II SA/Gl 927/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-12-21	
Data wpływu	2016-09-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Elżbieta Kaznowska
Łucja Franiczek /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	I OSK 651/17	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 1774; art.98a ust.1, art. 4 pkt 1 i 3; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 5.659,00 (pięć tysięcy sześćset pięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] . działający z upoważnienia Prezydenta Miasta G., Kierownik Referatu d.s. Podziałów i Rozgraniczeń, Urzędu Miejskiego w G. ustaliła opłatę adiacencką w wysokości [...] od "A" z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił na skutek podziału działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przedmiotowa działka została podzielona na wniosek zobowiązanej spółki na podstawie decyzji Prezydenta Miasta G., z dnia [...]. Nr [...], zatwierdzającej projekt podziału. Natomiast wzrost wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału został wyliczony przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, który organ poddał ocenie i stwierdził, że jest prawidłowy jak również uwzględnia normy wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Odwołanie od tej decyzji wiosła spółka ""A" zarzucając naruszenie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między podziałem nieruchomości a wzrostem wartości nieruchomości, naruszenie art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego poprzez ich błędne zastosowanie, a polegające na uznaniu, iż dokument sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego spełnia wymogi określone dla operatu szacunkowego, co do formy, treści i metod wyceny. Kolejne zarzuty dotyczyły naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na podjętą decyzję, to jest art. 77 § 1 k.p.a. poprzez złamanie zasady prawdy materialnej i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, co doprowadziło do niewłaściwej subsumcji wymienionych wyżej przepisów prawa materialnego. Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, oraz nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do dowodów i faktów, które były podstawą wydanego rozstrzygnięcia, jak również niewyjaśnienie okoliczności, które wskazał organ odwoławczy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości do porównania. Jeżeli strona ma zastrzeżenia do operatu szacunkowego do jego rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzonego operatu - do czego jest uprawniona na podstawie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto wskazało, że podział nieruchomości o powierzchni[...]m2 na pięć działek, sam w sobie powoduje wzrost wartości nieruchomości, bowiem oczywistym jest, że właściciel nieruchomości nie dokonuje podziału tej nieruchomości, aby zmniejszyć jej wartość. Jako chybiony Kolegium uznało zarzut dotyczący pominięcia przez rzeczoznawcę analizy rynku, która została zawarta na stronach [...]operatu oraz zarzut braku aktualizacji operatu wskazując, że operat z dnia [...]. pomimo jego nazwy stanowi nowy operat szacunkowy.

Pismem z dnia [...]. "A" wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego tj. art. 98a, art. 153 ust. 1, art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 3 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie operatu szacunkowego sporządzonego niezgodnie z powołanymi przepisami. Zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, błędną ocenę materiału dowodowego oraz nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ był zobowiązany dokonać oceny zgodności operatu z przepisami prawa oraz dokonać jego oceny zgodnie zasadą logicznego wnioskowania. Nadto wycenie podlegała cała nieruchomość a nie poszczególne działki, zatem zarówno przed podziałem jak i po podziale szacunek winien być dokonany w stosunku do całości gruntu. Skarżąca zwrócił również uwagę, że jej zarzuty wobec operatu nie dotyczyły wiadomości specjalnych, ale kwestii niezgodności operatu z przepisami prawa. Wskazała, że rzeczoznawca przyjął własne wagi cech różnicujących nieruchomości, nie wskazując sposobu ustalenia tych wag. Zakwestionowała również sposób aktualizacji sporządzonego operatu oraz sposób przeprowadzenia postępowania przez organ odwoławczy, który ograniczył się do bezkrytycznego przyjęcia ustaleń organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w całości podtrzymało stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi.

W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w treści skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę decyzji ustalającej opłatę adiacencką stanowi art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 1774 z późn. zm. dalej: "u.g.n.) zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1.

Ustalenie, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości, która uległa podziałowi dokonywane jest w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.), który dokonując wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości mając na względzie cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych sporządza operat szacunkowy. Operat szacunkowy jest opinią biegłego, sporządzoną w oparciu o wiedzę ze specjalistycznego zakresu, co oznacza, że nie podlega ocenie organu co do meritum, gdyż to właśnie biegły dysponuje wiedzą i doświadczeniem pozwalającymi mu oszacować wzrostu wartości nieruchomości. Nie oznacza to wszakże, że organ nie powinien poddać go weryfikacji. Jest to bowiem dowód w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., który podlega ocenie organu – art. 80 k.p.a.

Wadliwie zatem organ odwoławczy przyjął, iż nie ma prawa w ogóle ocenić prawidłowości sporządzonego w postępowaniu administracyjnym operatu szacunkowego. Podkreślić trzeba, że choć operat szacunkowy jest wprawdzie autorską opinią rzeczoznawcy majątkowego, to jednak, jak wyżej wskazano, przy jego sporządzaniu ani rzeczoznawca majątkowy, ani organ administracji publicznej nie mają pełnej swobody przy określaniu wartości wywłaszczonej nieruchomości, a muszą stosować się do przyjętych przez ustawodawcę regulacji prawnych. Dopiero, w ramach tych unormowań, biegły - posługując się posiadanymi wiadomościami specjalnymi - dokonuje danej wyceny. Istotne przy tym jest, by operat szacunkowy odpowiadał, z jednej strony - wymogom prawnym a z drugiej - był zrozumiały, logiczny i przejrzysty. Zatem, ocena operatu szacunkowego, dokonywana w toku postępowania administracyjnego, choć oczywiście nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły i organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, ale może a nawet powinna obejmować zgodność operatu z przepisami prawa, na podstawie których został sporządzony a ponadto winna też uwzględniać zasady logicznego wnioskowania. Opinia biegłego jest bowiem dowodem w sprawie - w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i podlega swobodnej ocenie prowadzącego postępowanie organu na podstawie zasad wiedzy. Powinna mu ona bowiem jedynie pomóc w rozstrzygnięciu danej kwestii a nie stanowić sama w sobie rozstrzygnięcie. W sprawie dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej oznacza to obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii, a w konsekwencji oceny jej mocy dowodowej, jako określającej wzrost wartości nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012r. sygn. akt I OSK 2367/11, wyrok NSA z dnia 6 września 2011r., sygn. akt I OSK 1510/10, wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009r. sygn. akt I OSK 860/08, wyrok NSA z dnia 4 października 2006r. sygn. akt I OSK 417/06 dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy też strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2014r. sygn. akt I OSK 534/13, wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2013r. sygn. akt II OSK 1611/12, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008r. sygn. akt I OSK 852/07; wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009r. sygn. akt I OSK 373/09; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011r. sygn. akt I OSK 379/10; wyrok NSA z dnia 7 października 2011r. sygn. akt I OSK 1650/10, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W realiach rozpoznawanej sprawy sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy zawierał wady dyskwalifikujące go jako środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym, których jednakże żaden z organów orzekających w niniejszej sprawie nie dostrzegł, a które miały bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. W tym kontekście trafne okazały się zarzuty skarżącej, sformułowane zarówno w skardze do tut. Sądu jak i podnoszone na etapie postępowania odwoławczego.

Przede wszystkim zauważyć trzeba, że wbrew temu co twierdzi Kolegium sam podział nieruchomości jedynie może, ale nie musi powodować zwiększenia wartości nieruchomości. Skutek taki nastąpi, jeżeli w wyniku podziału powstaną działki, których cechy, np. takie jak wielkość, konfiguracja granic, sposób skomunikowania z drogą publiczną, spowodują podniesienie atrakcyjności rynkowej nieruchomości jako całości.

W art. 98a ust.1 u.g.n. mowa jest o nieruchomości przed podziałem i po podziale. Definicja pojęcia nieruchomość zawarta została w art. 4 pkt 1 u.g.n. Przez nieruchomość gruntową zgodnie z tym przepisem, należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Z kolei w art. 4 pkt 3 u.g.n. zdefiniowane zostało pojęcie działki gruntu, przez które należy rozumieć niepodzielną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. Z powyższego jednoznacznie wynika, że ustawodawca dokonuje wyraźnego rozróżnienia omawianych pojęć. Nie są to zatem pojęcia tożsame. Rozróżnienie tych dwóch pojęć prawnych ma natomiast istotne znaczenie z punktu widzenia prawidłowego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących opłatę adiacencką, na co zwraca się uwagę także w piśmiennictwie ( por. A. Lorek, Oplata adiacencka i renta planistyczna, Persscom Sp. z o.o. Wrocław 2010, s.27).

Na zróżnicowanie tych pojęć wskazano również w orzecznictwie Sądu Najwyższego, gdzie w uchwale z dnia 17 kwietnia 2009r. sygn. akt III CZP 9/09 w sposób jednoznaczny wskazano, że nadanie działkom odrębnych numerów geodezyjnych nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, bowiem jeżeli działki takie objęte są jedna księgą wieczystą, to bez względu na sposób rozumienia pojęcia nieruchomości, składają się one na jedną nieruchomość.

Z treści legalnej definicja opłaty adiacenckiej ( art. 4 pkt 11 u.g.n.) wynika z kolei, że jest to opłata ustalana w związku z wzrostem wartości nieruchomości. Do wartości nieruchomości odwołują się też przepisy ustawy odnoszące się do procedury ustalania opłaty adiacenckiej, między innymi te, które dotyczą możliwego do zastosowania podejścia szacowania nieruchomości, jak i metod oraz technik szacowania ( art. 153, art. 154 i art. 155 u.g.n.). Żaden z tych przepisów nie nawiązuje do pojęcia działki gruntu. Tym samym nie wynika z nich, aby dopuszczalne było odnoszenie wartości nieruchomości podobnych do poszczególnych działek ewidencyjnych powstałych w wyniku podziału. Punktem wyjścia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, a nie poszczególne działki powstałe w wyniku jej podziału. Wskazuje na to jednoznacznie definicja nieruchomości podobnej ( art. 7 pkt 16 u.g.n.) a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) określające między innymi rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości.

Powyższy pogląd prezentowany jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakazującym szacowanie dla potrzeb ustalania wysokości opłaty adiacenckiej całości nieruchomości podlegającej podziałowi geodezyjnemu, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych ( por. wyrok NSA z dnia 18 października 2016r. sygn. akt I OSK 3247/14, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r. sygn. akt I OSK 2342/12, wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2013r. sygn. akt I OSK 59/12 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

W związku z powyższym niedopuszczalnym było dokonanie wyceny poszczególnych działek powstałych po podziale a następnie zsumowanie ich wartości, bowiem wycenie podlegała nie działka, lecz nieruchomość jako całość. W konsekwencji nie właściwie dobrano również nieruchomości podobne przyjmując do porównania nieruchomości o znacznie mniejszej powierzchni, a co za tym idzie większej wartości. Uchybienie to nie zostało dostrzeżone przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, a zwłaszcza przez organ odwoławczy pomimo, że skarżąca już w odwołaniu powoływała te okoliczności. Konsekwencją tego było przyjęcie obarczonego błędem operatu szacunkowego jako podstawy do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.

Prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji przede wszystkim zbada, czy w realiach niniejszej sprawy nie doszło do przedawnienia możliwości ustalenia i naliczenia opłaty adiacenckiej (art. 98a ust. 1 u.g.n.), biorąc pod uwagę tezy sformułowane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013r., sygn. akt I OPS 6 /13. Natomiast, jeżeli okaże się, że wspomniany wyżej termin jeszcze nie upłynął, wówczas przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, mając na względzie poczynione wyżej uwagi Sądu i odnosząc je do sporządzonego na potrzeby tego postępowania nowego operatu szacunkowego. W celu przeprowadzenia obiektywnej i bezstronnej wyceny nieruchomości organ zleci sporządzenie tego operatu innemu rzeczoznawcy majątkowemu.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy, zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę stanowiącą równowartość poniesionych kosztów postępowania.