Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 19 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i odmowy zatwierdzenia projektu budowalnego oraz udzielenia pozwolenia na rozbiórkę garażu, rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego oddala skargę w całości.

Decyzją z [...] (nr [...]) Wojewoda D. (dalej jako "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania S. K., uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] (nr [...]) - zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą T. H. pozwolenia na rozbiórkę garażu, rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. O. we W., na działce nr [...], [...], obręb B. – oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę i budowę.

Jak wynika z motywów decyzji organu odwoławczego stwierdził on niezgodność projektu budowlanego z decyzją Prezydenta W. z dnia [...] (nr [...]) ustalającą na rzecz T. H. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz budowę wolnostojącego garażu (po rozbiórce istniejącego garażu), przy ul. O., na działce nr [...],[...], obręb B. – dalej jako "warunki zabudowy". Stwierdził również niezgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi.

W decyzji odwoławczej sformułowano przy tym następujące zastrzeżenia:

Po pierwsze, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że warunki zabudowy zezwalały inwestorowi na "rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz budowę wolnostojącego garażu (po rozbiórce istniejącego garażu)". Jak zaś wynika z projektu budowlanego, projektowany garaż nie będzie wolnostojący. Ma być on bowiem wbudowany w istniejący budynek mieszkalny (projekt budowlany, s. 20 i 21).

Po drugie, projekt budowlany w ocenie organu odwoławczego nie spełnia wymagań warunków zabudowy w zakresie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej budynku. Całkowita szerokość elewacji frontowej budynku wynosić będzie około 12,5 m, podczas gdy warunki zabudowy określają ten parametr maksymalnie na 9,5 m. Zaznaczono przy tym, że ustalając szerokość projektowanej elewacji frontowej należało uwzględnić również część garażową. Stanowić ma ona integralny element budynku, jedynie częściowo (do połowy) zagłębiony w ziemi, tak więc widoczny ponad poziomem terenu. Mimo wycofania części garażowej względem wyznaczonej linii zabudowy będzie ona widoczna od frontu działki, tak więc musi być uwzględniona jako część elewacji budynku.

Po trzecie, organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność projektowanej rozbudowy istniejącego budynku do granicy z działką sąsiednią nr [...]. Wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdzie rozbudowywany i przebudowywany budynek jest budynkiem jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej, i w tym zakresie dopuszczalna jest jego rozbudowa w części przylegającej do drugiej połowy budynku bliźniaczego. Jak zaś wynika z treści decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji nie dopuszczono możliwości rozbudowy budynku do granicy z działką nr [...]. Nie zezwala na to także § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 IV 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422, ze zm.) – dalej jako "warunki techniczne". Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że rozbudowa budynku w tym kierunku, prowadzić może do zmiany charakteru istniejącej na tym terenie zabudowy - z bliźniaczej na szeregową.

Po czwarte, organ odwoławczy zauważył, że w świetle warunków techniczno- budowlanych liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy. Wynika to z § 18 ust. 2 warunków technicznych. Skoro zaś decyzja o warunkach zabudowy lokalizowała miejsce postojowe w garażu wolnostojącym, zaś projekt budowlany przewiduje miejsce postojowe w obrębie bryły budynku mieszkalnego, to występuje niezgodność z powołanym przepisem z § 18 ust. 2 warunków technicznych.

Po piąte, niejasne jest, czy przedmiotowa inwestycja w istocie dotyczy rozbudowy budynku w zabudowie bliźniaczej, czy też budynku jednorodzinnego dwulokalowego. Organ odwoławczy powołał się tu na przedłożoną przez inwestora ekspertyzę stanu technicznego sąsiedniego budynku mieszkalnego, gdzie wskazano, że "budynki przy ul. O. [...] i O. [...] są dwiema częściami tego samego obiektu a więc domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Oba budynki posiadają wspólną ścianę wewnętrzną" (punkt 1.1.12. "Ocena wpływu planowanej przebudowy budynku przy ul. O. [...] na budynek przy ul. O. [...] ", strona 7 ekspertyzy technicznej).

Skargę na powyższą decyzję złożył T. H. (dalej jako "skarżący"). Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu odwoławczego do wydania w terminie 7 dni pozwolenia budowlanego.

Skarżący podniósł, że inwestor nie jest zobowiązany do realizacji wszystkich obiektów objętych decyzją o warunkach zabudowy. W odniesieniu do przedmiotowej inwestycji oznacza to realizację wyłącznie przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego bez konieczności realizacji wolnostojącego budynku garażu. Przeciwny pogląd prowadziłby do absurdu, w myśl którego organ mógłby wymusić na inwestorze realizację szerszej zabudowy, niż zaplanował inwestor. Przedstawiona w zaskarżonej decyzji argumentacja dotycząca konieczności realizacji wszystkich obiektów objętych decyzją o warunkach zabudowy nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. W związku z powyższym przedmiotową inwestycję należy traktować wyłącznie jako przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Skarżący zauważył przy tym, że § 3 pkt 2 warunków technicznych stanowi, że przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć zarówno budynki jednorodzinne, jak również budynki garażowe, co przesądza o dopuszczalności zaprojektowania garażu jako pomieszczenia wbudowanego w budynek mieszkalny - przy spełnieniu pozostałych warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Określone w warunkach zabudowy ustalenia dotyczące garażu wolnostojącego stają się po prostu bezprzedmiotowe, w związku z przyjętą w projekcie budowlanym rezygnacją z tego budynku.

W skardze zakwestionowano również prawidłowość zawartej w decyzji odwoławczej oceny dotyczącej szerokości elewacji frontowej budynku. Skarżący zwrócił uwagę, że projektowany garaż będzie zagłębiony do połowy wysokości w ziemi. Tym samym garaż ten spełnia definicję kondygnacji podziemnej w rozumieniu § 3 pkt 17 warunków technicznych. Skoro zatem w oparciu o treść § 3 pkt 17 warunków technicznych projektowany garaż posiada status kondygnacji podziemnej, to nie sposób przyjmować, aby obiekt ten należało uwzględniać przy wyliczaniu szerokości elewacji frontowej. W sytuacji w której ustawodawca przyjmuje na gruncie warunków technicznych fikcję, w myśl której obiekt nie do końca umiejscowiony pod powierzchnią terenu jest traktowany jako kondygnacja podziemna, wówczas na gruncie rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu kondygnacja ta powinna być pominięta przy obliczaniu szerokości elewacji zewnętrznej.

Skarżący podkreślił także, że prawo do przeprowadzenia projektowanej rozbudowy do granicy z działką sąsiednią nr [...] wynika jednoznacznie z § 12 ust. 4 pkt 1 warunków technicznych. Przepis ten pozwala na zabudowę przy granicy w przypadku realizacji budynku jednorodzinnego ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej o szerokości do 16 m. Przepis ten stanowi regulację szczególną w stosunku do powołanego przez organ odwoławczy § 12 ust. 2 warunków technicznych. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że organ powołał nieadekwatne orzecznictwo w tym zakresie. Wykluczone jest też – zdaniem skarżącego – dopatrywanie się w ocenianym projekcie tendencji do kształtowania zabudowy szeregowej. By można było mówić o zabudowie szeregowej, projekt budowlany musiałby zakładać przekształcenie istniejącego domu bliźniaczego w zespół budynków pełniących funkcję mieszkalną dla 3 rodzin. Taki sposób zagospodarowania nie wynika zaś z warunków zabudowy ani z przedłożonego projektu budowlanego.

W skardze wyrażono także niezrozumienie dla wątpliwości organu odwoławczego w zakresie charakteru budynku (budynek dwulokalowy czy dwa budynki w zabudowie bliźniaczej). Skarżący podkreślił, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym projektu budowlanego i map w sposób jednoznaczny wynika, że mamy do czynienia ze standardowym domem w zabudowie bliźniaczej. Użycie sformułowania o "wspólnej ścianie" budynków nie powoduje, że budynek traci charakter domu w zabudowie bliźniaczej. Ponadto art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego definiuje budynek w zabudowie bliźniaczej jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Takie rozumowanie powoduje, że każda z dwóch części budynku w zabudowie bliźniaczej posiada równocześnie status budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Twierdzenia o możliwości powstania domu jednorodzinnego dwulokalowego nie znajdują zatem podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym.

Skarżący stwierdził także niezasadność kwestionowania przez organ odwoławczy projektu budowlanego z pozycji § 18 ust. 2 warunków technicznych. Decyzja o warunkach zabudowy wydana dla przedmiotowej inwestycji nie nakłada bowiem obowiązku realizacji wolnostojącego garażu jako warunku niezbędnego do spełnienia wymagań w zakresie zapewnienia wymaganej liczby miejsc postojowych dla tej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargę należało oddalić, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego w części kwestionującej zgodność projektu budowlanego z decyzją ustalającą warunki zabudowy.

W świetle wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm.) – dalej jako "pb", nie budzi wątpliwości, że w przypadku braku planu miejscowego organ przed wydaniem pozwolenia budowlanego weryfikuje zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeśli więc stwierdzi niezgodność projektu budowlanego z powołaną decyzją, zobligowany jest odmówić udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowalnego.

Warunki zabudowy, jakie uzyskał skarżący, wskazują jednoznacznie na dopuszczalność realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz budowie wolnostojącego garażu (po rozbiórce istniejącego garażu). Zarówno część tekstowa jak i graficzna warunków zabudowy obrazuje określoną koncepcję urbanistyczną przewidzianą do realizacji. Rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego miała towarzyszyć budowa garażu wolnostojącego w tylnej części działki budowlanej, zaś jego orientacyjną lokalizację wskazuje część graficzna warunków zabudowy.

Projekt budowlany przedłożony do oceny organom administracji architektoniczno-budowlanej z pewnością nie realizuje takiej koncepcji urbanistycznej. Przewiduje on bowiem, że funkcja garażowa realizowana będzie w bryle istniejącego budynku mieszkalnego po jego rozbudowie i przebudowie, zaś garaż wolnostojący nie będzie realizowany (garaż dotychczasowy zostanie rozebrany).

Skarżący zresztą sam przyznaje, że projektowana inwestycja różni się od planowanej na etapie ubiegania się o warunki zabudowy. Sugeruje jednak, że różnica ta jest nieistotna, gdyż nie wykracza poza ramy zakreślone warunkami zabudowy. Skarżący podkreślił, że nie jest zobowiązany do realizacji wszystkich obiektów objętych decyzją o warunkach zabudowy. Przeciwny pogląd prowadziłby – zdaniem skarżącego - do absurdu, w myśl którego organ mógłby wymusić na nim realizację szerszej zabudowy, niż zaplanował inwestor.

Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Jest oczywiste, że organ nie może wymuszać na skarżącym realizowania żadnej inwestycji. Skoro jednak skarżący sam zdecydował się na realizację inwestycji, to musi przy tym uwzględnić kierunki i wskaźniki urbanistyczne, jakie zostały określone w warunkach zabudowy. Trzeba podkreślić, że warunki zabudowy wydane zostały na wniosek skarżącego i uwzględniały treść jego żądania. Jeśli następnie skarżący zmienił swoje koncepcje inwestycyjne, to należało wystąpić o zmianę dotychczasowych lub uzyskanie nowych warunków zabudowy. Wbrew ocenie wyrażonej w skardze analizowane odstępstwa od warunków zabudowy uznać należy za istotne. Dotyczą bowiem zmiany lokalizacji funkcji garażowej, a zarazem definitywną rezygnację z garażu wolnostojącego. Są to więc zmiany znaczące z punktu widzenia ładu urbanistycznego, który decyzja o warunkach zabudowy ma zasadniczo chronić. Wymagają one ponownej analizy zabudowy sąsiedniej przez pryzmat występowania przesłanki dobrego sąsiedztwa dla realizacji funkcji garażowej w bryle budynku mieszkaniowego. Taka analiza może być dokonana wyłącznie w postępowaniu w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Żadnych zaś ocen w tym zakresie nie mogą dokonywać organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Rację ma również organ odwoławczy stwierdzając sprzeczność projektu budowlanego z określonym w warunkach zabudowy parametrem szerokości elewacji frontowej dla planowanej rozbudowy. Warunki zabudowy określają ten parametr na maksymalnie 9,5 m. Szerokość projektowanej rozbudowy z uwzględnieniem części garażowej wynosi zaś ponad 12 m. Nie można przy tym uwzględnić argumentacji skargi wskazującej, że przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku nie należy uwzględniać części garażowej. Zdaniem Sądu nie ma znaczenia, że część garażowa jest do połowy zagłębiona w gruncie i stanowi kondygnację podziemną w rozumieniu przepisów techniczno-budowlanych. Sąd zwraca uwagę, że szerokość elewacji frontowej jest parametrem urbanistycznym. Parametr ten musi być zatem odczytywany i stosowany z uwzględnieniem jego urbanistycznej funkcji polegającej na kształtowaniu całkowitej szerokości budynku w części, która jest widoczna, a więc w części współtworzącej określony układ przestrzenny. Jeśli omawiany parametr ma być skutecznym narzędziem w kształtowaniu ładu przestrzennego to niedopuszczalne jest przyjęcie, że takie lub inne elementy konstrukcyjne budynku widoczne od strony frontu działki nie będą uwzględniane przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej. Przy odmiennym założeniu duża różnorodność możliwych rozwiązań architektonicznych pozwalałaby na obejście wyznaczonego parametru. Z tych względów Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że wyznaczoną w decyzji o warunkach zabudowy szerokość elewacji frontowej określa linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki (zob. wyrok NSA z 1 IX 2009 r., II OSK 1336/08, pobl. CBOSA). Część garażowa projektowanej rozbudowy musi być uwzględniona przy weryfikacji szerokości elewacji frontowej, bowiem jest widoczna od strony frontu działki, co obrazuje jednoznacznie rysunek elewacji zachodniej - frontowej (projekt budowlany, k. 83). W konsekwencji stwierdzić należało, że przedłożony projekt budowlany przewiduje realizację obiektu o szerokości elewacji frontowej ponad 12 m, a więc z przekroczeniem parametru wyznaczonego w warunkach zabudowy.

Sąd nie podzielił natomiast pozostałych argumentów decyzji odwoławczej.

Możliwość realizacji zabudowy jednorodzinnej przy granicy w przypadku działki budowlanej o szerokości nie większej jak 16 m, jak ma to miejsce w przypadku działki skarżącego, reguluje wprost § 12 ust. 4 pkt 1 warunków technicznych. Jest to jeden z wyjątków od reguły określonej w § 12 ust. 1 warunków technicznych i jest on niezależny od faktu obowiązywania planu miejscowego czy jego treści. Eksponowane zaś przy okazji przez organ odwoławczy ryzyko przekształcania zabudowy bliźniaczej w szeregową dotyczy problematyki ładu przestrzennego a nie kwestii techniczno-budowlanych. Nie może być więc wykorzystywane jako argument dla uzasadnienia naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Kwestia istnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa" dla określonej zabudowy nie jest rozstrzygana w postępowaniu budowlanym w oparciu o warunki techniczne, ale w postępowaniu lokalizacyjnym w oparciu o przepisy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Niezasadne jest również podważanie przez organ odwoławczy charakteru istniejącej zabudowy. Rację ma skarżący wskazując, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym projektu budowlanego i map w sposób jednoznaczny wynika, że mamy do czynienia ze standardowym domem w zabudowie bliźniaczej. Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie przez ścianę oddzielenia przeciwpożarowego łączącego oba budynki przechodzi granica prawna dwóch odrębnych nieruchomości gruntowych, tj. działki nr [...] i nr [...]n. Wykluczone jest w takich warunkach przyjęcie założenia, że taki obiekt mógłby stanowić budynek jednorodzinny dwulokalowy.

Zasadnie również podnosi skarżący, że projekt budowlany nie narusza § 18 ust. 2 warunków technicznych. Należy zwrócić uwagę, że w zakresie wymaganej ilości miejsc postojowych projekt budowlany spełnia normatyw określony w warunkach zabudowy, tj. jedno miejsce postojowe na jedno mieszkanie. Natomiast okoliczność odmiennej lokalizacji funkcji garażowej w stosunku do ustaleń przyjętych w warunkach zabudowy nie dotyczy problematyki unormowanej w § 18 ust. 2 warunków technicznych, ale w art. 35 ust. 1 pkt 1 pb.

Wskazane wyżej nieprawidłowości decyzji odwoławczej nie miały jednak wpływu na kierunek rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym nie dały podstawy do jej uchylenia.

Tym samym Sąd orzekł mając na względzie art. 151 ppsa.