Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 716/24 w sprawie ze skargi J. J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J.J. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 27 czerwca 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 716/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.

Postępowanie w sprawie zainicjował wniosek skarżącego z 21 października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, skierowany drogą mailową do Izby Administracji Skarbowej na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997r. Nr 78 poz. 483 ze zm.; zwana dalej "Konstytucją RP") i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2016r., poz. 1764 ze zm., zwana dalej "u.d.i.p."). Skarżący wnosił o udostępnienie:

1) informacji, jakie działania i środki podejmował Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (zwany dalej "DIAS", "organ") w latach 2022-2024 w ramach pełnionego, na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, nadzoru nad działalnością Naczelników Urzędów Skarbowych (zwanych dalej "NUS") w związku z niewywiązywaniem się przez NUS z obowiązku określonego w art. 58 ust.1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2023r., poz. 190, zwana dalej "u.w.a.r.");

2) dokumentów, które dokumentują ww. działania związane z realizacją nadzoru nad NUS w ww. zakresie.

DIAS w odpowiedzi z 4 listopada 2024 r. wyjaśnił skarżącemu, że korespondencja kierowana przez DIAS do podległych jednostek organizacyjnych w sprawie realizacji obowiązku składania rocznych informacji o działalności (art. 58 ust.1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 u.w.a.r.) nie posiada waloru informacji publicznej, gdyż stanowi dokument wewnętrzny. Dokument wewnętrzny mógłby być dokumentem urzędowym, gdyby nie powstał tylko na potrzeby działalności podmiotu, który je wytworzył, oraz przedstawiał jego stanowisko na zewnątrz. Wnioskowane przez skarżącego informacje, jako dokumenty wewnętrzne, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Skarżący pismem z 8 listopada 2024 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność DIAS i wskazał, że bezczynność w zakresie punktu:

- 1 wniosku polegała na całkowitym zignorowaniu żądania skarżącego dotyczącego informacji o działaniach nadzorczych;

- 2 wniosku polegała na odmowie udostępnienia informacji publicznej bez podstawy prawnej i bezzasadnym twierdzeniu, że żądane dokumenty są "dokumentami wewnętrznymi".

DIAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd wskazał, że DIAS w ustawowym terminie ustosunkował się do żądania skarżącego zawartego w ww. wniosku, mając na względzie jego dwa punkty. Prawidłowo wywiódł przy tym DIAS, że przedmiotem ww. wniosku skarżącego była informacja o charakterze wewnętrznym, a więc nieposiadająca przymiotu informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje bowiem kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, a nie jedynie rodzaj dokumentu, w którym informacja ta się znajduje.

Sąd, analizując przedmiot żądania wniosku stwierdził, że DIAS wskazał prawidłowo, że korespondencja, w której przypomniał NUS o obowiązku sporządzania i przekazywania Wojewodzie Mazowieckiemu informacji o działalności urzędów dotyczy wyłącznie kwestii przypominających o obowiązku i terminie wynikającym z art. 58 ust. 1 u.w.a.r. Korespondencja przypominająca o obowiązku sporządzania i przekazywania Wojewodzie Mazowieckiemu informacji o działalności urzędów skarbowych (58 ust. 1 w związku z art. 56 ust. 1 pkt 2 u.w.a.r.) nie ma więc waloru informacji publicznej. Nie obejmuje bowiem spraw merytorycznych związanych w szczególności z ingerencją w treść, czy zakres rzeczowy, jaki naczelnik urzędu skarbowego powinien uwzględnić w informacjach rocznych. Zakres spraw, które NUS ujęli w informacjach rocznych o działalności przekazywanych Wojewodzie należy tylko i wyłącznie do jego decyzji. DIAS w swoich pismach, o udostępnienie których wnosił skarżący w ww. wniosku z 21 października 2024 r. nie przekazywał wytycznych, co do treści informacji, jaką należy zawrzeć. Skoro ww. korespondencja nie przesądza o kierunku działania naczelnika urzędu skarbowego jako organu podatkowego i konkretnie nie przesądza o treści, formie informacji rocznych, a jedynie ma za zadanie przypomnieć o obowiązku wysłania informacji Wojewodzie, bądź monitoruje wykonanie tego obowiązku, to prawidłowe było stanowisko DIAS wyrażone w odpowiedzi na wniosek skarżącego, że nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu. W takim przypadku, gdy nie mamy do czynienia z informacją publiczną, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, organ nie był zobligowany do wydawania decyzji stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lecz powinien powiadomić wnioskującego zwykłym pismem, co miało miejsce w sprawie i to w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Słusznie podnosi więc DIAS, że choć żądana przez skarżącego korespondencja służyła realizacji określonego zadania publicznego (terminowego wywiązania się z obowiązku wynikającego z art. 58 ust. 1 u.w.a.r.), to nie przesądzała o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Sama korespondencja, o udostępnienie której wnosi skarżący, materializuje wewnętrzny przepływ informacji pomiędzy organami Krajowej Administracji Skarbowej i nie wpływa bezpośrednio w formie i treści na przejaw działalności podmiotów wykonujących zadania publiczne i gospodarujących środkami publicznymi.

Niezależnie od tego Sąd stwierdził, że nie sposób pominąć, że skarżący ma wiedzę o korespondencji objętej wnioskiem, o czym świadczy zestawienie treści wniosku i treści przesłanych na żądanie Sądu do akt sprawy dokumentów będących przedmiotem wniosku. To zaś oznacza, że cel u.d.i.p., jakim jest zapewnienie transparentności działalności organów publicznych został osiągnięty. Chęć poznania przez skarżącego wyglądu konkretnego pisma, jego szaty graficznej czy poznania jego szczegółów stylistycznych lub gramatycznych wykracza poza ramy obywatelskiego prawa do dostępu do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.) zaskarżając go w całości i wnosząc o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego, merytorycznego rozpoznania przez ten Sąd;

- rozpoznanie sprawy na rozprawie

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, wedle norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. błędną wykładnia przepisów ustawy z dnia ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej dokonaną w oparciu o zastosowanie niewłaściwych kryteriów ocennych w zakresie analizy treści wniosków złożonych przez skarżącego do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie a to:

A. I. w zakresie informacji, jakie działania i środki podejmował Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w latach 2022-2024 w ramach pełnionego, na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, nadzoru nad działalnością Naczelników Urzędów Skarbowych w związku z niewywiązywaniem się przez NUS z obowiązku określonego w art. 58 ust.1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie "pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 10 stycznia 2024 r."

B. art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ nie był zobowiązany do udostępnienia skarżącemu informacji w postaci treści wnioskowanych dokumentów, pomimo iż stanowią one informację publiczną;

C. art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i c) u.d.i.p. i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż dokumenty wnioskowane we wniosku skarżącego z 21 października 2024 roku skierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej nie stanowią informacji publicznej;

D. art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a), c) d) i e) oraz pkt 4 lit. a) oraz ust. 2 u.d.i.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że będące przedmiotem wniosku skarżącego z 21 października 2025 roku skierowanego do Dyrektora Administracji Skarbowej w Warszawie dokumenty, spełniające wszystkie kryteria "dokumentów urzędowych" w rozumieniu u.d.i.p. i wytworzone w ramach realizacji ustawowego obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie określonego w art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U.2023.615 t.j.) - nie stanowią "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. oraz "informacji publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym nie podlegają prawu do wglądu do dokumentów urzędowych, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. W rezultacie doszło do bezpodstawnego ograniczenia prawa do informacji publicznej, gdyż odmówiono skarżącemu wglądu do dokumentów urzędowych wytworzonych przez organ władzy publicznej w ramach realizacji jego ustawowych zadań.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w:

a. zaniechaniu należytego uzasadnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie co do powodów, dla których - mimo że będące przedmiotem wniosku dokumenty stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., w związku z czym stanowią informację publiczną zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. i dotyczą realizacji zadań publicznych w postaci realizacji ustawowego obowiązku nadzoru Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie nad naczelnikami urzędów skarbowych województwa mazowieckiego - Sąd uznał, iż nie stanowią one informacji publicznej;

b. niewskazaniu w uzasadnieniu konkretnych argumentów, z jakich Sąd wywiódł, że wnioskowane informacje mają wyłącznie "wewnętrzny" charakter i pozostają poza zakresem u.d.i.p., co w konsekwencji uniemożliwia merytoryczną weryfikację rozumowania Sądu w tym zakresie;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na oddaleniu skargi opartym na błędnym ustaleniu faktycznym, że organ rozpoznał w całości wniosek skarżącego, w szczególności w zakresie pkt 1, podczas gdy z akt administracyjnych wynika, że organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi co do tego punktu, ani nie wydał w tym zakresie decyzji odmownej oraz na błędnym ustaleniu, że prawidłowe jest nieudzielnie informacji żądanych w pkt 1 wniosku ani niewydanie w tym zakresie decyzji odmownej, ponieważ informacje wnioskowane w pkt 1 wniosku nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy są to informacje publiczne o działaniach organu władzy publicznej w ramach jego ustawowych kompetencji;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na oddaleniu skargi opartym na błędnym ustaleniu faktycznym, że przedmiotem pkt 2 wniosku nie są dokumenty urzędowe stanowiące informację publiczną i w związku z tym prawidłowe jest ich nieudostępnienie oraz błędnym ustaleniu, że przedmiotem pkt 2 wniosku jest wyłącznie korespondencja, w której przypomniano NUS o obowiązku sporządzania i przekazywania informacji, choć pkt 2 wniosku zgodnie z jego literalnym brzmieniem obejmował dokumenty dokumentujące podjęte działania nadzorcze (których dotyczyło pytanie nr 1 wniosku);

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w taki sposób, iż nie poddaje się ono kontroli instancyjnej, w szczególności z powodu pominięcia istotnych elementów stanu faktycznego, nieuwzględnienia odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nierozpoznania w ogóle jednej z dwóch wyraźnie sformułowanych części wniosku o udostępnienie informacji publicznej (pkt 1 wniosku). W uzasadnieniu wyroku całkowicie pominięto ocenę, czy żądanie wskazania podjętych w latach 2022-2024 przez DIAS działań i środków nadzorczych (pkt 1 wniosku) stanowiło informację publiczną, jak również nie ustalono, czy organ odniósł się w jakikolwiek sposób do tej części żądania. W tej mierze Sąd ani nie opisał stanu sprawy, ani nie przeanalizował bezczynności organu. Dodatkowo, w zakresie pkt 2 wniosku błędnie zidentyfikowano jego przedmiot jako wyłącznie "korespondencję przypominającą", co doprowadziło do zawężonej analizy i uniemożliwiło weryfikację trafności zastosowanej wykładni art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Uzasadnienie wyroku nie pozwala zatem na merytoryczne odniesienie się do jego motywów i kontroli prawidłowości przyjętego rozstrzygnięcia - zarówno w aspekcie ustaleń faktycznych, jak i zastosowania prawa materialnego oraz przepisów postępowania;

5) art. 134 §1 p.p.s.a. przez orzeczenie z przekroczeniem granic sprawy polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzależnił ocenę zgodności z prawem bezczynności organu od pozaprocesowej okoliczności, czy skarżący "ma wiedzę o korespondencji" oraz czy chodzi mu o "chęć poznania wyglądu konkretnego pisma, jego szaty graficznej czy poznania jego szczegółów stylistycznych lub gramatycznych" a więc rozstrzygnął o kwestiach nienależących do przedmiotu skargi (którym była wyłącznie bezczynność względem pkt 1 i pkt 2 wniosku) i w konsekwencji oddalił skargę (art. 151 p.p.s.a.), podczas gdy prawidłowe rozstrzygnięcie - w granicach sprawy - powinno było polegać na stwierdzeniu bezczynności organu;

3. naruszenie prawa materialnego a to:

a) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej w zakresie w jakim z przepisu tego wynika, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej poprzez niewłaściwe niezastosowanie polegające na pozbawieniu skarżącego prawa do informacji o działalności organu władzy publicznej w zakresie jego ustawowych kompetencji, jaką niewątpliwie jest sprawowanie przez DIAS nadzoru nad działalnością NUS;

b) art. 61 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 oraz w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim z przepisu tego wynika, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów poprzez niewłaściwe niezastosowanie polegające na zaaprobowaniu uznania za niepodlegające definicji "informacji publicznej" dokumentów objętych pkt 2 wniosku i w konsekwencji zanegowaniu tego prawa w stosunku do dokumentów wytworzonych przez organ władzy publicznej w ramach jego ustawowych kompetencji określonych w art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej;

c) art. 61 ust. 3 w zw. z ust. 1 i 2 oraz w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej na podstawie pozaprawnej kategorii "dokumentu wewnętrznego", która nie jest przewidziana w żadnej ustawie jako przesłanka ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, a ograniczenie to nie wynika z żadnej ustawy, nie służy ochronie wolności i praw innych osób, ani żadnemu z dóbr konstytucyjnych wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji;

d) art. 6 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że dokumenty będące przedmiotem pkt 2 wniosku nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu u.d.i.p. nie dlatego, że nie spełniają kryteriów wskazanych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., lecz dlatego, że: /cyt./ "nie przesądzają o kierunku działania naczelnika urzędu skarbowego jako organu podatkowego i konkretnie nie przesądzają o treści, formie informacji rocznych, a jedynie ma[ją] za zadanie przypomnieć o obowiązku wysłania informacji Wojewodzie bądź monitoruj[ą] wykonanie tego obowiązku", mimo że takie kryteria nie wynikają z przepisów prawa powszechnie obowiązującego i są prawnie irrelewantne dla kwalifikacji informacji jako "dokument urzędowy" i "informacja publiczna".

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna. W jej ramach zostały podniesione zarzuty oparte na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2. Konstrukcja skargi kasacyjnej jest osobliwa, gdyż zarzuty wymienione w punkcie 1 nie zostały przyporządkowane jednej z dwóch ustawowych podstaw skargi kasacyjnej, mimo że zarzuty z punktów 2 i 3 zostały przypisane do podstaw z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Cała treść skargi kasacyjnej pozwala jednak na ustalenie woli autora skargi kasacyjnej i merytoryczne rozpoznanie zarzutów. Zasadą jest, iż jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. Ze względu na sedno problemu wyrażonego w treści skargi kasacyjnej, zasada ta musi zostać odwrócona. Istota sprawy sprowadza się do zarzucenia błędnej wykładni przepisów wskazanych w treści zarzutów 1 i 3 (głównie 1.c i 1.d, a także 3.c i 3.d) przez przyjęcie, że dokumenty o charakterze wewnętrznym nie stanowią informacji publicznej. Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i w pewnym stopniu część zarzutów naruszenia prawa procesowego ma charakter wtórny względem zarysowanego wyżej problemu materialnoprawnego. Zarzuty odnoszące się do istoty sprawy, tj. zarzuty z punktów 1 i 3, są nieuzasadnione.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej w ramach podniesionych zarzutów utworzył zbitkę przepisów - szeregu norm prawnych, które w jego ocenie miał naruszyć Sąd pierwszej instancji bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm. Taka metoda formułowania zarzutów została trafnie uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd ten wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyroki NSA z: 18 października 2011 r., II FSK 797/10; 13 września 2011 r., II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r., III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1434/21). Prawidłowo skonstruowany zarzut powinien zaś wskazywać na czym polega naruszenie każdego z zarzuconych przepisów, jakie działanie sądu doprowadziło do jego naruszenia, a w przypadku zarzutów procesowych – jaki jest wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia. Wniesione zarzuty nie odpowiadają temu paradygmatowi.

Przyjęty sposób opracowania skargi kasacyjnej uniemożliwia odniesienie się do każdego z zarzutów odrębnie. Naczelny Sąd Administracyjny celem zapewnienia stronie prawa do sądu zmuszony został do ustalenia istoty zarzutów i ustosunkowania się łącznie do wszystkich zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zanim przejdzie do odniesienia się do poszczególnych zarzutów obowiązany jest wskazać, że wniosek dostępowy składa się z dwóch punktów. Punkt pierwszy dotyczył informacji publicznej, natomiast punkt drugi, w którym skarżący zażądał postaci dokumentów wewnętrznych, nie dotyczył sprawy publicznej, a zatem informacji publicznej. W tym zakresie konieczne jest odwołanie się do treści art. 6 ust. 1 pkt 4a i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przepisy te zawierają kluczowe na gruncie u.d.i.p. rozróżnienie treści informacji publicznej oraz postaci informacji publicznej. To rozróżnienie zostało wprowadzone w art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p., w którym mowa jest o "treści i postaci dokumentów urzędowych". Z art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. wynika, że prawo dostępu do treści i postaci informacji publicznej ograniczone zostało wyłącznie do dokumentów urzędowych, których definicja legalna zawarta została w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że zarzuty naruszenia prawa materialnego z punktów 1.a-1.d oraz 3.b-3.d oraz zarzuty procesowe z punktów 2.a-2.b, 3. odnoszą się do zagadnienia nieudostępnienia postaci wnioskowanych dokumentów. Jedynie zarzut materialny 3.a oraz zarzuty procesowe 4. i 5. odnoszą się do całości wniosku dostępowego (w tym pkt. 1, który dotyczy informacji publicznej). Uwaga powyższa uzupełniona musi być także wskazaniem, iż Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej i nie może z urzędu jej modyfikować, nawet gdyby dostrzegł naruszenie prawa.

Przechodząc do merytorycznego odniesienia się do zarzutów wyjść należy od zagadnienia podstawowego, jakim jest normatywna istota informacji publicznej. Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna. Przepis ten wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" najogólniej z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Można więc przyjąć, że Konstytucja, wprowadzając prawo obywatelskie do dostępu do informacji publicznej, wyznaczyła jej zakres przedmiotowo-podmiotowy bardzo szeroko, jednak w taki sposób, iż istota informacji publicznej nie została w gruncie rzeczy zdefiniowana. Zdefiniowanie powinno więc nastąpić w ustawie zwykłej. W świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych co do zasady miały określać ustawy. Podstawową z nich stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która w założeniu miała być traktowana jako ustawa – "matka", czy "metaustawa", ogólnie regulująca kwestie związane z dostępem do informacji o sprawach publicznych. Pozornie pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Przepis ten dotknięty jest jednak błędem logicznym, bo pojęcie nieznane jest definiowane za pośrednictwem nieznanej nazwy (ignotum per ignotum). Doprecyzowaniem tego przepisu jest zawartość normatywna przepisów art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Jest on niewątpliwie pomocny w ustaleniu zakresu przedmiotowego pojęcia informacji publicznej, lecz tylko w zakresie regulacji pozytywnej zawartej w jego treści. Użycie zwrotu "w szczególności" oznacza bez wątpienia, iż wyliczenie to ma charakter przykładowy, co oznacza, iż są jeszcze inne kategorie informacji, poza wymienionymi w art. 6 ust. 1, którą mają przymiot informacji publicznej.

Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone, jeśli znajduje się w posiadania lub na przechowaniu władz publicznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02; z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11 –publ. CBOSA). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności, tj. tego, że dotyczą realizacji zadań publicznych. W świetle art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. informacją publiczną jest treść i postać dokumentów urzędowych, przy czym zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W literaturze aprobuje się stanowisko, że dokumentem urzędowym jest "każdy dokument, który ma jakiekolwiek znaczenie dla ukształtowania treści późniejszego oświadczenia woli lub wiedzy, a zatem obejmuje różnego rodzaju dokumenty związane z wykonywaniem kompetencji i zadań publicznych" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 202).

Na bazie przepisu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w drodze rozumowania a contrario w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stworzone zostało pojęcie dokumentu wewnętrznego, a więc dokumentu, który nie stanowi informacji publicznej. Pojęcie to stosuje się dla określenia dokumentów, które nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych, które służą wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu lub struktury administracyjnej, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania pracowników w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 430/14; z 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1599/15; z 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2693/15; z 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2678/16; z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1669/18; z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3211/18; z 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3154/21 – publ. CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się także, że osoby piastujące funkcje publiczne powinny dysponować pewnym marginesem swobody w gromadzeniu materiałów, danych czy wymianie korespondencji, służących w dalszych etapach realizowaniu przyznanych im zadań i kompetencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2678/16; z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1669/18 – publ. CBOSA). Dokument urzędowy od dokumentu wewnętrznego odróżnia zatem fakt braku jego "oficjalności", gdyż służy on zapewnieniu dyskusji wewnętrznej nad określonym zagadnieniem, czy ustalaniu zasad działania w określonych sprawach. Dyskusja ta, czy ustalenie zasad działania, jeśli mają służyć realizacji interesu publicznego, powinny mieć swobodny charakter, który m.in. charakteryzuje się zajmowaniem wstępnych stanowisk, które podlegają ewolucji podczas procesu wypracowywania końcowego stanowiska. W przypadku założenia, że później stanowiska te mogłyby zostać upublicznione, osoby biorące udział w takiej dyskusji od początku mogłyby nie wyrażać swoich ocen, czy też nie dzielić się swoją wiedzą w określonym zakresie, czy też podejmować działania nieoficjalne obawiając się krytycznej oceny własnych poglądów na skutek ich upublicznienia. Wypracowanie tej linii orzeczniczej było konsekwencją znajomości zasad działania administracji publicznej i realnej oceny sytuacji. Słusznie uznano, że udostępnienie wszelkiej informacji o działaniach wewnętrznych administracji doprowadzi do rozwoju nieoficjalnej działalności wewnętrznej celem ukrycia tych działań, które mimo że słuszne i konieczne prowadziłyby do narażenia swobody dyskusji wewnętrznej. Nie można więc uznać za informację publiczną, która powinna podlegać udostępnieniu, całego wewnętrznego obiegu informacji odbywającego się w ramach określonej struktury czy też najdrobniejszego przejawu działalności osób piastujących funkcję publiczne w aparacie administracyjnym. Autonomia decyzyjna podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej wyklucza swego rodzaju "totalną" kontrolę za pomocą ustawy o dostępie do informacji publicznej wszelkich działań podmiotu zobowiązanego. Dostęp do informacji publicznej nie może krępować działań podmiotu zobowiązanego oraz nie obejmuje każdego przejawu jego działalności. Przyzwolenie bowiem na totalną penetrację działalności administracji publicznej w trybie dostępu do informacji publicznej zagroziłoby interesowi publicznemu, a zatem temu samem interesowi, który przemawia za dostępem do informacji publicznej. Z tej przyczyny podzielić należy wykładnię przepisów prawa materialnego dokonaną przez sąd pierwszej instancji, który uznał, iż dokumenty wewnętrzne nie są informacją publiczną.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż wniosek dostępowy w zakresie, w którym skarżący zażądał udostępnienia dokumentów, dotyczył dokumentów wewnętrznych. Argumentację tę należy podzielić w pełnym zakresie. Dodać należy, że dokumenty te obrazują działania podejmowane przez DIAS względem podległych mu naczelników urzędów skarbowych. Wniosek dotyczy korespondencji nakierowanej na przypomnienie o obowiązku sporządzenia i przekazania przez naczelników urzędów skarbowych właściwemu wojewodzie informacji o działalności urzędów skarbowych, a wynikającego z art. 58 ust. 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Przypomnieć należy, że struktura organizacyjna KAS zorganizowana została według zasady centralizacji. Jej istotą jest funkcjonowanie więzi prawnej zwanej zależnością osobową oraz zależnością służbową. Ta ostatnia wiąże się z oddziaływaniem organu wyższego stopnia na działania podejmowane przez organ stopnia niższego. Więź ta uprawnia organ nadrzędny do sprawowania nadzoru i kontroli nad organem podległym. Działania podejmowane przez organ nadrzędny względem organów podległych objęte są sferą wewnętrzną działalności administracji publicznej w ujęciu szerokim. Dostęp do niej w trybie u.d.i.p. jest możliwy tylko wówczas, gdy podejmowane działania wewnętrzne oddziałują na sferę zewnętrznej działalności administracji publicznej,

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie rozpoznawanej sprawy wniosek dostępowy w zakresie pkt. 2 nakierowany był na uzyskanie korespondencji obejmującej działania podejmowane w ramach zależności służbowej jaka łączy DIAS z naczelnikami podległych mu urzędów skarbowych. Kluczowe jest podkreślenie, że treść korespondencji DIAS z podległymi mu naczelnikami nie oddziałuje w żaden sposób na działania podejmowane przez organy administracyjne względem jednostki, ani też nie ma nawet pośredniego przełożenia na realizację zadań publicznych adresowanych względem jednostki. Zwrócić również należy uwagę, że wnioskowane dokumenty nie są związane z podejmowaniem działań władczych DIAS w stosunku do podległych mu naczelników urzędów skarbowych. Treścią tej korespondencji jest jedynie przypomnienie o obowiązku sporządzania i przekazywania Wojewodzie Mazowieckiemu informacji, o której mowa w art. 58 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Sama informacja, o której stanowi art. 58 ust. 1 cyt. ustawy może być zaliczona do pojęcia informacji publicznej, lecz przypomnienie przez organ nadrzędny naczelnikowi urzędu skarbowego o obowiązku jej sporządzenie zakwalifikować należy do kategorii czynności stricte technicznej zapewniającej prawidłową realizację obowiązków ustawowych. Są to zatem dokumenty służące wewnętrznemu usprawnieniu funkcjonowania i poprawie jakości działania administracji w ramach jednego z pionów rządowej administracji scentralizowanej, nieprzesądzające o treści działania skierowanego względem jednostki, ani też o sposobie i treści realizacji ustawowych zadań publicznych. Z tych względów zarzuty określone w pkt. 1.a-1.d oraz 3.b-3.d nie zasługują na uwzględnienie.

W odniesieniu do zarzutów 3.a-3.c dodać należy ponadto, że ich niezasadność jest konsekwencją sformułowania sposobu naruszenia wskazanych w treści zarzutu przepisów w sposób nieznany ustawie. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012r., I OSK 294/12; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15, www.cbosa). Zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej zarzucając niezastosowanie określonego przepisu jednocześnie wskazał przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez niego wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, zaś rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zastępowanie w tym zakresie autora skargi kasacyjnej i budowanie zarzutu w oparciu o całość argumentacji skargi kasacyjnej. Podkreślić w tym miejscu należy, że zarzut z punktu 3.a dotyczył również punktu 1. Wniosku dostępowego, co do sposobu jego rozpoznania ocena została wyrażona powyżej.

W odniesieniu do zarzutów 1.a-1.d wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nie zgadzając się, że wnioskowane informacje są dokumentami wewnętrznymi i nie stanowią informacji publicznej, kwestionuje w istocie ustalenia i oceny sądu pierwszej instancji w zakresie stanu faktycznego. Zarzuca bowiem wadliwą ocenę konkretnego wniosku, chcąc podważyć prawidłowość dokonanej przez sąd kwalifikacji i oceny treści tego wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej. W związku z taką konstrukcją zarzutu należy przypomnieć, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12 – publ. CBOSA). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/1 – publ. CBOSA).

Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędna ocena wniosku każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazana pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, regulujących dokonywanie ustaleń faktycznych, nie zostały jednak skutecznie podniesione. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny był związany ustaleniami faktycznymi przyjętym przez sąd pierwszej instancji, w świetle których wniosek obejmował żądanie udostępnienia dokumentów wewnętrznych. Te zaś zgodnie z wykładnią prawa materialnego przedstawioną powyżej nie są informacją publiczną. Z tych przyczyn podniesiony zarzut uznać należało za nieuzasadniony.

Zarzuty naruszenia prawa procesowego są nieuzasadnione.

Artykuł 141 § 1 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku:

a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego,

b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz

c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu pierwszej instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Są to bowiem czynności Sądu podejmowane na etapie wyrokowania, zaś sporządzenie pisemnego uzasadnienia wyroku jest czynnością następczą w stosunku do wydania wyroku. Błędne ustalenie faktu lub wykładnia lub zastosowanie prawa materialnego nie może ze względów chronologicznych nastąpić na etapie pisemnego uzasadniania wyroku. Treść zarzutu z pkt. 2.1 ma za przedmiot zakwestionowanie wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i przyjęcia, że wnioskowane dokumenty mają charakter wewnętrzny. Z kolei interpretacja zarzutu z pkt. 2.4 wskazuje, że chodzi w nim o wyrażenie dezaprobaty dla stanowiska sądu w kwestii "faktu" oraz "prawa". Tym samym zarzuty z pkt 2.1 i 2.4 w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadne.

Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązany został w pkt. 2.1 powiązany został z naruszeniem przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., mimo iż autor skargi kasacyjnej kwestionuje wyłącznie braki uzasadnienia. Przy takim sformułowaniu sposobu naruszenia obu przepisów zarzut ich naruszenia jest a limine nieskuteczny, gdyż żaden z tych przepisów nie odnosi się do czynności uzasadniania wyroku sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie możliwości przyznania prawa do specjalnego zasiłku celowego, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

Z kolei przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania generalnie na podstawie akt sprawy, uprawniając do przeprowadzenia określonych dowodów tylko w organicznym zakresie, i zamknięcia rozprawy w wyniku uznania wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dojść mogłoby zatem wtedy, gdyby sąd wyrokując dokonał własnych ustaleń na podstawie przeprowadzonych przed nim dowodów innych niż określone w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a., jak również wtedy, gdyby zaniechał przeprowadzenia takiego dowodu, jeżeli dowód ten miałby istotne znaczenie dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a przede wszystkim gdyby nie podjął rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Treść zarzutu 2.1. wyraźnie wskazuje, iż zarzucane naruszenie przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. nie służyło celom adekwatnym do normatywnej treści obu przepisów, gdyż miały one zostać naruszone przez "zaniechanie należytego uzasadnienia" (pkt 1.a) lub "nie wskazanie w uzasadnieniu konkretnych argumentów" (pkt 1.b). Z tych względów zarzuty naruszenia tych przepisów nie mogły okazać się skuteczne.

Zarzuty 2.2 i 2.3 są nieuzasadnione. Autor skargi kasacyjnej w ich drodze kwestionuje ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę wyrokowania. Nie jest możliwe wzruszenie przyjęte stanu faktyczne przez podniesienie zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. reguluje tryb wnioskowy udzielenia informacji publicznej. Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. określa termin udzielenia informacji publicznej, a art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odnosi się do decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej. Żaden z nich nie reguluje czynności procesowych ustalania przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego w sprawie mającej za przedmiot bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej. Nie było zatem możliwe skuteczne wzruszenie w drodze tych zarzutów decyzji dowodowej sądu. Zachodziły zatem przyczyny do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi. Ponownie zatem wskazać należy, że mimo iż wniosek dostępowy w punkcie 1. dotyczył informacji publicznej ze względu na związanie granicami skargi kasacyjnej i nieskuteczność podniesionych zarzutów rak było możliwości wzruszenia zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Z tych względów zarzuty są nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.