Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 158/13 w sprawie ze skargi B.P. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wyrokiem z 15 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 158/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. P. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w sprawie udzielenia informacji publicznej.

B. P., wnioskiem z 18 lutego 2011 r., wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich informacji publicznych o działalności Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, publikowanych na stronie internetowej www.kprm.gov.pl, w wersji papierowej lub elektronicznej, na co został poinformowany, pismem z 1 marca 2013 r., że informacje funkcjonują w obiegu publicznym i można się z nimi zapoznać na stronie www.premier.gov.pl. W piśmie tym powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 stycznia 2012 r. II SAB/Wa 252/11, którym uznano, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zezwala na odmienne traktowanie osób pozbawionych wolności, a także że na podstawie Kodeksu karnego wykonawczego – art. 162 – skarżący może skorzystać z dostępu do Internetu.

W skardze na bezczynność Prezesa Rady Ministrów, B. P. podniósł, że domagał się udostępnienia informacji o działalności Urzędu Rady Ministrów, które są publikowane za pomocą kanału informacyjnego innego aniżeli Biuletyn Informacji Publicznej, zatem taka informacja jest udostępniana na wniosek.

Oddalając decyzję na bezczynność, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że we wniosku z 18 lutego 2013 r. skarżący domagał się udostępnienia informacji publikowanych na stronie internetowej Kancelarii Prezesa RM, które to informacje znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej i powołując orzecznictwo stwierdził, że rację miał organ wyjaśniając, iż nie można żądać udostępnienia informacji opublikowanej w Biuletynie, a także, iż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej – art. 10 ust. 1 – nie zezwalają na odmienne traktowanie osób odbywających karę pozbawienia wolności. Sąd przytaczając treść art. 110a § 2 k.k.w. stwierdził, że użyte tam sformułowanie "w szczególności" oznacza, że katalog praw skazanego w nim wymienionych nie jest zamknięty, zatem może on korzystać również z dostępu do Internetu, także szeroko omówił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2012 r. I OSK 481/12, w którym odniesiono się do sfery uprawnień skazanego w świetle ww. przepisu Kodeksu karnego wykonawczego Wojewódzki Sąd stwierdził, również powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie podejmuje stosownych czynności, tj. nie udostępnia jej w sposób wskazany w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie w sytuacji, gdy odmawia przekazania informacji, która już została udostępniona przez umieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej, co miało miejsce w sprawie.

Reprezentowany przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika, B. P. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, zarzucając:

na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na nieuwzględnieniu skargi na bezczynność organu oraz brak zobowiązania organu do dokonania czynności, w sytuacji, gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że nie wszystkie informacje opublikowane na stronie www.kprm.gov.pl (obecnie: www.premier.gov.pl) zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej – w związku z powyższym, w tym zakresie, organ powinien udostępnić informacje, których żądał skarżący w formie przez niego wskazanej i w terminie przepisanym prawem, a skarga na bezczynność winna zostać uwzględniona.

W związku z takim zarzutem domagał się uchylenia wyroku w całości, ewentualnie o jego zmianę w ten sposób, żeby Sąd zobowiązał organ do udostępnienia informacji publicznej skarżącemu zgodnie z jego wnioskiem z dnia 18 lutego 2013 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew stanowisku wyrażonym przez WSA w Warszawie nie wszystkie informacje opublikowane na stronie www.kprm.gov.pl (obecnie: www.premier.gov.pl) zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej, zatem w zakresie, w którym nie zostały udostępnione w BIP, należy je dostarczyć skarżącemu stosownie do art. 10 ust. 1, 13 ust. 1 oraz 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z § 9 ust 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej z dnia 18 stycznia 2007 r. (Dz.U. Nr 10, poz. 68 ze zm.) wydanego na postawie art. 9 ust 5 u.o.d.p. "W przypadku gdy podmiot, o którym mowa w art. 4 ust 1 i 2 ustawy, posiada własną stronę www, stronę podmiotową BIP utworzoną przez ten podmiot wydziela się z tej strony przez umieszczenie na stronie głównej www linku zawierającego logo BIP, umożliwiającego bezpośredni dostęp do podmiotowej strony BIP", wobec tego dopuszczona jest możliwość istnienia równolegle zarówno odrębnej strony internetowej podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznych, jak i strony tego podmiotu udostępnionej w Biuletynie Informacji Publicznej.

§ 9 ust 3 przywołanego wyżej rozporządzenia stanowi, że "strona www tego podmiotu może być jednocześnie stroną podmiotową BIP, o ile spełnia wszystkie wymogi ustawy i rozporządzenia". Nie ma żadnych wątpliwości, że strona www.kprm.gov.pl (obecnie: www.premier.gov.pl) nie spełnia wymogów określonych w § 11 rozporządzenia (nie zawiera logo, znaku graficznego BIP umieszczonego w górnej części strony, nie posiada instrukcji korzystania ze strony podmiotowej BIP, czy też menu przedmiotowego) – tym samym informacji publicznych udostępnionych w przewidzianej przez prawo formie, należy szukać pod adresem BIP-u www.bip.kprm.gov.pl.

Jak z powyższego wynika nie wszystkie informacje (które są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 i 6 u.o.d.p.), znajdujące się na stronie www.kprm.gov.pl (obecnie www.premier.gov.pl) zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej, zatem zgodnie z art. 10 ust 1 u.o.d.p. – przysługiwało uprawnienie do udostępnienia tych informacji na wniosek, gdyż zgodnie z tym przepisem informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek.

Skarżący, domagał się udostępnienia tych informacji w formie papierowej lub na nośniku informatycznym – z uwagi na brak dostępu do Internetu i Prezes Rady Ministrów był zobowiązany do ich udostępnienia skarżącemu -- a bezczynność organu winna znaleźć odzwierciedlenie w wyroku WSA uwzględniającym skargę na bezczynność.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, wskazując na niezasadność jej zarzutów i podkreślając, iż stawiając jako główną tezę, że nie wszystkie informacje ze strony internetowej są udostępnione w Biuletynie, skarga kasacyjna świadomie nie wskazuje w jakim zakresie ma to miejsce, przez co nie podważa ustalenia Sądu w tej kwestii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Oddalając skargę B. P. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął z góry założenie, że informacje jakich udostępnienia domagał się B. P. opublikowano w Biuletynie Informacji Publicznej. Uzasadnienie wyroku Sąd poświęcił w istocie prawom osoby odbywającej karę pozbawienia wolności, przytaczając uzasadnienia wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, zresztą też wydanych w sprawie ze skargi B. P.. Tyle że w sprawach rozstrzyganych przez Naczelny Sąd ze skarg kasacyjnych B. P. (I OSK 730/12, I OSK 481/12) domagał się on od organów udostępnienia informacji opublikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej, zatem konstatacje Naczelnego Sądu co do praw skazanych były zasadne. W niniejszej sprawie natomiast nie mają rozważania Wojewódzkiego Sądu w tej kwestii o tyle uzasadnienia, że stan sprawy nie został w pełni wyjaśniony, a przyjęte założenie Sądu co do publikacji wszystkich informacji publicznych Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w Biuletynie nie ma żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym.

We wniosku skierowanym do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów B. P. wnosił o udostępnienie informacji publikowanych na stronie internetowej www.kprm.gov.pl – obecnie www.premier.gov.pl. Kancelaria Prezesa, udzielając odpowiedzi na wniosek wyjaśniła, że informacje funkcjonują już w obiegu na stronie internetowej, dlatego nie ma już obowiązku ich udostępniania. W piśmie zawierającym odpowiedź nie stwierdzono, że informacje, o których udostępnienie wnosił B. P., są opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, a jedynie, że znajdują się na stronie internetowej. W skardze kasacyjnej B. P. wykazuje, że nie wszystkie informacje ze strony internetowej są opublikowane w Biuletynie. Prezes Rady Ministrów wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną, w której nie oponuje przeciwko temu stwierdzeniu skargi, a jedynie podkreśla, że nie wykazano w niej, które z informacji ze strony internetowej nie znalazły się w Biuletynie. Takiego stanowiska nie można uznać, że zaprzecza tezie skarżącego, a zgadza się z założeniem przyjętym przez Wojewódzki Sąd.

Wyjaśnienie natomiast kwestii czy wszystkie informacje ze strony internetowej Kancelarii Prezesa są opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej jest dla sprawy kluczowe.

Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782) jednym ze sposobów udostępnienia informacji publicznych jest ich ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, zaś art. 10 ust. 1 stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w tym Biuletynie lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek. Z przepisów tych wynika zatem, że tylko informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej uważa się za udostępnione, zaś wszystkie inne informacje, w tym w szczególności wymienione w art. 6 ustawy o informacji publicznej są udostępniane na wniosek bez względu na to czy funkcjonują w obiegu publicznym, na stronach internetowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, a także czy dostęp do tych informacji, tj. do internetu, domagający się ich udostępnienia ma łatwy czy też utrudniony. O obowiązku udostępnienia informacji publicznej nie opublikowanej w Biuletynie, a będącej na stronie internetowej, przesądza nie dostęp do internetu, ale niepublikowanie w Biuletynie.

Z akt niniejszej sprawy nie wynika, że wszystkie informacje zawarte na stronie internetowej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów są opublikowane w Biuletynie, stanowisko Prezesa prezentowane w sprawie, zatem stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu, że skarżący domagał się udostępnienia informacji opublikowanych w Biuletynie nie znajduje potwierdzenia.

Skoro u podstaw oddalenia skargi legło założenie Sądu, że informacje zawarte na stronie internetowej Kancelarii, których udostępnienia domagał się skarżący, zostały opublikowane w Biuletynie, a nie ma ono potwierdzenia w aktach, zaś z art. 8 ust. 3 ustawy o informacji wynika wprost, które z informacji wymienionych z art. 6 podlegają opublikowaniu w Biuletynie, to nie można było uznać, iż sprawa została wyjaśniona, a wydane w niej rozstrzygniecie jest zgodne z prawem.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).

O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.