Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 14 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 roku sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. LS

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpoznaniu wniosku E. M., odmówił przyznania jej prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – S. R. od dnia 1 marca 2017 r.

W odwołaniu od tej decyzji E. M. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie wnioskowanego świadczenia. Wskazała, że opiekuje się małoletnią wnuczką – S. R. i jako opiekunowi faktycznemu dziecka wnioskowane świadczenie powinno zostać przyznane. Strona podkreśliła, że osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeśli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wydaną po rozpatrzeniu powyższego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23), dalej jako "k.p.a.", art. 4 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 195) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wobec czego należało utrzymać ją w mocy. Dalej organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 4, art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i wyjaśnił, że w dniu 22 marca 2017 r. E. M. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko S. R. Do wniosku załączyła postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. VI Wydział Rodzinny i Nieletnich, z którego wynika, iż ojciec dziecka – P. R. został całkowicie pozbawiony władzy rodzicielskiej nad małoletnią S. R. (ur. [...] 2007 r.), zaś matce dziecka K. M. władza rodzicielska została jedynie ograniczona. Sąd w niniejszym postanowieniu ustalił również, że miejscem pobytu małoletniej S. R. będzie każdorazowe miejsce zamieszkania E. i W. małż. M., zmieniając tym samym w stosunku do niej postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. z dnia 22 stycznia 2010 r. wydane w sprawie o sygn.[...].

Zdaniem Kolegium ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wnioskodawczyni nie jest opiekunem prawnym małoletniej S. R. E. M. w dniu 22 maja 2017 r. złożyła oświadczenie, z którego wynika, że nie składała do sądu wniosku o przysposobienie małoletniej wnuczki S. Skoro zatem wnioskodawczyni legitymuje się jedynie orzeczeniem sądu powszechnego o umieszczeniu wnuczki pod jej bieżącą pieczą i jednoczesnym ustanowieniem jej kuratorem do spraw majątkowych, to jednoznacznie wynika z tego, że zakres jej pieczy nad dzieckiem nie jest tożsamy z opieką, a więc najszerszym i najpełniejszym sposobem sprawowania opieki nad małoletnimi, będącym emanacją władzy rodzicielskiej, jaki może być wykonywany pod nadzorem sądu opiekuńczego. Ponadto organ odwoławczy zauważył, iż matka dziecka posiada prawa rodzicielskie wobec dziecka, choć w ograniczonym zakresie. Stwierdził także, iż ustawodawca w sposób jednoznaczny wskazał na przesłanki, których spełnienie warunkuje przyznanie świadczenia wychowawczego. Zarzuty odwołania E. M. są - w ocenie Kolegium - zarzutami skierowanymi do ustawodawcy, aby w tym zakresie zmienił przepisy prawa. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że wnioskowane świadczenie nie mogło zostać przyznane odwołującej.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją E. M. zaskarżyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o:

1. uchylenie decyzji organów obu instancji w całości,

2. stwierdzenie, że zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa,

3. przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania,

4. rozpoznanie niniejszej sprawy łącznie ze skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], znak [...], dotyczącą odmowy przyznania zasiłku rodzinnego.

Zdaniem skarżącej zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 76 § 1, art 77, art 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, nierozpoznanie całości materiału dowodowego oraz brak należytej oceny postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł. W. w Ł. w sprawie, sygn. akt [...] z dnia 22 stycznia 2010 r. Ponadto skarżąca zarzuciła organom rażące naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nierówne traktowanie dzieci w tożsamym położeniu i sytuacji prawnej. Na poparcie swego stanowiska skarżąca odwołała się do argumentacji zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 833/16.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia tej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko S. R. od dnia 1 marca 2017 r. z uwagi na to, że skarżąca jako sprawująca pieczę bieżącą nad dzieckiem (wnuczką) nie jest podmiotem uprawnionym do ubiegania się o to świadczenie.

Zasadnicze znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy ma zatem ocena, czy orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że osobie sprawującej bieżącą pieczę na dzieckiem nie przysługuje świadczenie wychowawcze.

Przechodząc do tej oceny przede wszystkim należy wskazać, że materialnoprawną podstawę orzekania przez organy administracji publicznej stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz.195), dalej jako: "u.p.p.w.d". Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady ich przyznawania i wypłacania (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 4 ust. 2 powołanej ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka.

Jednocześnie należy wyjaśnić, że świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Charakter i cel tego świadczenia powinny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują. Należy przy tym zauważyć, że co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice. Zasadę tę statuuje art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788), dalej jako: "k.r.o.", zgodnie z którym rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień.

Powyższa zasada nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie, bowiem ojciec wnuczki skarżącej został pozbawiony władzy rodzicielskiej, zaś władza rodzicielska matki dziecka została ograniczona (postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. VI Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 22 stycznia 2010 r. wydane w sprawie o sygn. [...] wraz ze zmianą wynikającą z załączonego do skargi postanowienia z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt [...]). Ponadto na podstawie tego postanowienia Sądu dziecko S. R. została umieszczona pod bieżącą pieczą dziadka i babki macierzystej – E. i W. małż. M. Jednocześnie należy wskazać, że postanowienie to nie jest podstawą, aby uznawać skarżącą za opiekuna prawnego, którego sąd opiekuńczy ustanawia na podstawie przepisów art. 145 – 153 k.r.o.

Obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad dzieckiem umieszczonym w pieczy zastępczej, jego wychowania i reprezentowania w tych sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do rodziny zastępczej, prowadzącego rodzinny dom dziecka albo kierującego placówką opiekuńczo-wychowawczą, regionalną placówką opiekuńczo-terapeutyczną lub interwencyjnym ośrodkiem preadopcyjnym. Pozostałe obowiązki i prawa wynikające z władzy rodzicielskiej należą do rodziców dziecka (art. 112¹ § 1 k.r.o.). Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, skarżąca nie została ustanowiona rodziną zastępczą, a matka dziecka, mimo że tylko ograniczona w swoich prawach wynikających z władzy rodzicielskiej, nie sprawuje jej w istocie w żadnym zakresie. Regulacja art. 112¹ § 1 k.r.o. nie może więc mieć w tej sprawie zastosowania, tak jak i dalsze przepisy oddziału 2a rozdziału II k.r.o. dotyczące pieczy zastępczej.

Należy podkreślić, że wśród uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze ustawa nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem, czyli takiej, która sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem z mocy orzeczenia sądu. Ograniczyła krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 2 pkt 10). Tym samym pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, należy uznać, że przepisy analizowanej ustawy w sposób niedostateczny chronią prawa jednostki, jaką jest rzeczywisty opiekun dziecka. Mając zatem na względzie konieczność lepszej ochrony interesów opiekuna dziecka Sąd uznał za niezbędne w niniejszej sprawie odniesienie się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka.

Konstytucję Rzeczpospolitej Polskiej, jako najwyższe prawo w strukturze źródeł prawa - jak podkreśla się w doktrynie - należy stosować bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (na co wskazuje jej art. 8), także w sferze praw i wolności jednostki (prof. Janusz Trzciński, "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne, wykład). W art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP postanowiono, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (patrz: Wiesław Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX).

Z kolei zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r., Nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji).

Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma zatem prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania. Zgodnie bowiem z Konwencją o Prawach Dziecka, formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Ł.-W. VI Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 31 marca 2016 r., wydanego w sprawie o sygn. akt [...], małoletnia wnuczka S. R. została umieszczona pod bieżącą pieczą babki i dziadka małż. M. Babka i dziadek S. R. są także kuratorami do spraw majątkowych wnuczki. Sąd Rodzinny w ww. postanowieniu nie określił czasu trwania tej opieki, co oznacza, iż w braku innych postanowień Sądu, może ona trwać do uzyskania przez uprawnionych pełnoletniości. Ograniczenie uprawnień w dostępności do świadczeń rodzinnych w tym czasie stanowi istotne naruszenie praw, wynikających wprost z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Państwo ma bowiem obowiązek uznawać prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu. Rodzice (rodzic) lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie (w ramach swych możliwości, także finansowych) warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka. Natomiast Państwo, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, ma obowiązek podejmować właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz udzielać, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy (...) - art. 27 Konwencji.

Uwzględniając powyższe uregulowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, za nieuzasadnione należy uznać ograniczenie ustawowe w dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka do świadczeń rodzinnych, w szczególności do świadczenia wychowawczego, mającego na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, również w sytuacji, gdy władza rodzicielska matki jest ograniczona. Powierzenie przez Państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym świadczenia wychowawczego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem.

Kierując się powyższymi ustaleniami, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uwzględniając skargę, przyjął jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego przepisy Konstytucji RP (art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2) oraz Konwencji o Prawach Dziecka (art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27) i uznał za zasadne bezpośrednie zastosowanie tych unormowań. Ograniczenia w dostępności do świadczenia wychowawczego na podstawie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci dla osoby sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego godzą bowiem w interes osoby dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia wprost z postanowień Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka. Podobne stanowisko w tym przedmiocie zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 833/16, powołanym przez skarżącą w skardze, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 695/13 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd pragnie przy tym podkreślić, że przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia w zakresie dostępności do świadczeń wychowawczych osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka, godząc tym samym w dobro dziecka, a w konsekwencji skutkowałoby naruszeniem zasady równości wobec prawa, o której mowa w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie Sąd w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się innych naruszeń prawa wskazanych w skardze w ramach zarzutów dotyczących obrazy przepisów postępowania. Nie znalazł także podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 petitum skargi).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji uwzględni powyższą ocenę prawną, uznając, iż w okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej sprawująca pieczę bieżącą nad małoletnią wnuczką babka (skarżąca) jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z żądaniem przyznania świadczenia wychowawczego i przeprowadzi postępowanie wyjaśniające co do spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych, od których ustawa uzależnia przyznanie tego świadczenia.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

m.m.