Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Koszty osobowe (koszty pracy) mogą być traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostepie do informacji publicznej tylko wówczas, jeżeli konieczność zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z realizacji wskazanego we wniosku szczególnej formy lub sposobu jej udzielenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Protokolant starszy asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale IV w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi Sieci Obywatelskiej [...] w W. na czynność Prezesa Zarządu Niepublicznego ZOZ Szpitala Powiatowego w D. sp. z o.o. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wyznaczenia opłaty w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości.

Wnioskiem przesłanym w dniu 5 kwietnia 2017 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej , adresowanym do Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Powiatowego w D. Sp. z o.o. w D. ( dalej : organ , Szpital lub podmiot zobowiązany ) , Stowarzyszenie [...] ( dalej : Stowarzyszenie lub strona skarżąca ) zwróciło się o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej świadczonych w latach 2015-2016 usług medycznych, głównie w zakresie położnictwa i anastezjologii . Przedmiotowy wniosek zawierał listę obejmującą 46 pytań i żądań przesłanych skanów dokumentów).

Pismem z dnia 18 kwietnia 2017 r. adresat wniosku poinformował stronę skarżącą, że przygotowanie określonych we wniosku danych będzie wiązać się z koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 , dalej jako u.d.i.p.). Ich wysokość podmiot zobowiązany określił na kwotę 50 zł brutto za godzinę przygotowania materiałów, przy czym czas przeznaczony na ich przygotowanie oszacowano na około 8 godzin.

Pismem z dnia 9 maja 2017 r. Stowarzyszenie wezwało podmiot zobowiązany do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie aktu o wyznaczeniu opłaty oraz udostępnienie żądanych informacji bez obciążania jego kosztami.

Szpital pismem z dnia 22 maja 2017 r. odmówił uchylenia ustalonej opłaty i podtrzymał swoje stanowisko wskazując, że przygotowanie odpowiedzi na pytania wiąże się z poniesieniem dodatkowych kosztów, które wynikają z konieczności wynagrodzenia dodatkowej pracy pracownika szpitala polegającej na wyodrębnieniu z bazy danych wnioskowanych informacji i zestawienia ich w określonej formie. W związku z tym, organ zwrócił się do strony skarżącej o jednoznaczną informację , czy zobowiązuje się do poniesienia opłaty, której wysokość została podana w piśmie z dnia 18 kwietnia 2017 r.

Strona skarżąca, nie odpowiadając na powyższe pismo , w dniu 4 lipca 2017 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , wnosząc o uchylenie opłaty dodatkowej za dostęp do informacji publicznej nałożonej przez Szpital oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów :

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, stanowiące faktyczne ograniczenie tego prawa,

- art. 7 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że zasadą jest bezpłatność dostępu do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej jako niemającej charakteru wyjątku od zasady,

- art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę nałożenia opłaty za dostęp do informacji publicznej poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty spowodowane niewystąpieniem "dodatkowych kosztów", o których stanowi ten przepis.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że udostępnienie przez niego informacji w określonej we wniosku formie i rozmiarze nie jest możliwe bez uszczerbku dla podstawowej działalności podmiotu. W tym zakresie wyjaśnił, że nie odmawia udzielenia informacji, ale wskazuje na konieczność poniesienia dodatkowych kosztów w myśl przepisu art. 15 u.d.i.p. Udostępnienie wymaganych przez stronę skarżącą informacji publicznych wymaga bowiem od podmiotu zobowiązanego poniesienia kosztów osobowych ponad koszty normalnego funkcjonowania podmiotu. Szpital podniósł, że koszty te zostały obliczone w oparciu o dokumenty płacowe pracownika mającego wykonać dodatkową pracę. Nadto część informacji, o których udostępnienie wnioskuje strona skarżąca, nie stanowi informacji w ścisłym znaczeniu tego słowa. Musiałyby one zostać "wydobyte" z dokumentacji medycznej pacjentów, przeanalizowane i przekształcone w ten sposób, aby powstała informacja odpowiadająca istocie wniosku. Dodatkowo organ zwrócił również uwagę na ilość żądanych informacji oraz na fakt, że ich przygotowanie wymagałoby przygotowania pracochłonnych i czasochłonnych zestawień statystycznych, które jego zdaniem nie mieszczą się pod pojęciem informacja publiczna.

Wyrokiem z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 399/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił wezwanie do uiszczenia opłaty (pkt I) oraz zasądził od podmiotu zobowiązanego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego (pkt II). W motywach orzeczenia Sąd zwrócił uwagę na to ,że pozyskanie wskazanych we wniosku informacji wymaga od zobowiązanego ich wydobycia z bazy danych i zestawienia ich w określonej formie, co odpowiada konieczności przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Podkreślił jednocześnie, że nie istnieje możliwość uzależnienia wszczęcia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej od wcześniejszego wniesienia opłaty. Jak stwierdził dalej Sąd , aby podmiot zobowiązany mógł skutecznie żądać zapłaty kosztów określonych w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. musi dokładnie podać ich wysokość stronie skarżącej, a koszty te winny mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnych kosztów, natomiast podmiot zobowiązany nie odwołał się do żadnych czynników mogących mieć wpływ na jej wysokość, a jedynie wskazał, że czas przeznaczony na ich przygotowanie szacuje na około 8 godzin. Dopiero w piśmie z dnia 22 maja 2017 r. będącym odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wyjaśnił, że dodatkowe koszty wynikają z konieczności wynagrodzenia dodatkowej pracy pracownika szpitala polegającej na wyodrębnieniu z bazy danych wnioskowanych informacji i zestawienia ich w określonej formie. Co równie istotne w badanej sprawie to fakt, że Szpital w sposób niedozwolony uzależnił przesłanie wnioskowanych informacji od opłacenia faktury, która miała zostać wystawiona po podaniu niezbędnych danych przez Stowarzyszenie. Reasumując, Sąd uznał, że dodatkowe koszty udostępnienia informacji publicznej nie zostały wyliczone i uzasadnione zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 15 u.d.i.p. i dlatego też powiadomienie o ich wysokości nie może rodzić jakichkolwiek skutków, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p.

Wykonując zalecenia Sądu , Szpital pismem z dnia 19 grudnia 2017 r. wystosował do Stowarzyszenia powiadomienie o wysokości opłaty dodatkowej, stosownie do przepisu art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Wspomnianym pismem organ poinformował Stowarzyszenie, że dodatkowe koszty wynikają z konieczności wynagrodzenia dodatkowej pracy pracownika Szpitala, która polegać będzie na wyodrębnieniu z bazy danych wnioskowanych informacji i zestawieniu ich w określonej formie, pozwalającej na realizację wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia (przekształcenia informacji). Podano, że są to rzeczywiste koszty, które podmiot zobowiązany poniesie ponad koszty normalnego funkcjonowania podmiotu. Wskazano, że czynnikami mającymi wpływ na wysokość opłaty są: konieczność wynagrodzenia dodatkowej pracy pracownika szpitala, praca polegająca na wyodrębnieniu z bazy danych o charakterze wrażliwym wnioskowanych informacji i zestawienie ich w formie określonej we wniosku, praca ta zostać może wykonana wyłącznie przez pracownika upoważnionego do dostępu do danych wrażliwych (dokumentacja medyczna), ilość żądanych informacji. Indywidualizując zatem koszty na gruncie przedmiotowej sprawy, poinformowano wnioskodawcę, że przygotowanie informacji zajmie pracownikowi Szpitala zatrudnionemu w Oddziale Położniczo-Ginekologicznym, a upoważnionemu do wglądu w indywidualną dokumentację medyczną pięć godzin. Prace zostaną zlecone, w ramach nadgodzin, za które zgodnie z zgodnie z art. 1511 § 1 kodeksu pracy przysługuje normalne wynagrodzenie oraz dodatek pieniężny w wysokości 50%. Koszty osobogodziny zostały obliczone w oparciu o dokumenty płacowe pracownika, któremu zostanie zlecona przedmiotowa praca w ramach nadgodzin, a wynoszą 62,13 zł, za godzinę. Podano, że jest to łączny koszt jaki ponosi Szpital jako pracodawca za godzinę pracy danego pracownika w godzinach nadliczbowych. Całkowity dodatkowy koszt jaki poniesie Szpital w związku z przetworzeniem i udostępnieniem informacji wyniesie 310,66 zł ( 5 godzin x 62,13 zł). W zawiązku z powyższym i stosownie do przepisu art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Szpital zawiadomił, że dodatkowa opłata za udostępnienie informacji objętych wnioskiem wyniesie 310,66 zł (trzysta dziesięć złotych 66/100), a żądane informacje zostaną udostępnione w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego powiadomienia.

Powyższe zawiadomienie o wysokości kosztów doręczono w dniu 28 grudnia 2017 r. Stowarzyszeniu , które w terminie 14 dni od dnia powiadomienia go o wysokości i sposobie naliczenia dodatkowych kosztów - nie wycofało wniosku o udostępnienia informacji publicznej, nie dokonało też jego zmiany w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji. Wobec powyższego, pismem z dnia 15 stycznia 2018 r. podmiot zobowiązany udostępnił Stowarzyszeniu informację publiczną w formie wskazanej we wniosku, wzywając jednocześnie wnioskodawcę do zapłaty kwoty 310,66 zł wskazanej w powiadomieniu o wysokości opłaty z dnia 13 grudnia 2017 r., a stanowiącej dodatkowy koszt , jaki poniósł Szpital w związku z przetworzeniem i udostępnieniem żądanych informacji (pismo dnia z dnia 17 stycznia 2018 r.).

Pismem z dnia 29 stycznia 2018 r. strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na akt wyznaczający opłatę w dostępie do informacji publicznej wnosząc o uchylenie kwestionowanego aktu z dnia 19 grudnia 2017 r. oraz zwrot kosztów postępowania . Skarga oparta została na zarzucie naruszenia art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. poprzez wyznaczenie opłaty stanowiącej koszt pracy. W uzasadnieniu skargi podniesiono , że postępowanie Szpitala przy wyznaczeniu opłaty związanej z wykonywaniem wniosku utrudnia możliwość prawidłowego kwestionowania jej zasadności i ewentualnie wysokości, a wyliczenie pracy zostało przesłane jeszcze przed jej wykonaniem. Zdaniem strony skarżącej Szpital winien wskazać po udostępnieniu informacji , jakie to były koszty dodatkowe i co się na nie składało, a w przedmiotowej sprawie zrobił to jeszcze przed przygotowaniem informacji, a zatem nie jest to koszt dodatkowy związany z wykonywaniem wniosku , a koszt hipoteczny. Według Stowarzyszenia ogólne twierdzenie w postanowieniu wyznaczającym dodatkowe koszty z dnia 19 grudnia 2017 r. nie stanowi wykonania zalecenia poczynionego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 399/17, a w związku z brakiem szczegółowego uzasadnienia oraz wątpliwości co do poczynionych działań przez Szpital nie ma możliwości prawidłowego zaskarżenia aktu wyznaczającego opłatę.

W odpowiedzi na skargę Szpital wniósł o jej oddalenie, a w jej uzasadnieniu zakwestionował stanowisko wyrażone w skardze , podnosząc ,że dodatkowe koszty udostępnienia informacji publicznej zostały wyliczone i uzasadnione zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej nastąpiło w drodze czynności stwierdzającej obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającej jej wysokość. Szpital przedstawił też sposób wyliczenia kwoty dodatkowych kosztów (5 godzin pracy przemnożono przez 62,13 zł stawki brutto za godzinę wraz z kosztami pracodawcy) zaznaczając, że wykonanie pracy zlecone zostanie w ramach pracy w godzinach nadliczbowych, przez pracownika upoważnionego do dostępu do danych wrażliwych (dokumentacja medyczna). Dodatkowo organ podniósł ,że przepis art. 15 ust. 2 u.d.i.p. nakłada na podmiot zobowiązany wyłącznie obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty w terminie 14 dni od otrzymania wniosku. Nie precyzuje natomiast ani jaką formę winno mieć to powiadomienie, ani też nie wskazuje jakie elementy konieczne winno ono zawierać, w tym jaki stopień szczegółowości przyjąć powinno uzasadnienie tego aktu. Zagadnienie to należy rozpatrywać w kontekście art. 61 ust. 4 Konstytucji. Ustanowione w nim bowiem upoważnienie dla prawodawcy do ustawowego uregulowania trybu udzielania informacji publicznej uznać trzeba jednocześnie za adresowane do niego zobowiązanie .Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r., K 14/13, art. 61 ust. 4 Konstytucji nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek wydania ustaw dotyczących trybu udzielania informacji, w taki sposób, aby poprzez uregulowanie w kwestii o charakterze proceduralnym i organizacyjno-technicznym, realizacja prawa do informacji określonego w art. 61 Konstytucji, była wykonalna w praktyce. Zdaniem Szpitala uregulowania powyższe powinny dotyczyć także czytelnego i egzekwowalnego sposobu wyznaczania czy też uzasadniania wyliczenia dodatkowych kosztów przez podmioty zobowiązane. Lakoniczność i wysoki stopień ogólności obecnie obowiązujących w tym zakresie przepisów rangi ustawowej faktycznie przerzuca na organy wymiaru sprawiedliwości obowiązek doprecyzowywania i uszczegóławiania trybu udzielania informacji, w tym sposobów kalkulacji kosztów dodatkowych.

Szpital wyjaśnił też , że podana w powiadomieniu z dnia 19 grudnia 2017 r. liczba godzin określała ich maksymalną ilość, na wykonanie czynności związanych z przeszukiwaniem i analizą dokumentacji medycznej w celu wyodrębnienia z niej danych pozwalających na udzielenie odpowiedzi na zawarte we wniosku pytania nr: 14, 15, 16, 19, 20, 21, 24, 25 i 26. Zatem, szacowana ilość godzin przeznaczonych na wykonanie w/w czynności mogła ulec zmniejszeniu, co spowodowałoby zmianę ostatecznej kwoty. Przy czym koszty związane z udostępnieniem informacji wynikać miały z konieczności przeglądnięcia papierowej indywidualnej dokumentacji medycznej (historii chorób Oddziału Ginekologiczno-Położniczego) ze wskazanych przez stronę skarżącą okresów, odszukania, wyodrębnienia i wynotowania z nich interesujących skarżącą danych (liczby porodów, liczby porodów, które odbyły się siłami natury, liczby porodów, które zostały zakończone cesarskim cięciem z wyłączeniem planowych cięć cesarskich). Szpital nie posiada bowiem żądanych danych w systemie informatycznym, ani też nie prowadził odrębnego rejestru, a pozyskać je i wyodrębnić wyłącznie poprzez przejrzenie setek papierowych historii chorób. Podkreślił organ , że praca taka w żaden sposób nie jest na co dzień wykonywana przez pracowników Szpitala, a co więcej - nie są oni w stanie wykonać jej bez znacznego uszczerbku dla codziennej pracy i obowiązków.

Kierując się literalną wykładnią przepisu art. 15 ust. 2 u.d.i.p., Szpital powiadomił Stowarzyszenie o wysokości opłaty odpowiadającej dodatkowym kosztom, z poniesieniem których wiązać się będzie udostępnienie informacji w żądanej formie i zakresie. Wskazał też czynniki, które miały wpływać na wysokość opłaty. Jednocześnie zaznaczono, że bardziej szczegółowe czy wręcz drobiazgowe opisy czynności, które wykonać powinien pracownik by uczynić zadość wnioskowi Stowarzyszenia dla pozyskania, ich szacowanie, wyliczanie ich pracochłonności oraz przygotowanie ich uzasadnienia stanowiłoby czynności wykraczające poza normalną pracę podmiotu zobowiązanego i samo z siebie rodziłoby po jego stronie konieczność poniesienia kolejnych dodatkowych kosztów. Tym samym nakładałoby na podmiot kolejny obowiązek, nie znajdującego podstaw w uregulowaniach rangi ustawowej.

Według organu zobowiązanego dodatkowymi kosztami udostępnienia informacji publicznej mogą być, obok kosztów rzeczowych, również koszty osobowe, tj. koszty pracy wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. NZOZ Szpital Powiatowy w D. Sp. z o.o. jest podmiotem leczniczym, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, udzielającym w głównej mierze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Głównym celem działalności Szpitala jest zaspokajanie potrzeb mieszkańców Powiatu D. w zakresie promocji i ochrony zdrowia i udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zatem działania z zakresu administrowania danymi wykonuje w minimalnym (koniecznym) zakresie, w ramach wypracowywanych na podstawie kontraktów z NFZ środków. Udostępnienie zaś informacji publicznej w określonej we wniosku strony skarżącej formie i rozmiarze nie było możliwe bez uszczerbku dla podstawowej działalności Szpitala . Podmiot nie odmówił udzielenia informacji, wskazał jednak na dodatkowe koszty, jakie ponosić będzie w związku z udostępnieniem informacji publicznej. Przy czym w powiadomieniu o kosztach dodatkowych, nie wskazano wszystkich kosztów jakie wiążą się z jej udostępnieniem, a jedynie koszty osobowe, które musiałyby zostać rzeczywiście poniesione ponad koszt normalnego funkcjonowania podmiotu, a związane z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia i koniecznością przekształcenia informacji. Koszty osobogodziny zostały obliczone w oparciu o dokumenty płacowe pracownika mającego wykonać dodatkową pracę, co czyni zadość konieczności ich indywidualizacji na gruncie konkretnej sprawy.

Na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i podniósł, że praca etatowego pracownika organu nie może być dodatkowym kosztem uwzględnianym przy udzielaniu informacji ,zaś wskazana przez organ ilość 5 roboczo-godzin zdaje się być dowolna i nieuzasadniona merytorycznymi przesłankami. Wskazał, że miało wiarygodne jest stwierdzenie o konieczności weryfikacji dokumentacji w celu uzyskania danych, które organ musi przecież posiadać aby rozliczać się z NFZ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązał organ do przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentu ( faktury) potwierdzającego poniesienie kosztów, o którym mowa w powiadomieniu o wysokości opłaty z dnia 19 grudnia 2017 r., z którego to dokumentu dowód został przeprowadzony poza rozprawą.

W piśmie procesowym z dnia 21 maja 2018 r. ( data wpływu : 25 maja 2018r. k.42) podmiot zobowiązany wskazał, że wynagrodzenie za pracę zleconą w godzinach nadliczbowych zostało wypłacone wyznaczonemu pracownikowi w dniu 29 grudnia 2018 r. wraz z uposażeniem za miesiąc grudzień. Koszty wskazane w powiadomieniu o ich wysokości zostały podane w oparciu o stawkę pracownika, któremu zlecono pracę i faktyczny czas, jaki na to poświęcił. Podano, że całkowite koszty Szpitala jako pracodawcy za 5 godzin pracy w godzinach nadliczbowych wyniosły razem 310, 66 zł, w tym 258, 86 zł wynagrodzenia brutto pracownika i 51, 80 zł składek ubezpieczenia społecznego opłacanego przez pracodawcę (20,01 % od wynagrodzenia brutto). Do pisma dołączono dokumenty potwierdzające poniesienie kosztów, o których mowa w powiadomieniu o wysokości opłaty z dnia 19 grudnia 2018 r., w postaci odcinka listy płac nr 0001/2017.12/U2017, karty pracy w godzinach nadliczbowych, dowodu przelewu przedmiotowej kwoty wyznaczonemu pracownikowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do oceny zasadności wywiedzionej skargi przypomnieć należy generalną zasadę , wedle której dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15 , o czym wprost stanowi art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Szczegółowe warunki odstąpienia od tej zasady zostały określone w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. , który pozwala podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej pobrać od wnioskodawcy opłatę odpowiadającą wysokości kosztów dodatkowych związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia dodatkowych kosztów , o których mowa w cytowanym przepisie. Koszty, o których mowa w tym przepisie, ustalane są każdorazowo w konkretnej sprawie. Przy czym z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie wynika obowiązek ustalenia opłaty, a jedynie możliwość jej pobrania. W analizowanym przepisie nie zostały wyszczególnione żadne przesłanki od zaistnienia których uzależniona jest możliwość skorzystania przez podmiot zobowiązany z uprawnienia , o którym w nim mowa . W tym zakresie ustawodawca pozostawił to uznaniu podmiotu zobowiązanego . A zatem obciążenie opłatą ma charakter uznaniowy, co nakłada na adresata wniosku o udostępnienie informacji obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę wymierzyć, a ponadto wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały dodatkowe koszty.

Regulacja zawarta w art.15 ust.1 u.d.i.p. dotyczy rzeczywistych kosztów ponoszonych przez podmiot zobowiązany w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji. Treść omawianego przepisu musi być tłumaczona według wykładni zawężającej z uwagi na to ,że pobieranie opłaty przez organ zobowiązany stanowi wyjątek od zasady bezpłatności , ustalonej w art.7ust.2 u.d.i.p. Oznacza to ,że wysokość przedmiotowej opłaty ma odpowiadać kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób może łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 266/14 - dostępny w CBOSA). Ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 65).

Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy ,że żądana opłata , o której mowa w art.15 ust.1 u.d.i.p. winna odpowiadać kosztom rzeczywistym , realnym , adekwatnym do poniesionych.

Z kolei tryb postępowania podmiotu zobowiązanego w sytuacji określonej w art.15 ust.1 u.d.i.p. reguluje ust.2 art.15 u.d.i.p. A mianowicie ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze czynności stwierdzającej obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającej jej wysokość, która tworzy zobowiązanie o charakterze finansowym. Ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej ma charakter publicznoprawny. Wpływa ona bowiem w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa i dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Stwierdzenie istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej przesądza o tym, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Wypada w tym miejscu zauważyć ,że wskutek zmianą ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 poz. 1369, ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., nie jest już konieczne uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dla możliwości skutecznego zaskarżenia aktu lub czynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. do właściwego sądu administracyjnego. Strona skarżąca zatem nie była zobowiązana do wcześniejszego wezwania podmiotu zobowiązanego do wezwania usunięcia naruszenia prawa, w związku z czym skarga jest dopuszczalna.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest czynność Prezesa Zarządu Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Powiatowego w D. w postaci pisma z dnia 19 grudnia 2017 r. zawiadamiającego o wysokości ustalonej opłaty za dostęp do informacji publicznej, o którą wnioskowała strona skarżąca. Uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku tutejszego Sądu z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 399/17 Szpital, pismem z dnia 19 grudnia 2017 r. wystosował do Stowarzyszenia powiadomienie o wysokości opłaty dodatkowej, stosownie do przepisu art. 15 u.d.i.p. Z akt sprawy wynika, że pismo to zostało doręczone stronie skarżącej w dniu 28 grudnia 2018 r. Nie ulega wątpliwości , że podmiot, do którego Stowarzyszenie zwróciło się z przedmiotowym wnioskiem z dnia z dnia 4 kwietnia 2017r. nie jest organem administracyjnym ( w znaczeniu ustrojowym, funkcjonalnym) nierzadko przygotowanym do realizacji celów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ma rację Szpital , kiedy wywodzi ,że jego celem jako podmiotu leczniczego jest przede wszystkim ochrona zdrowia pacjentów i świadczenie usług leczniczych , nie zaś tworzenie dokumentów czy statystyki pod kątem wskazanym we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej .

Strona skarżąca zakwestionowała zarówno zasadność jak i wysokość wyznaczonej opłaty dodatkowej. I tak w zakresie zasadności wyznaczenia opłaty strona skarżąca wskazuje, że podmiot zobowiązany w piśmie z dnia 19.12.2017r. oszacował koszt przyszłej pracy przed faktycznym jej dokonaniem, co w jej ocenie sprawia, że koszt ten należy uznać za hipotetyczny, a nie koszt dodatkowy, o którym mowa w art. 15. ust. 1 u.d.i.p. Powyższy zarzut jest nieuprawniony. Należy bowiem zauważyć , że art. 15 u.d.i.p. przewiduje określoną w nim sekwencję zdarzeń . A mianowicie jednoznacznie z treści tegoż przepisu wynika, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, dostrzegając, że realizacja wniosku będzie pociągać za sobą dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, obowiązany jest powiadomić wnioskodawcę o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Dzięki temu wnioskodawcy dano możliwość samodzielnego podjęcia decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji i co z tym związane ewentualnego zrezygnowania ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, bądź też ich zreformowania, w wyniku czego realizacja wniosku informatycznego nie będzie związana z koniecznością wniesienia opłaty albo zostanie ona ustalona w znacznie niższej wysokości. Dopiero jednak bezczynność wnioskodawcy w powyższym okresie, skutkować będzie udostępnieniem informacji w sposób i formie wskazanej w pierwotnym wniosku oraz koniecznością opłacania przez wnioskodawcę kosztów wskazanych we wcześniejszym zawiadomieniu.

Regulacja ta określa zatem chronologiczny ciąg czynności podejmowanych przez podmiot zobowiązany. Błędny jest wniosek, jak zdaje się sugerować strona skarżąca, że podmiot zobowiązany każdorazowo powinien najpierw dokonać wszystkich czynności, następnie obliczyć ich końcowy koszt, a dopiero następnie powiadomić wnioskodawcę o konieczności poniesienia kosztów. W takim wypadku podmiot musiałby de facto wykonać już wszystkie pociągające za sobą koszty czynności, aby udzielić odpowiedzi zgodnie z wnioskiem, ale wnioskujący wciąż zachowywałby prawo do wycofania czy zmiany swojego wniosku w ciągu 14 dni po powiadomieniu o wysokości opłaty. Takie wnioskowanie jest nie do zaakceptowania i jest sprzeczne wprost z literalnym brzmieniem art. 15 u.d.i.p. Nie zmienia to jednak faktu, że niewątpliwie podmiot zobowiązany musi każdorazowo dokonać wnikliwego oszacowania rozmiaru dodatkowych kosztów niezbędnych do realizacji wniosku. W tym miejscu należy wskazać, że podmiot zobowiązany w odpowiedzi na skargę również wskazuje, że kwota zawarta w piśmie z dnia 19.12.2017 r. była kwotą maksymalną i mogła ulec zmniejszeniu, gdyby finalnie przygotowanie odpowiedzi na wniosek zajęło mniej czasu niż przewidywane pięć godzin. Spajając tę część rozważań stwierdzić należy, że jako chybiony i nie mający uzasadnienia normatywnego przedstawia się zarzut strony skarżącej podnoszący , że nie jest możliwe oszacowanie kosztów przez podmiot zobowiązany jeszcze przed dokonaniem czynności niezbędnych do udzielenia informacji publicznej.

Przechodząc do kolejnego spornego w badanej sprawie między stronami zagadnienia , dotyczącego zasadności i wysokości dodatkowych kosztów oraz ich składników , zaakcentować należy ,że każdorazowo przy dokonywaniu takiego oszacowania takich kosztów podmiot zobowiązany powinien wnikliwie rozważyć wysokość i zasadność danych kosztów. Według strony skarżącej w analizowanym przypadku podmiot zobowiązany dokonał tego oszacowania w sposób zbyt ogólny, w szczególności poprzez dowolne i nieuzasadnione oszacowanie czasu pracy koniecznego do realizacji wniosku jako pięć godzin oraz poprzez brak sporządzenia szczegółowego wykazu poszczególnych podjętych w sprawie czynności. W ocenie strony skarżącej nadmierna ogólnikowość uzasadnienia pisma powiadamiającego o opłacie nie stanowi wykonania zalecenia poczynionego przez Sąd w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 399/17, w której to Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19.10.2017r. uchylił pierwotne pismo , stanowiące powiadomienie o wysokości opłaty. W ocenie Sądu również ten zarzut nie może odnieść oczekiwanego rezultatu , albowiem podmiot zobowiązany w piśmie z dnia 19.12.2017 r. , stanowiącym przedmiot skargi , wyraźnie wskazał, jakie czynniki wpływają na konieczność poniesienia przez niego dodatkowych kosztów , a mianowicie ilość żądanych informacji, konieczność przekształcenia informacji z baz danych, konieczność dodatkowego zlecenia pracy pracownikowi placówki. Przy czym wyliczenia wynagrodzenia podmiot zobowiązany dokonał na podstawie wiążących go regulacji Kodeksu pracy oraz umowy z pracownikiem, któremu zlecono dodatkową pracę. Co się zaś tyczy zarzutu nieuzasadnionego określenia czasu pracy w wymiarze pięciu godzin, za przekonujące w tej mierze Sąd uznał wyjaśnienia podmiotu zobowiązanego zawarte w odpowiedzi na skargę, w których podmiot wskazuje, że dokonał szacunku w oparciu o wstępną analizę tego, ile pracy będzie potrzebne na udzielenie odpowiedzi na zawarte we wniosku pytania pod numerem :14, 15, 16, 19, 20, 21, 24, 25, 26. Pytania te dotyczą bowiem liczby porodów, które odbyły się w Szpitalu w konkretnych latach, a nawet miesiącach, a następnie szczegółowej ich analiza pod kątem tego, które z nich odbyły się siłami natury, a które zostały zakończone cesarskim cięciem. Jak wskazał podmiot zobowiązany analiza ta odbywała się poprzez fizyczne przeglądanie papierowej dokumentacji poszczególnych pacjentów. Wobec tego uprawnione jest twierdzenie ,że podmiot zobowiązany poprzedził oszacowanie ilości godzin należytą analizą. Wziął bowiem pod uwagę ilość i charakter danych, o które pyta wnioskodawca oraz sposób wykonania pracy, co w konsekwencji pozwoliło na obliczenie niezbędnego do jej wykonania czasu. Natomiast przepis art. 15 u.d.i.p. w istocie nie przewiduje wymogu szczegółowego sporządzenia wykazu konkretnych czynności wiążących się ze sporządzeniem odpowiedzi na wniosek, czego podmiot zobowiązany nie uczynił. Wywiązał się jednak z obowiązku dokonania należytej, wnikliwej analizy przy oszacowaniu wysokości kosztów, w tym również czasu pracy.

Nie może również odnieść zamierzonego skutku prawnego zarzut strony skarżącej , wedle którego o dowolnej ocenie organu w zakresie określenia czasu niezbędnego do sporządzenia odpowiedzi na wniosek świadczy fakt, że w piśmie z dnia 18.04.2017 r. określono ten czas na osiem godzin, zaś w zaskarżonym powiadomieniu czas ten skrócił do pięciu godzin. Zdaniem Sądu nawet jeśli początkowa kalkulacja podmiotu zobowiązanego miałaby być przeszacowana, to nie ulega wątpliwości, że w następstwie uchylenia pierwotnego powiadomienia o wysokości opłaty, podmiot zobowiązany dokonał ponownej analizy w przedmiocie kosztów dodatkowych, a jej wynikiem jest między innymi dokładniejsze określenie czynników wpływających na wysokość opłat, ale także i czasu pracy. Jego wysokość podmiot zobowiązany określił finalnie na pięć godzin i właśnie ta ilość czas pracy podlega kontroli w niniejszym postępowaniu. W ocenie Sądu taka ilość czasu, w szczególności w świetle dalszych rozważań w przedmiocie kosztów rzeczywiście poniesionych przez szpital, jest w pełni uzasadniona. Tym samym zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 15 u.d.i.p. poprzez nazbyt ogólnikowe określenie wysokości kosztów dodatkowych, należy uznać za nietrafny.

Poza zarzutem nadmiernego stopnia ogólności pisma stanowiącego powiadomienie o wysokości opłaty, strona skarżąca podnosi również zarzut, że początkowo oszacowane koszty nie mogły, w ocenie strony skarżącej, odpowiadać kwocie finalnie, rzeczywiście poniesionych przez szpital kosztów. Na uzasadnienie tego zarzutu strona skarżąca wskazuje, że z odpowiedzi na wniosek z dnia 15.01.2018 r. wynika, że na większość pytań szpital nie musiał poszukiwać odpowiedzi. Przy czym w uzasadnieniu swojego stanowiska wskazuje przede wszystkim na to, że spora część pytań we wniosku dotyczyła organizacji i funkcjonowania szpitala w związku ze stosowaniem znieczulenia regionalnego (pytania nr 8, 17-18, 22-23, 27-28, 33-37, 39-45), zaś szpital w odpowiedzi na nie ograniczył się do wskazania, że w placówce nie jest ono dostępne. Strona skarżąca wywodzi stąd, że nie jest możliwe stwierdzenie, które to z odpowiedzi wymagały pięciogodzinnego nakładu pracy , a ponadto pytania nr 1-9 dotyczą podstawowych danych związanych z działaniem szpitala i nie wymagały poszukiwania. Natomiast według strony skarżącej odpowiedzi na pytania nr 10-26 to dane, które szpital raportuje albo posiada, a odpowiedzi na pozostałe pytania nie wymagały szczególnego wyszukiwania czy wydobycia.

Odnosząc się do tych zarzutów zauważyć należy , podmiot zobowiązany w odpowiedzi na skargę wyraźnie wskazał, że pięciogodzinny czas pracy został oszacowany dla potrzeb uzyskania odpowiedzi na pytania o nr 14, 15, 16, 19, 20, 21, 24, 25 i 26. Pytania te dotyczyły zaś, jak już wskazano wyżej, danych dotyczących liczby porodów w konkretnych latach, miesiącach, a dalej szczegółowej analizy, które z nich odbyły się siłami natury, a które zakończyły się cesarskim cięciem. W tym zakresie Sąd dał przy tym wiarę wyjaśnieniom podmiotu zobowiązanego, że dane te nie są raportowane , ani ujęte w statystycznym zestawieniu. Wobec tego pozyskanie tych danych wymagało w pierwszej kolejności przeglądania papierowej historii chorób, a następnie wynotowywania z nich koniecznych danych. Z pisma organu z dnia 15.01.2018r., stanowiącego jego reakcję na wniosek o dostęp do informacji publicznej i zawierającego odpowiedzi przygotowane w wyniku przeprowadzonej przez organ analizy dokumentacji medycznej , wynika, że liczba porodów w interesujących wnioskodawcę latach wynosiła odpowiednio 501 w 2015r. oraz 506 w 2016 r. Wynika stąd, że pracownik Szpitala musiał przejrzeć oraz przeanalizować ponad 1000 sztuk dokumentacji medycznej pacjentów, dodatkowo odnotowując i zliczając interesujące wnioskodawcę dane dotyczące wyszczególnionych okresów czy sposobów zakończenia porodów.

Wobec tego wiarygodne jest twierdzenie organu, że do wykonania takiej ilości pracy potrzeba co najmniej pięciu godzin. Tym bardziej ,że podmiot, do którego strona skarżąca zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie jest organem strukturalnie , przygotowanym do realizacji celów ustawy o dostępie do informacji publicznej , co oczywiście nie zwalnia go z obowiązku udzielenia takiej informacji , lecz należy mieć na uwadze ,że administrowanie danymi wykonuje tylko w pewnym zakresie. Odpowiedź zaś na większość z pytań objętych wnioskiem wymagała przetworzenia informacji, przy czym szpital nie prowadził odrębnych rejestrów w systemie informatycznym. Zebranie niezbędnych danych, polegające w zasadniczej mierze na przeglądaniu papierowej historii chorób w ilości ponad 1000 sztuk , przetworzenie ich i sporządzenie odpowiedzi na wniosek wymagało niewątpliwie zatrudnienia poza godzinami podstawowego czasu pracy, w godzinach nadliczbowych. Dlatego za wiarygodne uznano twierdzenie , że Szpital nie miał możliwości realizacji wniosku bez zaangażowania dodatkowego pracownika poza godzinami pracy. Szpital wycenił wysokość kosztów na kwotę 310,66 zł, na którą składa się wynagrodzenie pracownika za godzinę w kwocie 62,13 zł przemnożone przez pięć godzin pracy.

W świetle powyższych rozważań dotyczących ilości czasu niezbędnej pracy, w szczególności sposobu jej wykonania poprzez fizyczne przeglądanie ponad tysiąca dokumentacji medycznych pacjentów, konieczności pracy po godzinach, Sąd przyjął, że gdyby nawet cenę jednej nadgodziny pracy przeszacowano, to jednak , biorąc pod uwagę nakład pracy, ilość czasu pracy, który mógł w ocenie Sądu nawet przekraczać 5 godzin, kwota 310,66 zł opłaty odpowiada dodatkowym kosztom, o jakich mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Koszty osobowe ( koszty pracy ) mogą być traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust.1 u.d.i.p. tylko wówczas , jeżeli konieczność zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenie informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z realizacji wskazanego we wniosku szczególnej formy lub sposobu jej udzielenia . Zawsze jednak musi być to koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanym przypadku .

Konieczność dokonania analizy i zebrania danych objętych wnioskiem strony skarżącej o udzielenie informacji nie mogła być wykonana w ramach normalnych zasad funkcjonowania Szpitala. Wobec tego żądanie udostępnienia informacji przez Stowarzyszenie skutkowało koniecznością uruchomienia działań ponad standardowych. Koszty poniesione w celu załatwienia przedmiotowego wniosku, tj. koszty osobowe związane z udostępnieniem informacji publicznej zasadnie zostały zaliczone do kosztów objętych możliwością ustalenia opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Czyniąc tym samym zadość obowiązkom publicznoprawnym, Sąd nie dopatrzył się również wadliwości w ich wyliczeniu. W ocenie Sądu organ nie zawyżył kosztów i przyjęte zasady wyliczenia opłaty są prawidłowe. Odwołując się ponownie do udzielonej przez organ Stowarzyszeniu w dnia 15 stycznia 2018r. odpowiedzi na wniosek, wystarczy wskazać, że w Szpitalu rocznie , przeciętnie było odbieranych ponad 500 porodów , a z nimi łączy się konieczność wytworzenia takiej samej ilości dokumentacji medycznej. Znając zatem obszerność dokumentacji nie sposób kwestionować ustalonej ilości godzin potrzebnych do pozyskania żądanych danych. Tym samym zarzut strony skarżącej dotyczący określenia kosztów w wysokości ponad tę, którą faktycznie poniósł podmiot zobowiązany, należy uznać za nietrafny.

Jedynie na marginesie sprawy można dodać, że żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli wykazane zostanie, że ów koszt przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów pracowniczych organu. To zaś Szpital - zdaniem Sądu – uczynił , wykazując stosownymi dokumentami , że były one faktycznie poniesione przez niego (k.44-46) .

Reasumując powyższe , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził ,że zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne, co obligowało go do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.