Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. specjalista Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Zakładu Karnego Nr 1 w Strzelcach Opolskich z dnia 23 października 2025 r., nr 1/2025 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. B. (zwanego dalej także "skarżącym"), jest decyzja Dyrektora Zakładu Karnego Nr 1 w Strzelcach Opolskich (zwanego dalej też "organem" lub "Dyrektorem ZK") z dnia 23 października 2025 r., nr 1/2025, wydana w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

W dniu 13 października 2025 r. - za pośrednictwem Dyrektora Biura Kontroli Centralnego Zarządu Służby Więziennej w W. ([...]) i Dyrektora Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w K. ([...]) - do Dyrektora Zakładu Karnego Nr 1 w Strzelcach Opolskich wpłynął wniosek A. B. z dnia 22 września 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci notatek służbowych sporządzonych przez funkcjonariuszy Służby Więziennej pełniących służbę w Zakładzie Karnym Nr 1 w Strzelcach Opolskich wobec jego osoby za okres od 1 czerwca 2022 r. do 1 kwietnia 2025 r.

Decyzją z dnia 23 października 2025 r., nr 1/2025, działając na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) zwanej dalej u.o.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., Dyrektor ZK odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji. Uznając, że nie stanowi ona informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1. u.o.d.i.p. wyjaśnił, że żądane notatki nie mają charakteru publicznego. Zostały sporządzone w sprawie indywidualnej i dotyczą sfery prywatnej osoby fizycznej, jaką jest osoba pozbawiona wolności. Ich treść służy realizacji celów wykonania kary pozbawienia wolności. Ponadto organ wskazał, że dokumentacja w postaci notatek funkcjonariuszy w sprawie wnioskującego jest zgromadzona w ramach czynności profilaktycznych i w Centralnej Bazie, wobec czego nie podlega wydaniu osobom pozbawionym wolności w myśl art. 19a ust. 4 i art. 24 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1869 ze zm.).

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Domagając się zmiany decyzji poprzez uznanie, że notatki służbowe funkcjonariuszy Służby Więziennej stanowią informację publiczną oraz zobowiązania organu do ich udostępnienia wywodził, że funkcjonariusze Służby Więziennej są funkcjonariuszami publicznymi, a notatki sporządzane przez nich w ramach ich uprawnień, obowiązków i kompetencji dotyczą wykonywania służby i realizowania zadań publicznych w zakresie bezpieczeństwa publicznego. Jako dowód wywiązywania się ze swych zadań stanowią zatem informację publiczną. Ponadto skarżący podniósł, że jego prawo dostępu do żądanych informacji wynika z u.d.i.p i nie mają tu zastosowania przepisy o służbie więziennej, albowiem w sprawie nie występuje jako osoba pozbawiona wolności. Wnosząc o wydanie żądanych notatek służbowych wskazał, że pozwoli to na ocenę, czy wobec jego osoby funkcjonariusze należycie wywiązywali się ze swoich obowiązków.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że "walor notatki służbowej funkcjonariusza publicznego" wprawdzie może być uznany jako informacja publiczna, lecz w tym przypadku notatki dotyczą bezpośrednio osoby wnioskującej, pozbawionej wolności, wobec czego na podstawie przytoczonych przepisów ustawy o s.w. nie podlegają wydaniu osobom pozbawionym wolności. Działania skarżącego mogą być również próbą obejścia prawa, w celu uzyskania informacji potencjalnie godzących w bezpieczeństwo i porządek zakładu karnego, wyraźnie wyłączonych przez ustawodawcę z dostępu dla osób pozbawionych wolności. Ponadto, używanie procedury zawartej w u.o.d.i.p. w celach wyłącznie prywatnych, nie spełnia elementu "sprawy publicznej", o której mowa w art. 1 ust. 1 u.o.d.i.p. Ponadto art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. z 2025 r. poz. 911 ze zm.) dalej zwanej k.k.w., określa procedurę, którą powinna wykorzystać osoba pozbawiona wolności w celu złożenia wniosku, skargi i prośby do organów wykonujących orzeczenie w swojej indywidualnej sprawie. Na decyzje w indywidualnej sprawie, przysługuje osobom pozbawionym wolności skarga do Sądu, o którym mowa w art. 7 k.k.w.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.), zwanej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uznał, że co prawda stanowisko organu wyrażone w treści uzasadnienia decyzji nie jest całkowicie prawidłowe, niemniej jednak w okolicznościach faktycznych sprawy, podjęte rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie było prawo dostępu do informacji publicznej, które realizowane jest na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2022 r. poz. 902) zwanej dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej określając zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Stanowi ona wyraz realizacji prawa zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie, stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Przepis art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje zakres przedmiotowy informacji publicznej określając katalog źródeł i rodzajów informacji mających charakter publiczny. Nie jest to jednak katalog zamknięty i wyczerpujący wobec czego każdorazowo o kwalifikacji informacji powinna decydować jej treść oceniana w kontekście pojęcia spraw publicznych.

Podmioty, na które ustawodawca nałożył obowiązek udostępniania informacji publicznej wskazane zostały wprost w art. 4 u.d.i.p. Z regulacji art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p. wynika, że do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, które w związku z wykonywaniem tych zadań dysponują takimi informacjami.

W niniejszej sprawie, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 i 3 u.d.i.p., nie budzi wątpliwości to, że Dyrektor Zakładu Karnego jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są w szczególności organy władzy publicznej. Stosownie natomiast art. 1, art. 2 ust. 1 i art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1750 ze zm.) dalej zwanej u.s.w., Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną i realizującą na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności, a dyrektor zakładu karnego jest jej organem.

Istotą sporu jest jednak kwestia uznania przez organ w zaskarżonej decyzji, że żądane przez skarżącego informacje, w postaci notatek służbowych sporządzonych przez funkcjonariuszy służby więziennej wobec skarżącego, nie stanowią informacji publicznej oraz zasadności odmowy udostępnienia skarżącemu takich notatek na podstawie art. 19a ust. 4 i art. 24 ust. 5 pkt 1 i pkt 2 u.s.w.

Rozstrzygając w pierwszej kolejności kwestię charakteru notatek służbowych, których udostępnienia domagał się skarżący Sąd uznał za błędną ocenę organu, że nie stanowią one informacji publicznej. W ocenie Sądu uznać należy, że notatki służbowe dotyczące czynności wykonywanych wobec osadzonych, jako bezpośrednio związane z działalnością i funkcjonowaniem Służby Więziennej, wytworzone w ramach działalności organu administracji publicznej i dotyczące sfery faktów odnoszących się do sposobu wykonywania prawem przepisanych zadań, niewątpliwie stanowią informację publiczną z zakresu funkcjonowania władzy publicznej.

Niewątpliwie bowiem stanowią one sprawozdanie z podejmowanych czynności i zawierają ustalenia faktyczne. Mają postać pisemnego dokumentu, sporządzonego przez osobę pełniącą funkcję publiczną, w związku z realizacją jej zadań i odnoszącego się do działalności formacji publicznej. Zawiera dane faktograficzne dotyczące podejmowanych zadań. Dokumentem urzędowym, w świetle 6 ust. 2 u.d.i.p., jest natomiast treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Nie oznacza to jednak, że wobec posiadania waloru informacji publicznej, przedmiotowe informacje podlegały udostępnieniu na wniosek skarżącego. Zdaniem Sądu organ prawidłowo odmówił ich udostępnienia wskazując na art. 19a ust. 4 oraz art. 24 ust. 5 pkt 1 i pkt 2 u.s.w.

Dostrzec należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Z tej ogólnej normy, zdaniem Sądu wynika, że dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu wtedy, gdy jest nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Takimi przepisami są natomiast niewątpliwie wskazane w zaskarżonej decyzji przepisy art. 19a ust. 4 oraz art. 24 ust. 5 pkt 1 i pkt 2 u.s.w. Zgodnie bowiem z art. 19a ust. 4 u.s.w. skazanemu i tymczasowo aresztowanemu nie udostępnia się dokumentacji zgromadzonej w toku stosowania czynności profilaktycznych. Przepis art. 24 ust. 5 stanowi natomiast, że osobie pozbawionej wolności nie udostępnia się: 1) jej akt osobowych, prowadzonych przez administrację zakładu karnego lub aresztu śledczego, z zastrzeżeniem art. 102 pkt 9 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (który w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania bowiem dotyczy opinii a nie notatek) oraz 2) informacji przetwarzanych w Centralnej Bazie lub innym zbiorze danych prowadzonym w systemie teleinformatycznym, w zakresie odpowiadającym informacjom zawartym w aktach, o których mowa w pkt 1, uzasadniającym ograniczenie dostępu do tych akt.

Trafnie zatem na podstawie ww. przepisów organ odmówił skarżącemu udostępnienia notatek służbowych funkcjonariuszy odnoszących się do jego osoby. Skoro dotyczyły one czynności, o których mowa w art. 19a ust, 4 u.s.w. i stanowią części akt osobowych skarżącego, to przyjąć należy, że ograniczenie dostępu do nich, poprzez wydanie decyzji o odmowie ich udostępnienia, nie naruszało szeroko pojętego prawa dostępu do informacji publicznej na podstawie u.d.i.p., a to wobec ograniczenia tego dostępu na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 19a ust. 4 i art. 24 ust. 5 pkt 1 i pkt 2 u.s.w.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.