Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant st. ref. Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej – D. J. sprawy ze skargi M. M. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. M. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Burmistrz Gminy A decyzją z dnia [...] 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 § 2 kpa (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), umorzył postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] stanowiącej własność W. i M. M., położonej w obrębie M gmina A oznaczonej w ewidencji gruntów działką nr [...] z następującymi nieruchomościami sąsiednimi położonymi w obrębie M:

– działką nr [...] objętą księgą wieczystą nr [...] - własność M. i E. G.;

– działką nr [...] objętą księgą wieczystą nr [...] - współwłasność A. J. i E. J.;

– działką nr [...] objętą księgą wieczystą nr [...] - współwłasność A. J. i E. J.;

– działkami nr [...] i [...] - objętymi księgą wieczystą nr [...] – własność gminy A;

– działką nr [...] - objętą spisem DP (skarb państwa).

Rozstrzygnięcie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: postanowieniem z 17 września 2013 r. zostało na wniosek W. i M. M. wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe działki nr [...] z wyżej opisanymi nieruchomościami sąsiednimi. Następnie jednak W. i M. M. pismem z dnia 18 lutego 2014 r. zwrócili się do Burmistrza Gminy z wnioskiem o umorzenie prowadzonego postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. W konsekwencji została wydana decyzja z dnia [...] 2014 r., która jednak w wyniku odwołania wnioskodawców została w całości uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2014 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując sprawę po raz kolejny, Burmistrz zwrócił się do uczestników postępowania pismem z dnia 17 września 2014r. o udzielenie w terminie 14 dni odpowiedzi, czy nie sprzeciwiają się umorzeniu postępowania i poinformował, że ustalił, że brak odpowiedzi w powyższym terminie będzie oznaczał, że strona nie sprzeciwia się umorzeniu. Po upływie w/w terminu organ uznając, że pozostałe strony postępowania nie sprzeciwiły się umorzeniu postępowania, orzekł jak wyżej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. G. i M. G., którzy podnieśli, że nie godzą się na umorzenie postępowania rozgraniczeniowego w przedmiotowej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 stycznia 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 105 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło zasady umarzania postępowania administracyjnego uregulowane w art. 105 § 2 kpa. Kolegium podkreśliło, że zgoda pozostałych stron postępowania na jego umorzenie nie może być ani dorozumiana, ani domniemana. Kolegium ustaliło, że E. i M. G. złożyli przed wydaniem decyzji w Urzędzie Miejskim w dniu 8 października 2014 r. oświadczenie, że kategorycznie sprzeciwiają się umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Jednakże oświadczenia tego organ I instancji nie uwzględnił, stwierdzając, że strony w wyznaczonym terminie nie sprzeciwiły się umorzeniu postępowania. Zdaniem Kolegium art. 105 § 2 kpa nie określa terminu, w jakim strony postępowania mogą składać ewentualny sprzeciw co do umorzenia postępowania na wniosek jednej ze stron. Zatem złożenie takiego sprzeciwu po upływie wyznaczonych 14 dni, ale jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia, nie oznacza, że złożone oświadczenie nie może być już brane pod uwagę. Dlatego Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie było prawidłowe, co uzasadniało jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skargę na decyzję SKO wnieśli W. M. i M. M., zarzucając dokonanie błędnego ustalenia co do stanu faktycznego sprawy i w rezultacie naruszenie art. 7 i 8 kpa. Zdaniem skarżących błędne jest przyjęcie, że oświadczenia stron złożone nawet po wyznaczonym terminie winny zostać uwzględnione w wydawanej decyzji.

W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżących podniósł, że każda ze stron postępowania ma interes prawny jedynie w rozgraniczeniu własnej nieruchomości z nieruchomościami sąsiednimi. Dlatego błędnym było uchylenie decyzji organu I instancji w całości w sytuacji, gdy odwołanie wnieśli E. i M. G., którzy posiadają interes prawny jedynie co do rozgraniczenia działek nr [...] i [...]. Dlatego też ich odwołanie winno być rozpatrzone w zakresie ich interesu prawnego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2012. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Przeprowadzona zgodnie z powyższymi zasadami kontrola sądowa doprowadziła do uznania, że skarga jest uzasadniona.

Przede wszystkim wskazać należy, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości , uregulowanym przepisami art. 29- 39 ustawy z dnia Prawo geodezyjne i kartograficzne, dalej pgik. Jak wynika z art. 30 ust. 1 pgik postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości prowadzone jest na wniosek lub z urzędu, przy czym z urzędu przeprowadza się je wyłącznie w przypadkach wymienionych w ust. 2 tego przepisu. Sam wniosek strony nie wszczyna jeszcze bezpośrednio postepowania o rozgraniczenie nieruchomości, toczy się ono dopiero po wydaniu postanowienia o którym mowa w art. 30 ust. 3 pgik. Natomiast zasadność wydania decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego wynika z następujących sytuacji :

-kiedy istnieje konieczność przekazania sprawy sądowi w związku z żądaniem złożonym przez stronę niezadowoloną ze sposobu ustalenia granic – art. 33 ust. 3 pgik,

-w przypadku zawarcia przez strony ugody przed geodetą- art. 31 ust. 4 pgik,

-w przypadku konieczności umorzenia postępowania z innych przyczyn, tj. na podstawie art. 105 kpa.

Umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Decyzja wydana na podstawie art. 105 1 lub 2 kpa nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a zasadność rozstrzygnięć wydanych na podstawie tego przepisu wynika z istnienia bądź obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego – wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 1 kpa, bądź z subiektywnej bezprzedmiotowości postępowania, czego skutkiem staje się umorzenie fakultatywne, na podstawie art. 105 § 2 kpa. W kontrolowanej sprawie umorzenie postępowania o rozgraniczenie na podstawie art. 105 § 1 kpa pozostawało poza zakresem rozstrzygnięcia organu, zatem wspomnieć jedynie należy, że do sytuacji takiej może dojść np. w razie bezprzedmiotowości przedmiotowej - np. połączenia w toku postępowania rozgraniczeniowego w jedną nieruchomość (w rozumieniu wieczystoksięgowym) rozgraniczanych gruntów, albo gdy np. okaże się, że osoba, z której wniosku postepowanie zostało wszczęte nie posiada przymiotu strony (bezprzedmiotowość podmiotowa).

Skoro podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był przepis art. 105 § 2 kpa, to wskazać należy, iż aby możliwe było umorzenie wszczętego postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 105 § 2 kpa, muszą łącznie zaistnieć następujące przesłanki :

- wniosek o umorzenie postępowania rozgraniczeniowego pochodzi od strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte,

-inne strony nie sprzeciwiają się umorzeniu postępowania,

-umorzenie postępowania nie jest sprzeczne z interesem społecznym.

Przepis art. 105 § 2 k.p.a. nie przewiduje obowiązku kontrolowania czy weryfikowania przez organ administracji przesłanek, jakimi kieruje się wnioskodawca wnosząc o umorzenie postępowania. Należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią tego przepisu inne strony nie muszą wyrażać zgody na umorzenie postępowania, bowiem przepis ten stanowi tyko o możliwości zgłoszenia sprzeciwu. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2308/10, zgodnie z którym: "Nie można zgodzić się z poglądem, że poprzez przez użyte w art. 105 § 2 k.p.a. sformułowanie "nie sprzeciwiają się temu inne strony" należy rozumieć oświadczenie woli pozostałych stron postępowania administracyjnego, wyrażające zgodę na umorzenie postępowania. Inne strony postępowania nie muszą wyrażać zgody na umorzenie postępowania, ponieważ ww. przepis stanowi tylko o możliwości zgłoszenia sprzeciwu (LEX nr 1138135). Nie można więc zgodzić się z poglądem wyrażonym przez organ odwoławczy, iż zgoda innych stron na umorzenie postepowania musi być udzielona wprost i wyraźnie, skoro przepis art. 105 § 2 kpa regulacji takiej nie zawiera. Prawidłowe jest natomiast stanowisko organu, iż przepis ten nie określa terminu, w jakim strony postępowania mogą składać ewentualny sprzeciw co do umorzenia postepowania na wniosek jednej ze stron. Z uwagi jednak na obowiązek organu przestrzegania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości i ograniczonego formalizmu wynikającej z art. 12 kpa, oraz zasady załatwiania spraw bez względnej zwłoki – art. 35 kpa, nie ma podstaw aby negatywnie ocenić postępowanie organu pierwszej instancji polegające na wystosowaniu do stron pisma zatytułowanego "zawiadomieniem", w którym zawarto pouczenie o treści art. 105 § 2 kpa, wraz z informacją o wniosku skarżącego o umorzenie postępowania rozgraniczeniowego i prośba o udzielenie w określonym terminie odpowiedzi, czy strony sprzeciwiają się umorzeniu postępowania. Taka treść pisma nie narusza żadnego z przepisów prawa. Natomiast wobec braku w art. 105 § 2 kpa ustawowego terminu, w którym strona może sprzeciwić się umorzeniu postępowania, oznaczenie takiego terminu przez organ nie będzie miało znaczenia dla oceny, czy strona sprzeciwiła się umorzeniu postępowania w terminie "wyznaczonym" przez organ, w przypadku jego przekroczenia. Dlatego za prawidłowe uznać należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż złożenie przez uczestników G. pisma, w którym sprzeciwiają się oni umorzeniu postępowania o rozgraniczenie w terminie przekraczającym 14 dniowy termin wyznaczony przez organ nie mogło skutkować pominięciem tej okoliczności przez organ pierwszej instancji. Organ ten dysponował bowiem w chwili wydawania decyzji oświadczeniem w/w uczestników, z którego wynikało, że nie zaistniały przesłanki umorzenia postępowania o rozgraniczenie działki skarżących z działką uczestników. Nie są więc uzasadnione zarzuty zawarte w skardze, iż strona może sprzeciwić się umorzeniu postępowania wyłącznie w terminie "wyznaczonym" przez organ, skoro nie wynika to z obowiązującego stanu prawnego. Co za tym idzie, twierdzeniem nie mającym jakiejkolwiek podstawy jest, iż w przypadku "złożenia oświadczenia po terminie", strona może złożyć wniosek o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia, na podstawie art. 58 kpa. Powyższe wynika z faktu, iż przepis art. 105 § 2 kpa nie przewiduje terminu do wyrażenia sprzeciwu co do umorzenia postępowania w przypadku wystąpienia o to przez stronę, na której żądanie zostało ono wszczęte. zatem sprzeciw taki może być wyrażony do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 105 § 2 kpa.

W toku postępowania żadna z pozostałych stron nie sprzeciwiła się jego umorzeniu. Należało więc uznać, że w chwili wydawania przez SKO zaskarżonej decyzji spełnione były przesłanki umorzenia postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 105 § 2 kpa co do pozostałych – oprócz E. i M. G. - uczestników postępowania – wniosek o umorzenie pochodzący od strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, oraz brak sprzeciwu co do umorzenia postępowania. Zaistniała tzw. subiektywna bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 2. Wydanie, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck Warszawa 2015 uwagi do art. 105 kpa) - postępowania o rozgraniczenie działki nr 19/4 położonej w obr. M gm. A, stanowiącej własność skarżących, z nieruchomościami sąsiednimi stanowiącymi działki nr [...] i [...] – własność A. i E. J., nr [...] i nr [...] – własność Gminy A, oraz nr [...] – spis DP, Skarb Państwa. Nie było więc podstaw do orzekania przez Kolegium o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu jej do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W stanie faktycznym i prawnym kontrolowanej sprawy nie istniał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jasne i nie budzące wątpliwości było stanowisko wszystkich uczestników postępowania rozgraniczeniowego, zatem istniały podstawy do wydania procesowego rozstrzygnięcia na podstawie art. 105 § 2 kpa. Rozstrzygnięcie to powinno było uwzględniać fakt sprzeciwienia się uczestników umorzeniu postępowania w zakresie rozgraniczenia działki skarżących z działką uczestników, oraz brak sprzeciwu pozostałych uczestników postępowania. Rodzaj rozstrzygnięcia, które powinno było wydać SKO determinowany był także treścią przepisu art. 138 § 1 kpa. Jak już wskazano wyżej nie było podstaw do orzekania na podstawie art. 138 § 2 kpa. Brak było także podstaw do uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 kpa. Brak było jednak również podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji wyłącznie w zakresie dotyczącym rozgraniczenia działki skarżących z działką nr [...] (własność E.M. G.) i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy. Przepis art. 138 § 1 pkt. 2 kpa stanowi, że uchylając zaskarżoną decyzję w części organ odwoławczy orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy. W doktrynie i orzecznictwie przeważające jest stanowisko, że decyzja organu odwoławczego, która nie zawiera w swej treści obu tych elementów rażąco narusza prawo (por. Kpa Komentarz j.w. uwagi do art. 138 § 1 pkt. 2 kpa, również B. Adamiak [w:] Kpa Komentarz, 9 wydanie, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, uwagi do tego przepisu). Jednak przepisy kpa nie przewidują możliwości wydania decyzji o odmowie umorzenia, czy też "nie umarzaniu" postępowania administracyjnego. Z wskazanych wyżej względów, organ odwoławczy winien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec prawidłowo o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego wszczętego wnioskiem skarżących, tj. w takim zakresie, w jakim strony nie sprzeciwiły się jego umorzeniu, tj. rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty, w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt. 2 zd. 1 kpa. Powyższe wskazuje, że organ odwoławczy działał w sprawie wyłącznie w sposób polegający na kontroli orzeczenia pierwszoinstancyjnego, co stoi w sprzeczności z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa, zgodnie z którą postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z zasady tej wynika, że organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania obowiązany jest do powtórnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, czyli nie może ograniczyć się tylko do weryfikacji zaskarżonego orzeczenia. Takie stanowisko organu jak w kontrolowanej sprawie jest naruszeniem art. 138 kpa, który przyznaje organom odwoławczym kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia wówczas, gdy postępowanie dowodowe nie wymaga uzupełnienia. Z taka właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Należy nadto stwierdzić, że organ nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy umorzenie postępowania nie jest sprzeczne z interesem społecznym, co stanowi jedna z przesłanek umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 kpa. Treść jej uzasadnienia nie wskazuje, aby kwestia ta była przez organ dostrzeżona. Należy jednak przy tym wyrazić pogląd, iż sprzeczność z interesem społecznym istnieć może wówczas, gdy umorzenie postępowania administracyjnego dotyczy interesu społecznego. Umorzenie postępowania rozgraniczeniowego dotyczące nieruchomości stanowiących własność skarżących i uczestników postępowania nie dotyczy interesu społecznego. Dlatego wada polegająca na braku odniesienia się przez organy do powyższej kwestii nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie odwołanie uczestników E. i M. G., SKO będzie miało na uwadze zaprezentowane wyżej stanowisko i wyda zgodne z nim rozstrzygnięcie.

Wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – art. 105 § 2 kpa i art. 138 § 2 kpa, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów zapadło na podstawie art. 200 ppsa.