wniosek [...] o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły publicznej złożony został do Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] września 2018 roku, a uzupełniony o wymaganą przepisami prawa dokumentację w dniu [...] listopada 2018 roku. Rozpatrzenie wniosku wymagało nie tylko zweryfikowania przedłożonej dokumentacji, ale również przeprowadzenia postępowania dowodowego umożliwiającego zebranie dokumentacji umożliwiającej dokonanie oceny, czy założenie przez [...] nowej publicznej szkoły (liceum ogólnokształcącego) będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także stanowić będzie korzystne uzupełnienie sieci szkół w rozumieniu przepisu § 4 ust 1 pkt 6 rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2017 r. W tym celu sporządzona została Analiza - [...] w [...], oznaczona datą [...] lutego 2019 roku. Dokument ten, co wynika z jego treści i co zostało opisane w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 r., opracowano z uwzględnieniem wyników prac nad planem sieci szkół ponadgimnazjalnych i ponadpodstawowych, które zostały uchwalone w związku z reformą oświaty w latach 2017-2018. Wskazując, iż ustalony plan sieci szkół tego typu jest optymalny oraz z jakich przyczyn ma taki charakter, wyjaśniono również jakie zmiany zostały poczynione (w tym poprzez podjęcie decyzji o likwidacji dwóch liceów w [...] – nr [...] oraz nr [...]) w celu uzyskania takiego wymiaru. Wskazano, iż uzupełnieniem sieci liceów ogólnokształcących prowadzonych przez Miasto [...] są cztery licea publiczne prowadzone przez inne organy: [...] Liceum Ogólnokształcące [...] im[...] w [...], [...] Liceum Ogólnokształcące im[...] w [...], [...] Liceum Ogólnokształcące im. [...], [...] Liceum Ogólnokształcące [...] im. [...]. Wyjaśniono, że zaplanowana liczba oddziałów w liceach publicznych prowadzonych przez Miasto oraz przez inne podmioty zaspokoi potrzeby uczniów. Wyjaśniono, jakie kryteria przyjęto przeprowadzając weryfikację szkół na potrzeby ustalenia planu sieci szkół. Zatem kwestia oferty szkół funkcjonujących już w [...] oraz warunki kształcenia na rok szkolny [...] została przez organ prowadzący postępowanie rozważona, również ze wskazaniem nauczanych przedmiotów, zaplecza nauczycielskiego oraz bazy techniczno-dydaktycznej – czyli również przesłanek określonych w § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2017 r. O ile przy rozpatrywaniu wniosku o udzielanie zezwolenia na założenie szkoły trzeba rozważyć (co rozważono), czy utworzenie nowej szkoły publicznej będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia oraz czy będzie stanowić korzystne uzupełnienie istniejącej sieci szkół danego typu na określonym obszarze, objętym zakresem zadań podmiotu zobowiązanego do prowadzenia szkół określonego rodzaju, to brak podstaw do tego by badać - przy ocenie wymienionych przesłanek – takie przesłanki jak warunki lokalowe, wyposażenie szkoły, podstawy programowe i kwalifikacje kadry. Te warunki są przedmiotem odrębnej oceny - na podstawie § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia. W sytuacji, gdy istniejąca w [...] sieć liceów ogólnokształcących, uznana została przez organ odpowiadający za zapewnienie edukacji za wystarczającą, także w ofercie szkół prowadzonych przez związki wyznaniowe, nie może być uznany za zasadny argument odwołujący się do konstytucyjnego prawa do nauki. Takie stanowisko zostało również przyjęte w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2006 r., I OSK 146/06; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 sierpnia 2006 r., II SA/Ol 274/06 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.ogv.pl).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 506), do zadań własnych gminy należą w szczególności sprawy związane z edukacją publiczną. Zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w ww. zakresie należą natomiast do kompetencji powiatu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 511). Zaskarżona decyzja Kurator Oświaty wydana została w przedmiocie założenia szkoły ponadpodstawowej, a więc placówki oświatowej o charakterze ponadgminnym, w zakresie kompetencji przynależnych powiatowi.

Miasto [...], jako miasto na prawach powiatu, realizuje przedmiotowe zadania na zasadach określonych w ustawie z dnia [...] grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.). Zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa oświatowego zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym gmin oraz powiatów. Z kolei zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 4 Prawa oświatowego "Założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty". Zezwolenie (jak i jego odmowa) wymaga formy decyzji administracyjnej, co wyraźnie wynika z § 6 wyżej powołanego rozporządzenia z dnia18 sierpnia 2017 r.

Z porównania przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie edukacji publicznej należy do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego (w rozpoznawanym tu przypadku do Miasta [...]). Natomiast pozostałe osoby prawne lub osoby fizyczne pełnią w zakresie zaspakajania tych potrzeb tylko funkcję uzupełniającą. Przy tym ocenę, czy utworzenie szkoły stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół danego rodzaju w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie, ustawodawca pozostawił właściwym organom jednostek samorządu terytorialnego, stanowiąc, że ma być ona dokonana według kryteriów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2017 r. Użyte w tym przepisie - pkt 6 - kryterium, zgodnie z którym tworzenie szkół publicznych przez osoby prawne i fizyczne ma sprzyjać poprawie warunków kształcenia oraz ma korzystnie uzupełniać sieć szkół na danym terenie, jest zwrotem prawnie niedookreślonym. Na jego treść składa się zatem wiele okoliczności faktycznych, których spełnienie daje się ustalić dopiero na gruncie rozpoznawanej sprawy. W szczególności należą do nich zarówno względy o charakterze demograficznym, jak i o charakterze fiskalnym. Te pierwsze z tej przyczyny, że sieć szkół danego rodzaju ma zaspakajać potrzeby edukacyjne miejscowej wspólnoty samorządowej. Tym samym nie znajduje uzasadnienia tworzenie nowego liceum, jeżeli w dotychczas istniejących jest taka ilość miejsc, która wystarcza dla wszystkich chętnych. Zatem w sytuacji, gdy istniejąca w [...] sieć liceów prowadzonych przez samorząd terytorialny jest dostateczna, to nie może być uznany za zasadny argument odwołujący się twierdzenia, że tworzenie szkół publicznych przez podmioty prywatne będzie sprzyjało poprawie warunków kształcenia już z tej przyczyny, że zmniejszy liczebność klas w szkołach już istniejących (przy czym jest to tylko założenie hipotetyczne). Równie istotne w rozpoznawanej sprawie jest kryterium fiskalne. Pamiętać bowiem należy, że szkoły i placówki publiczne utworzone na podstawie zezwolenia wskazanego w art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, chociaż z administracyjnoprawnego punktu widzenia mają charakter szkoły publicznej, to w dalszym ciągu są własnością prywatną. Szkoły publiczne prowadzone przez osoby fizyczne bądź prawne otrzymują na każdego ucznia dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół, w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego. Zatem łożenie na te szkoły środków publicznych ma sens jedynie wtedy, kiedy istniejąca na danym terenie sieć szkół publicznych, w tym będących własnością jednostek samorządu terytorialnego, nie jest w stanie zaspokoić określonego rodzaju potrzeb edukacyjnych miejscowej wspólnoty samorządowej.

W niniejszej sprawie, w ocenie Prezydenta Miasta [...] wydanie zezwolenia na utworzenie kolejnego publicznego liceum ogólnokształcącego nie mieściło się zarówno w interesie Miasta [...], jak i w słusznym interesie mieszkańców tego miasta. W opinii Sądu podważenie tego stanowiska przez Kurator Oświaty godzi w konstytucyjnie zagwarantowaną ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Uchylając decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] i udzielając [...] zezwolenia na założenie szkoły publicznej - [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w [...], Kurator Oświaty nie uwzględnił przyjętej uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 roku nr [...] sieci szkół ponadgimnazjalnych oraz ponadpodstawowych, jak i pominął przyjęty przez Miasto [...] budżet na rok 2019, jak i założenia budżetowe na rok 2020. W rezultacie doszło nie tylko do wkroczenia w chronioną konstytucyjnie samodzielność jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP), jak i do niebezpieczeństwa naruszenia przez Prezydenta Miasta [...] dyscypliny finansów publicznych.

W związku z przedstawionym wyżej naruszającym prawo prowadzeniem postępowania odwoławczego i końcowo wydaniem decyzji zezwalającej na założenie nowej szkoły publicznej ponadpodstawowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), uznał za zasadne poinformować Ministra Edukacji Narodowej o zaistniałej sytuacji i w jej konsekwencji o potrzebie rozważenia możliwości zapewnienia Miastu [...] środków budżetowych na dofinansowanie nowej szkoły publicznej – [...] Liceum Ogólnokształcącego w [...]. Sąd w realiach rozpatrywanej sprawy widzi potrzebę takiego wystąpienia, bowiem z innych przyczyn (proceduralnych) - Sąd nie mógł przejść do merytorycznej kontroli decyzji Kuratora. Skarga Miasta [...], jako wniesiona przez organ jednostki samorządu terytorialnego będący zarazem w postepowaniu administracyjnym organem administracji, została odrzucona (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 617/19 - nieprawomocne). Zatem w odniesieniu do zaistniałego stanu faktycznego i prawnego wyłącznie Minister Edukacji Narodowej może zminimalizować negatywne skutki prawne wywołane decyzją Kurator Oświaty z dnia [...] maja 2019 r., nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w tym miejscu informuje również, że stosownie do art. 155 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ, który otrzymał postanowienie wydane na podstawie § 1 tego przepisu, obowiązany jest je rozpatrzyć i powiadomić w terminie trzydziestu dni sąd o zajętym stanowisku.