Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

1. Dla zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) bezsporna musi być kwestia statusu strony postępowania zmarłej osoby oraz tego, że jej zgon nastąpił po wszczęciu postępowania.

2. W postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego jedynie potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ustalenie kręgu osób mających status strony postępowania, nie może nastąpić przed przesądzeniem obowiązku sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi F. "A. – M." w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Burmistrza Miasta K. z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej F. "A. – M." w S. kwotę 474 (słownie: czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z [...].06.2011 r. znak [...] Burmistrz Miasta K. zawiesił z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 Kpa postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku F. A. – M. w S. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni o mocy 1, 380 MW w K. na działkach nr [...] i [...] przy ul. K. Wskazał, że we wniosku wszczynającym postępowanie i dołączonej do niego Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia znajdują się dane o emisjach zapachowych biogazowni. Uwzględniając ten fakt oraz nowatorskość inwestycji – włączono do kręgu stron postępowania właścicieli działek znajdujących się w promieniu do 500 m od inwestycji. Przyczyniły się do tego również liczne protesty zbiorowe i indywidualne mieszkańców K. Ustalone strony zawiadomiono o wszczęciu postępowania oraz o przedłużeniu terminu na jego zakończenie poprzez obwieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej oraz w drodze indywidualnych zawiadomień. W trakcie doręczania korespondencji uzyskano informację o śmierci kilku stron lub o wyprowadzeniu się z ich dotychczasowego miejsca zamieszkania. Podjęto próby ustalenia spadkobierców celem zawiadomienia o postępowaniu, lecz nie wszystkie okazały się one skuteczne. Z uwagi na niemożność ustalenia wszystkich stron postępowania lub też uzyskania informacji o ustanowieniu zarządu majątkiem zmarłych osób, jak również braku działania kuratora wyznaczonego przez sąd – zdaniem organu należało zawiesić postępowanie z urzędu.

F. A. – M. złożyła zażalenie, w którym zakwestionowała postanowienie Burmistrza z [...].06.2011 r. Wskazała, że organ bezpodstawnie zawiesił postępowanie przyjmując, iż zmarłe strony (B. J., M. A. i J. B.), a obecnie ich spadkobiercy mają interes prawny w sprawie, uzasadniający przyznanie statusu strony postępowania. Zdaniem żalącego się, w sposób nieuzasadniony wyznaczono obszar oddziaływania inwestycji w promieniu do 500 m od terenu inwestycji, mimo że ryzyko nadmiernej emisji substancji zapachowych oraz hałasu jest minimalne, a przedsięwzięcie może oddziaływać wyłącznie na nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące. Ustalenia organu spowodowały wydłużenie listy stron do siedmiuset osób, które w większości mają wyłącznie interes faktyczny, a nie prawny. Ten ostatni posiadają wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Z Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia wyraźnie wynika, że zastosowanie nowych technologii i oparcie procesu fermentacji wyłącznie na jednym komponencie skutecznie ogranicza niedogodności związane z funkcjonowaniem biogazowni. Bezpodstawnie zastosowano tryb indywidualnego doręczenia, mimo że art. 74 ust. 3 ustawy z 03.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku ..(...).. wskazuje na konieczność zastosowania art. 49 Kpa i dokonania powiadomienia przez publiczne ogłoszenie. Odesłanie do art. 49 Kpa jest świadomym zabiegiem ustawodawcy. Zdaniem żalącego się w uzasadnieniu postanowienia nie wskazano żadnych merytorycznych argumentów uzasadniających zawieszenie.

Postanowieniem z [...].07.2011 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie jako zgodne z prawem co do zastosowanej procedury doręczeń (indywidualnie i w drodze publicznego ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej). Wskazało, że art. 49 Kpa nie przewiduje obowiązku, ale możliwość zastosowania formy powiadomienia przez publiczne doręczenie, a art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie zwalnia organów administracji z ustalenia kręgu stron postępowania z dwóch powodów: organ powinien posiadać wiedzę czy pisma procesowe kierowane do niego w trakcie postępowania pochodzą od strony, czy też są to uwagi lub wnioski zgłaszane przez społeczeństwo, a ponadto akta sprawy przekazywane sądowi ze skargą powinny zawierać listę stron, bowiem procedura sądowoadministracyjna nie zawiera trybu doręczania na wzór art. 49 Kpa. Indywidualny tryb doręczenia organ I instancji zapewnia nadto wyższy poziom ochrony interesów stron niż wynikający z art. 49 Kpa. Zdaniem SKO również merytorycznie kwestionowane postanowienie nie budzi zastrzeżeń, bowiem Burmistrz miał prawo ustalić, że interes prawny mają właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów położonych w odległości do 500 m od terenu inwestycji. Nie można bowiem odmówić słuszności argumentom organu I instancji, że wybudowanie biogazowni może wywołać uciążliwości dla ludzi i środowiska naturalnego w postaci emisji hałasu, emisji zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza, emisji ścieków, wytwarzania odpadów. Jak stwierdzono, emisja powyższych zanieczyszczeń nie jest w żaden sposób ograniczona (tj. nie znają one granic wynikających z granic własności). Ponadto art. 73 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie precyzuje, kto oprócz wnioskodawcy jest stroną postępowania środowiskowego. Zatem należy przyjąć, że oddziaływanie inwestycji na nieruchomości znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie (rozumianym szeroko) kwalifikuje podmioty posiadające do nich tytuł prawny jako posiadające interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa. Dlatego prawidłowo zawieszono postępowanie ustalając fakt zgonu właścicieli takich nieruchomości i podjęto próby ustalenia ich spadkobierców.

Skargę na powyższe postanowienie organu odwoławczego złożyła do sądu administracyjnego F. "A. – M." w S. zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 w związku z art. 28 Kpa oraz naruszenie art. 97 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 7 Kpa poprzez przyjęcie, że uciążliwości związane z funkcjonowaniem biogazowni uzasadniają uznanie za strony postępowania właścicieli i użytkowników wieczystych posiadających nieruchomości w promieniu do 500 m od inwestycji. Uchybienie powyższe miało wpływ na rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącej materiał dowodowy nie uzasadnia powyższego stanowiska a inne, mianowicie takie, zgodnie z którym inwestycja będzie oddziaływać wyłącznie na nieruchomości z nią bezpośrednio sąsiadujące. Drugi zarzut został wskazany posiłkowo, w wypadku uznania, że krąg stron został wyznaczony prawidłowo – zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, 12, 39, 49 Kpa oraz art. 74 ust. 3 ustawy z 03.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku ...(...).., polegające na przyjęciu, że art. 49 Kpa umożliwiał Burmistrzowi odstąpienie od zastosowania publicznego ogłoszenia, podczas gdy art. 74 ust. 3 wymienionej ustawy środowiskowej nakazywał zastosować art. 49 Kpa i zawiadomić o inwestycji wyłącznie przez publiczne ogłoszenie. Zdaniem skarżącego organy bezpodstawnie przyjęły szeroki zasięg szkodliwych emisji biogazowni, podczas gdy co innego wynika z Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia, wskazującej na brak jego znaczącego, szkodliwego oddziaływania z uwagi na zastosowanie nowoczesnych technologii i jednego komponentu biomasy. Organy nie podważyły skutecznie zapisów Karty ustalając obszar oddziaływania inwestycji na podstawie kryteriów subiektywnych

i nieweryfikowalnych. Skarżący wskazał, że obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do granic jej faktycznego oddziaływania, którego przejawem mogą być drobne ograniczenia w nasłonecznieniu sąsiednich nieruchomości wynikające z konieczności wzniesienia zabudowań biogazowni. Tylko te okoliczności powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu interesu prawnego podmiotów pretendujących do roli stron, a nie subiektywne odczucia organów czy właścicieli nieruchomości. Zdaniem skarżącego nieprawidłowo zastosowano procedurę indywidualnych doręczeń uznając, że art. 49 Kpa zapewnia możliwość wyboru pomiędzy taką formą a publicznym ogłoszeniem, podczas gdy przepis ten nie może być samodzielną podstawą decyzji w tym przedmiocie, bowiem odwołuje się do przepisów szczególnych. Wskazanie w art. 74 ust. 3 ustawy z 03.10.2008 r. na art. 49 Kpa oznacza zatem obowiązek zastosowania publicznego ogłoszenia gdy liczba stron postępowania przekracza 20. Wynika to z zasady szybkości postępowania. Przyznano, że w mniejszym stopniu jest w ten sposób chroniony interes strony, ale taką formę dopuszczono w ustawie, zatem jest ona przewidziana do stosowania. Tymczasem postępowanie organów naraża skarżącego na znaczne straty finansowe, w tym utratę dotacji unijnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku, pełnomocnik strony skarżącej przedstawił szerokie uzasadnienie wskazujące na różnice między statusem procesowym strony postępowania w sensie materialnoprawnym a statusem procesowym członka społeczności lokalnej uczestniczącego w postępowaniu w ramach udziału społeczeństwa. Wskazując na te różnice, podtrzymał stwierdzenie, iż tylko bezpośredni sąsiedzi terenu inwestycji mają interes prawny do udziału w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, a pozostali wyłącznie interes faktyczny. Do interesu faktycznego odnoszą się w szczególności przepisy o postępowaniu w sprawie skarg i wniosków zamieszczone w Dziale VIII Kpa, których analogię w sprawach o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, stanowią przepisy Działu V ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku...(...)..., zatytułowanego "Udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska". Udział społeczeństwa w postępowaniu "środowiskowym" wyraża się wyłącznie w prawie składania uwag i wniosków, do których organ ustosunkowuje się zbiorczo. Pełnomocnik podtrzymał też zarzut błędnego uznania, że nie istniał w sprawie obowiązek zawiadamiania stron w drodze obwieszczenia lub ogłoszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skardze nie można było odmówić słuszności, przy czym niezależnie od jej zarzutów Sąd z urzędu dostrzegł też inne przyczyny wadliwości postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, które nie pozwalały na oddalenie skargi.

Zauważyć na wstępie należy, że obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego z przyczyny opisanej w art. 97 par. 1 pkt 1 kpa, wymaga niewątpliwego ustalenia, że nastąpiła śmierć strony tego postępowania i w jego trakcie. Dla zawieszenia zatem postępowanie na podstawie wyżej powołanej, bezsporna musi być kwestia statusu strony, zmarłej osoby, oraz tego, że jej zgon nastąpił po wszczęciu postępowania administracyjnego. Dokumentem stwierdzającym śmierć osoby (fakt zgonu) jest akt zgonu sporządzony przez kierownika urzędu stanu cywilnego w księgach stanu cywilnego na skutek zgłoszenia zgonu albo na podstawie postanowień sądu o stwierdzeniu zgonu lub uznaniu za zmarłego. W rozumieniu prawa procesowego, akt zgonu jest właściwym dokumentem urzędowym, stanowiącym dowód, że zgon osoby wymienionej w tym akcie, nastąpił w określonym miejscu i czasie. Śmierć strony postępowania nie może być zatem udowadniana za pomocą innych środków dowodowych.

Odnosząc te wstępne uwagi do okoliczności niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organ przed zawieszeniem postępowania nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania wyjaśniającego kwestię daty zgonu osób, śmierć których uznał za przeszkodę w kontynuowaniu postępowania administracyjnego. Okoliczność śmierci tych osób przyjął bowiem na podstawie adnotacji doręczyciela na dowodach doręczenia przesyłek. W aktach sprawy brakuje natomiast skróconych odpisów aktów zgonu: B. J., M. A. i J. B. Nadto, jak wynika z treści notatek urzędowych, sporządzanych przez pracownika organu w związku z czynnościami zmierzającymi do ustalenia następców prawnych w/w osób, ustalona w inny sposób niż poprzez treść aktu zgonu, data śmierci jednej z tych osób – J. B., wprost wskazywała, że jej zgon nie nastąpił po wszczęciu postępowania administracyjnego z wniosku inwestora złożonego w dniu 11.04.2011r., a kilka lat wcześniej, bo 30.05.2005r. (vide: notatka – k. 17 akt administracyjnych I instancji). Okoliczność zgonu osoby traktowanej przez organ za stronę postępowania, nie w toku tego postępowania, w ogóle nie pozwalała na zastosowanie art. 97 par. 1 pkt 1 kpa. Już z tych wyłącznie przyczyn postanowienie o zawieszeniu postępowania należałoby uchylić nawet w sytuacji podzielenia stanowiska organu, co do statusu stron postępowania, zmarłych osób.

Kwestia jednakże rzeczywistego statusu stron postępowania, zmarłych osób, nie została w sprawie wyjaśniona. Zauważyć należy, że zakreślenie przez organ, granic oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko promieniem 500 metrów od terenu inwestycji, nastąpiło na etapie poprzedzającym przesądzenie potrzeby sporządzania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko biogazowni. W sprawie jest bezspornym, że objęta wnioskiem inwestora biogazownia o mocy 1,380MW, jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie jedynie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko tj. wymienione w par. 3 ust. 1 pkt 45 oraz par. 3 ust. 1 pkt 80 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. Nr 213, poz. 1397). Przeprowadzenie zaś procedury oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia mogącego jedynie potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jest wymagane tylko wtedy, gdy organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ostatecznym postanowieniem (wydanym na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku ...(...), stwierdził obowiązek przeprowadzenia takiej oceny. Stwierdzenie przy tym obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, wymaga uzyskania opinii organu ochrony środowiska, a w stosunku do niektórych przedsięwzięć, także organu inspekcji sanitarnej (vide: art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko). Dopiero stwierdzenie obowiązku przeprowadzenia oceny na środowisko (w przypadku inwestycji zaliczanych do potencjalnie znacząco oddziaływującej na środowisko) otwiera postępowanie "środowiskowe" z udziałem społeczeństwa, w którym sporządzony zostaje raport, przedkładany do publicznego wglądu z prawem wnoszenia uwag i wniosków oraz możliwości uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony przez organizacje ekologiczne.

Okoliczność ustawowego zaliczenia biogazowi (o mocy wskazanej we wniosku) do inwestycji mogących jedynie potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie pozostaje bez wpływu na określenie kręgu stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. Skoro sentencja decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, dla którego nie jest przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko, sprowadza się do stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia takiej oceny (vide: treść art. 84 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie...(...), krąg stron takiego postępowania wyznacza zasięg oddziaływania przedsięwzięcia określony przez inwestora na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej przewidywany teren, na którym realizowane będzie przedsięwzięcie, oraz obejmującej obszar przewidywanego oddziaływania i w wypisie z rejestru gruntów obejmującym przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmującym obszar, na który będzie przedsięwzięcie oddziaływać. W sprawie niniejszej inwestor zasięg oddziaływania planowanej biogazowi na środowisko, "zamknął" na mapie dołączonej do wniosku, w granicach terenu inwestycji, a wypisie z rejestru gruntów "ograniczył" do najbliższego sąsiedztwa planowanej biogazowi. Tak określony zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, nie został w sprawie skutecznie podważony. Dla przyjęcia bowiem, że zasięg oddziaływania jest większy, organ musiałby przesądzić o obowiązku sporządzenia w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (raportu). Tym samym, zdaniem sądu, działania Burmistrza K. mające za cel ustalenie kręgu stron postępowania, należało uznać za przedwczesne, jako niepoprzedzone postępowaniem zmierzającym do stwierdzenia obowiązku sporządzania oceny oddziaływania na środowisko

Nadto, nawet w przypadku podzielenia stanowiska organu, że zaistniały etap postępowania pozwalał burmistrzowi na samodzielne zweryfikowanie oznaczenia zasięgu oddziaływania biogazowi na środowisko, zawieszenie postępowania z powodu śmierci osób uznanych przez organ za stronę, wymagałoby wykazania w uzasadnieniu decyzji, że zmarłym służył status strony w rozumieniu art. 28 kpa. Z uzasadnienia postanowienia o zawieszeniu postępowania nie wynika nawet w jakiej odległości od terenu inwestycji, położone są nieruchomości należące do zmarłych osób, czy byliby to bezpośredni sąsiedzi biogazowi, czy też sąsiedzi zamieszkujący w odległościach dalszych. Skala mapy dołączonej do akt z nakreśleniem promienia uznanego przez organ zasięgu oddziaływania biogazowni na środowisko, jest tak nieczytelna, że nie pozwala na odszukanie na niej numeru ewidencyjnego nieruchomości, do których - wedle ewidencji gruntami – prawa właścicielskie miały zmarłe osoby. Na pewno nie byli to jednak właściciele gruntów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji.

Końcowo wreszcie należy zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że opowiedzenie się za przekraczającą 20 osób, liczbą stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, obligowało organ do stosowania procedury powiadamiania ich o czynnościach postępowania w drodze publicznego obwieszczenia, czy ogłoszenia. Przepis art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie....(...)stanowi bowiem, że w takim przypadku stosuje się przepis art. 49 kpa, a nie, iż można ten przepis zastosować. Użycie natomiast w treści art. 49 kpa stwierdzenia, że "strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi", nie oznacza prawa wyboru formy zawiadomienia, ale istnienie uprawnienia do zastosowania formy zawiadamiania przez publiczne ogłoszenie lub obwieszczenie tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. W tym, przypadku przepisem szczególnym jest norma art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie....(....) a zatem istniałaby ( w przypadku większej niż 20 osób liczby stron postępowania), podstawa do stosowania doręczeń w formie publicznego ogłoszenia lub obwieszczenia.

Mając na uwadze powyższe skarga podlegała uwzględnieniu (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi było zamieszczenie w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenia o zasądzeniu od organu na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).