Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Na ostateczne rozstrzygnięcie Fundacji "Polsko-Niemieckie Pojednanie" w przedmiocie przyznania świadczeń dla byłych robotników przymusowych i osób dotkniętych innymi krzywdami z czasów narodowego socjalizmu nie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 1 w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Ryszarda Walczaka prokuratora Prokuratury Krajowej w sprawie ze skargi Mikołaja N. na rozstrzygnięcie Fundacji "Polsko-Niemieckie Pojednanie" z dnia 20 listopada 2000 r. (...) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2001 r. na posiedzeniu jawnym wątpliwości prawnej przekazanej przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2001 r. V SA 439/01 do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:

czy na ostateczne rozstrzygnięcie organów Fundacji "Polsko-Niemieckie Pojednanie" dotyczące przyznania świadczenia pieniężnego za represje doznane ze strony okupanta hitlerowskiego służy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego?

podjął następującą uchwałę:

Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2001 r. V SA 439/01, zmienionym postanowieniem z dnia 5 września 2001 r., skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w toku rozpoznawania skargi Mikołaja N. na rozstrzygnięcie organów Fundacji Polsko-Niemieckie Pojednanie w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego z tytułu doznanych prześladowań nazistowskich wystąpił na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej przytoczonej w sentencji uchwały.

Z akt sprawy wynika, że Mikołaj N. wniósł skargę na rozstrzygnięcie Komisji Weryfikacyjnej Fundacji "Polsko-Niemieckie Pojednanie" z dnia 10 lutego 1999 r., którym odmówiono mu przyznania pomocy finansowej z tytułu doznanych prześladowań nazistowskich.

W uzasadnieniu postanowienia skład orzekający wskazał, że przedstawiona wątpliwość prawna była już przedmiotem oceny Sądu Najwyższego, który w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 31 marca 1998 r., III ZP 44/97 /OSNAPU 1998 nr 16 poz. 472/, podjętej na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, wypowiedział pogląd, że na ostateczne rozstrzygnięcie organów Fundacji "Polsko-Niemieckie Pojednanie" w przedmiocie pomocy finansowej za represje doznane ze strony okupanta hitlerowskiego nie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Analogiczny pogląd wyrażony został już wcześniej - na gruncie przepisów Kpa w zakresie skarg do NSA obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r., I SA 1762/92 /ONSA 1993 Nr 3 poz. 75/, a po opublikowaniu uchwały składu 7 sędziów Sądu Najwyższego i z powołaniem się na nią - w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 1999 r., V SAB 7/99 /OSP 2000 z. 5 poz. 82, z glosą krytyczną E. Łętowskiej/.

Skład orzekający stwierdził, że ze względu na zasadnicze znaczenie przedstawionej wątpliwości prawnej z punktu widzenia istoty państwa prawnego, powinna ona być wyjaśniona na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym podkreślając, że podstawową zasadą porządku konstytucyjnego, wiążącą się ściśle z chronionym przez prawo międzynarodowe prawem człowieka do rzetelnego procesu sądowego /art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności/, jest - wyrażona w przepisie art. 45 ust. 1 Konstytucji - zasada, iż każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Polski ustawodawca uznał tę zasadę za tak ważną, że mimo dopuszczenia możliwości wprowadzania na podstawie ustaw określonych ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw /art. 31 ust. 3 Konstytucji/ - wyłączył zarazem możliwość zamykania przez ustawę drogi sądowej dla ich dochodzenia /art. 77 ust. 2 Konstytucji/.

Pozbawienie drogi sądowej osób ubiegających się o świadczenie pieniężne wypłacane przez organy Fundacji "Polsko-Niemieckie Pojednanie" z tytułu represji doznanych ze strony okupanta hitlerowskiego - z niewielkimi jedynie wyjątkami dopuszczonymi przez powołaną uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego dla pewnych szczególnych przypadków /np. nieprzyznania świadczenia osobie zweryfikowanej/ - zdaniem składu orzekającego w oczywisty sposób narusza wskazane wyżej przepisy konstytucyjne i przepisy wiążących Polskę umów międzynarodowych.

W odniesieniu do fundacji obowiązuje art. 17 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach /Dz.U. 1991 nr 46 poz. 203 ze zm./, w myśl którego sprawy majątkowe, w których stroną jest fundacja, rozpoznaje sąd.

Według art. 177 Konstytucji wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach sprawują sądy powszechne, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Istotnego znaczenia nabiera w związku z tym odpowiedź na pytanie, jaki sąd jest właściwy w danym rodzaju spraw. W żadnym jednak razie trudności w sformułowaniu tej odpowiedzi nie mogą prowadzić do odmowy ochrony sądowej.

W powołanej uchwale Sądu Najwyższego przyjęto, że działania Fundacji "Polsko-Niemieckie Pojednanie" mają wymiar charytatywny. "Charytatywny", to jednak tyle, co "pomagający ludziom, wspierający biednych, miłosierny, dobroczynny" /por. W. Doroszewski /red./: Słownik Języka Polskiego. T. I, Warszawa 1958, str. 841/. Trudno dopatrzyć się tego rodzaju cech w świadczeniach wypłacanych przez organy Fundacji "Polsko-Niemieckie Pojednanie" z funduszy przekazanych na realizację zadań Fundacji przez Rząd RFN.

Przyznanie tych świadczeń uzależnione zostało od dwóch warunków. Pierwszym jest wykazanie, że dana osoba była ofiarą szczególnych prześladowań nazistowskich, takich jak pobyt w hitlerowskich obozach koncentracyjnych, więzieniach, gettach i tzw. Polenlager na Śląsku, zmuszanie do wykonywania pracy niewolniczej na rzecz III Rzeszy, prześladowania stosowane wobec dzieci odebranych rodzicom /opiekunom/ w celu germanizacji, deportowanych wraz z rodzicami do obozów pracy, urodzonych i przebywających w obozach koncentracyjnych lub więzieniach oraz "dzieci Holocaustu", a także inne prześladowania nazistowskie /par. 13 ust. 1 Regulaminu Komisji Weryfikacyjnej Fundacji "Polsko-Niemieckie Pojednanie", uchwalony uchwałą Rady Nadzorczej Fundacji (...) z dnia 18 sierpnia 1992 r. i uzupełniony uchwałą tej Rady (...) z dnia 17 grudnia 1992 r./. Warunkiem drugim jest natomiast wykazanie, że następstwem tych prześladowań jest utrata zdrowia lub trudna sytuacja materialna, związana z aktualnym poziomem rent lub emerytur /par. 13 ust. 2 Regulaminu Komisji Weryfikacyjnej FPNP/. Oznacza to, zdaniem składu orzekającego, że świadczenia te pełnią zarówno funkcję swoistej rekompensaty dla poszkodowanych za krzywdy i szkody wyrządzone im przez hitlerowskie Niemcy, jak i swego rodzaju pomocy społecznej dla tych poszkodowanych, którzy znajdują się obecnie w szczególnie trudnej sytuacji. Na to, że w świadczeniach tych zawarty jest też element odszkodowawczy wskazuje pośrednio treść par. 13 ust. 3 Regulaminu, zgodnie z którym nie są uprawnione do świadczeń osoby, które otrzymały odszkodowanie na podstawie niemieckiej Federalnej Ustawy o Odszkodowaniach /B.E.G./ z dnia 29 czerwca 1956 r.

Szczegółowe zasady przyznawania przez Fundację świadczeń, a także ich wysokość są przy tym szczegółowo uregulowane w par. 17-21 Regulaminu. Uprawnienia do tych świadczeń mają zdaniem składu orzekającego charakter ściśle określonych roszczeń, których zgodność z regulaminem ocenia Komisja Weryfikacyjna Fundacji. Treść i zakres omawianych świadczeń nie pozwala zdaniem składu orzekającego na uznanie ich za świadczenia cywilnoprawne. Brak jest w szczególności podstaw do przyjęcia, że odnoszą się do nich zasady charakterystyczne dla prawa cywilnego, takie jak autonomia woli, czy równość podmiotów stosunku cywilnoprawnego, a także zależność wysokości odszkodowania pieniężnego od wysokości szkody.

Zasadnicze argumenty prawne przemawiają natomiast zdaniem składu orzekającego za uznaniem tych świadczeń za świadczenia o charakterze publicznoprawnym. Ich podstawą są działania państwa nazistowskiego, a więc działania publicznoprawne. Fundusze, którymi dysponuje Fundacja "Polsko-Niemieckie Pojednanie", pochodzą od państwa niemieckiego, a więc są funduszami publicznymi. Celem wypłacanych świadczeń jest pomoc społeczna, a więc dziedzina, która w podstawowej swej części stanowi zadanie organów współczesnego państwa. Wreszcie - są to świadczenia zbliżone do świadczeń wypłacanych na podstawie ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich /Dz.U. nr 87 poz. 395 ze zm./, których publicznoprawny charakter nie budzi wątpliwości. Okoliczność, iż środki na świadczenia wypłacane przez Fundację "Polsko-Niemieckie Pojednanie" nie pochodzą z budżetu Państwa Polskiego i że administruje nimi podmiot będący fundacją, zdaniem składu orzekającego oceny tej nie podważają, gdyż o prawnym charakterze świadczeń decyduje ich istota, a nie źródło, z którego pochodzą środki na ich pokrycie. Mimo zresztą, iż w rzeczywistości środki pochodziły od rządu niemieckiego, fundatorem był - formalnie rzecz biorąc - Skarb Państwa.

Do rozpoznawania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych upoważnione są nie tylko organy administracji i inne organy państwowe, ale i inne podmioty powołane do tego z mocy prawa lub na podstawie porozumień /art. 1 pkt 1 i 2 Kpa/. To, że fundacja jest innym podmiotem w rozumieniu art. 1 pkt 2 Kpa nie powinno budzić wątpliwości, jako, że przepis ten nie wymienia żadnych ograniczeń dotyczących takich podmiotów. Co się natomiast tyczy użytego w tym przepisie pojęcia porozumienia, to zdaniem składu orzekającego należy mieć na względzie, że jest to pojęcie bardzo szerokie. W doktrynie uznaje się, że chodzi o akt delegowania właściwości przez organ administracji publicznej organowi państwowemu lub innemu podmiotowi /por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2000 r., str. 7/. Powierzenie Fundacji "Polsko-Niemieckie Pojednanie" spraw z zakresu wypłaty świadczeń nastąpiło na podstawie porozumienia zawartego między rządami Niemiec i Polski z dnia 16 października 1991 r. Tego rodzaju powierzenie w ocenie składu orzekającego spełnia warunki porozumienia, o jakim mowa w art. 1 pkt 2 Kpa.

Skład orzekający stwierdził, że kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ogranicza się zresztą do aktów administracyjnych, do których stosują się przepisy Kpa. Z art. 184 Konstytucji oraz art. 1 Kpa wynika, że Sąd ten sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Na podstawie zaś wyraźnego przepisu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, przedmiotem kontroli NSA są także decyzje administracyjne podejmowane przez organy nie wymienione wyraźnie w art. 1 Kpa, a nawet inne niż decyzje i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przepisy o kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego muszą być przy tym interpretowane zgodnie ze wskazanymi wyżej postanowieniami Konstytucji i umów międzynarodowych, wyznaczającymi niezbędny zakres ochrony sądowej.

W konsekwencji skład orzekający opowiada się za poglądem, że na ostateczne rozstrzygnięcia organów Fundacji "Polsko-Niemieckie Pojednanie" w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego za represje doznane ze strony okupanta hitlerowskiego służy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W związku z wątpliwością prawną zgłoszoną przez skład orzekający Fundacja "Polsko-Niemieckie Pojednanie" przedstawiła w piśmie z dnia 13 czerwca 2001 r. swoje negatywne stanowisko w kwestii dopuszczalności skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcia Fundacji, eksponując argument, że wypłacane przez nią świadczenia ofiarom prześladowań nazistowskich nie mają charakteru publicznoprawnego.

Prokurator wniósł o podjęcie uchwały, że "na ostateczne rozstrzygnięcie organów Fundacji "Polsko-Niemieckie Pojednanie" w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego za represje doznane ze strony okupanta hitlerowskiego służy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego".

Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił swoje stanowisko w piśmie z dnia 26 listopada 2001 r. wnosząc o podjęcie uchwały, że "na ostateczne rozstrzygnięcie organów Fundacji "Polsko-Niemieckie Pojednanie" w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego za represje doznane ze strony okupanta hitlerowskiego nie służy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozpoznanie tej sprawy należy do właściwości sądu powszechnego".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wyjaśnienie wątpliwości prawnej przedstawianej przez skład orzekający wymaga na wstępie odwołania się do treści art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, niezawisły i bezstronny sąd. Przepis ten przyznaje każdemu prawo do sądu wskazując jednocześnie, że jego sprawa powinna być rozpatrzona przez właściwy sąd. Z art. 177 Konstytucji RP wynika, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Dla oceny, który sąd jest właściwy w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych zasadnicze znaczenie ma art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji RP, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje "w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej."

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zwanej dalej ustawą o NSA, Sąd ten sprawuje wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej, na zasadach określonych w tej ustawie. Poddanie w tym przepisie kontroli sądu administracyjnego wykonywania administracji publicznej nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została poddana kontroli sądu administracyjnego. Ograniczenie zakresu tej kontroli wprowadza zamieszczone w art. 1 ustawy o NSA zastrzeżenie, że kontrola ta wykonywana jest na zasadach określonych w ustawie o NSA. Ustawa o NSA wprowadza ograniczenia właściwości sądu administracyjnego przez określenie prawnych form wykonywania administracji publicznej, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego /art. 16 ust. 1/, podmiotów, których działanie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego /art. 20 ust. 1 i 2/, enumeracji negatywnej, wyłączającej rodzaje spraw spod właściwości sądu administracyjnego /art. 19/, a także kryterium kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sąd administracyjny - art. 21 /por. B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne" Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1999 r., str. 349 i nast./. Według art. 20 ust. 1 ustawy o NSA, Sąd ten jest właściwy w sprawach określonych w art. 16 i art. 17, gdy skargę wniesiono na działanie lub bezczynność organu będącego organem administracji publicznej w rozumieniu ust. 2 art. 20. W świetle tego przepisu wyjaśnienie wątpliwości prawnej przedstawionej przez skład orzekający wymaga rozstrzygnięcia, czy Fundacja "Polsko-Niemieckie Pojednanie" jest organem administracji publicznej w rozumieniu ust. 2 art. 20 ustawy o NSA, powołanym z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o NSA organami administracji publicznej w rozumieniu tej ustawy są naczelne i centralne organy administracji państwowej, terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy w zakresie, w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. Nie budzi wątpliwości fakt, iż Fundacja "Polsko-Niemieckie Pojednanie", zwana dalej Fundacją, nie należy do pierwszych trzech kategorii organów wymienionych w tym przepisie. Rozważenia zatem wymaga kwestia, czy może być ona zaliczona do "innych organów" wymienionych w tym przepisie oraz czy została powołana z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. Fundacja została utworzona na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach /Dz.U. 1991 nr 46 poz. 203/. Żaden przepis tej ustawy nie przyznaje fundacjom, bez względu na zamierzone czy realizowane przez nie cele, prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej.

W przedstawionej wątpliwości prawnej skład orzekający wyraził pogląd, że świadczenia wypłacane przez Fundację mają charakter publicznoprawny z tego względu, że ich podstawą są działania państwa nazistowskiego oraz, że fundusze na wypłatę tych świadczeń pochodzą od państwa niemieckiego, zaś celem świadczeń jest pomoc społeczna. Pogląd ten nie jest przekonywujący, gdyż okoliczność, iż dane świadczenie o charakterze majątkowym wykazuje cechy świadczenia publicznoprawnego nie przesądza jeszcze o tym, że sprawa o to świadczenie jest sprawą z zakresu administracji publicznej.

Publicznoprawny charakter świadczeń wypłacanych przez Fundację nie wynika z powołanego w przedstawionej wątpliwości prawnej porozumienia, zawartego w dniu 16 października 1991 r. między rządami Polski i Niemiec, a wręcz przeciwnie wniosek odmienny znajduje uzasadnienie w zmienionym stanie faktycznym dotyczącym działalności tej Fundacji, którego skład orzekający nie wziął pod uwagę przedstawiając wątpliwość prawną.

W wyniku zakończenia wielostronnych negocjacji z Niemcami w sprawie świadczeń dla byłych pracowników przymusowych została w dniu 6 lipca 2000 r. uchwalona przez Bundestag ustawa powołująca do życia niemiecką Fundację "Pamięć, Odpowiedzialność i Przyszłość". Z treści preambuły wynika, że niemiecki Bundestag uchwalił tę ustawę, wychodząc z założenia, iż ustawą tą oraz niemiecko-amerykańską umową rządową i wspólnymi oświadczeniami wszystkich stron uczestniczących w negocjacjach, osiągnięty zostanie dostateczny stopień bezpieczeństwa prawnego dla niemieckich firm Republiki Federalnej Niemiec, w szczególności w Stanach Zjednoczonych Ameryki. Zgodnie z par. 2 uchwalonej przez Bundestag ustawy, celem Fundacji "Pamięć, Odpowiedzialność i Przyszłość" jest oddanie do dyspozycji, za pośrednictwem organizacji partnerskich, środków finansowych na przyznanie świadczeń dla byłych robotników przymusowych i osób dotkniętych krzywdami z czasów narodowego socjalizmu. W myśl natomiast par. 15 ust. 2 tej ustawy wcześniejsze świadczenia od przedsiębiorstw dla wyrównania pracy przymusowej lub innej krzywdy narodowosocjalistycznej, również jeśli zostały udzielone przez osoby trzecie, zostaną doliczone do świadczeń określonych w par. 9 ust. 1. Z kolei w par. 16 ust. 2 ustawa stanowi, że każda osoba uprawniona do uzyskania świadczenia składa w postępowaniu wnioskowym oświadczenie, że (...) wraz z otrzymaniem świadczenia (...) rezygnuje z każdego (...) roszczenia wobec sektora publicznego za pracę przymusową i szkody majątkowe oraz z wszelkich roszczeń przeciwko niemieckim przedsiębiorstwom, jak również z roszczeń przeciwko Republice Austrii lub austriackim przedsiębiorstwom w związku z pracą przymusową.

W dniu 10 lipca 2000 r. austriacki Nationalrat uchwalił ustawę o Funduszu Świadczeń Humanitarnych Republiki Austrii dla byłych robotników niewolniczych i przymusowych reżimu narodowosocjalistycznego. Wypłata świadczeń z tego Funduszu dla osób uprawnionych następuje albo przez organizacje partnerskie, w tym m. in. Fundację lub bezpośrednio przez Fundusz, o ile te osoby nie podlegają organizacjom partnerskim.

W związku z wejściem w życie powyższych regulacji zmieniony został statut Fundacji, która działa obecnie jako organizacja partnerska. Zgodnie z par. 6 ust. 2 statutu Fundacja wypłaca świadczenia osobom poszkodowanym, o których mowa w par. 11 ustawy niemieckiej o utworzeniu Fundacji "Pamięć, Odpowiedzialność i Przyszłość" oraz par. 2 ustawy austriackiej o Funduszu Świadczeń Humanitarnych dla byłych robotników niewolniczych i przymusowych reżimu narodowosocjalistycznego, z majątku określonego w par. 9 ust. 2 statutu, tj. kwoty przekazane przez stronę niemiecką i austriacką na podstawie ustaw uchwalonych przez parlamenty tych krajów. W rozstrzygnięciach Fundacji świadczenia te określone są jako "pomoc finansowa z tytułu doznanych prześladowań nazistowskich". Treść powyższych regulacji wskazuje, że Fundacja przyznając świadczenia poszkodowanym prześladowań nazistowskich ze środków finansowych oddanych do jej dyspozycji przez zagraniczne podmioty nie wykonuje w tym zakresie funkcji administracji publicznej. Oznacza to, że źródłem uprawnienia do świadczenia nie są władcze działania organów administracji publicznej.

W toku przyznawania tych świadczeń Fundacja nie działa zatem jako "inny organ" powołany z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej /art. 20 ust. 2 in fine/. Pomiędzy osobą ubiegającą się o świadczenie pieniężne a Fundacją nie powstaje stosunek administracyjnoprawny, gdyż o powstaniu takiego stosunku można mówić wówczas, gdy ma on charakter indywidualny, władczy, i jak wymaga tego przepis art. 20 ust. 2 ustawy o NSA, powstaje na postawie prawa. Ta ostatnia cecha stosunku administracyjnoprawnego pozostaje w ścisłym związku z systemem źródeł prawa określonym w Konstytucji RP. Oznacza to, że stosunek administracyjnoprawny może powstać wyłącznie wówczas, gdy wynika to z przepisów będących źródłem powszechnie obowiązującego prawa.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane traktaty międzynarodowe oraz rozporządzenia. Warunkiem wejścia w życie tych źródeł prawa a także innych umów międzynarodowych jest ich ogłoszenie /art. 88 Konstytucji RP/.

Nie budzi wątpliwości, że zarówno porozumienie między rządami Polski i Niemiec zawarte w dniu 16 października 1991 r., które nie zostało ratyfikowane, jak i późniejsze akty dotyczące przyznawania przez Fundację pomocy finansowej z tytułu doznanych prześladowań nazistowskich nie spełniają kryteriów pozwalających na zaliczenie ich do źródeł powszechnie obowiązującego prawa polskiego. Na podstawie tych źródeł pomiędzy osobą ubiegającą się o świadczenie a Fundacją nie powstaje zatem stosunek administracyjnoprawny, co w konsekwencji oznacza, że Fundacja nie działa jako organ administracji publicznej powołany z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej.

Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.

W podjętej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do przedstawionej przez Rzecznika Praw Obywatelskich kwestii właściwości sądu powszechnego w sprawach dotyczących rozstrzygnięć Fundacji "Polsko-Niemieckie Pojednanie, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy o NSA sprawuje wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej i nie jest uprawniony do rozstrzygania o właściwości sądów powszechnych.