Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 55/18 w sprawie ze skargi J. J. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 20 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 55/18, po rozpoznaniu wniosku Skarżącego J. J. zobowiązał Wójta Gminy P. (Wójt/organ) do rozpoznania wniosku Skarżącego z [..] stycznia 2018 roku w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz Skarżącego kwotę 117 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy sąd pierwszej instancji wskazał, że Skarżący złożył skargę na bezczynność organu wyjaśniając, że [...] stycznia 2018 roku zwrócił się mailem do organu o udostępnienie informacji publicznej to jest informacji o zarobkach uzyskanych przez sekretarza gminy w 2017 roku z wyszczególnieniem wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatków specjalnego, funkcyjnego, za wieloletnią pracę. Jako dowód załączono do skargi wydruk tej wiadomości mailowej. Skarżący podał, że w terminie przewidzianym ustawą z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 roku, poz. 1764; dalej przywoływana jako "ustawa") organ nie udostępnił informacji w żadnej formie, nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jak również nie wezwał do usunięcia braków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, wskazując, że wbrew twierdzeniom skargi Skarżący nie doręczył organowi przedmiotowego wniosku. Pracownik organu zweryfikował bowiem przychodzącą pocztę elektroniczną i nie odnalazł wśród niej wniosku o udostępnienie informacji publicznej skierowanego rzekomo w dniu [...] stycznia 2018 r. Co więcej, autor skargi na bezczynność organu nie wykazał nawet aby przedmiotową wiadomość e-mail wysłał. Załączony do skargi wydruk z serwisu Gmail nie potwierdza wysłania wiadomości, a jedynie jej treść oraz to, że załącznikiem był plik o nazwie 3.pdf. Nawet przy założeniu, że wiadomość została wysłana, czego organ nie potwierdza, niemożliwym jest ustalenie, że plik o nazwie 3.pdf to dokument o treści załączonej do skargi. Mając powyższe na względzie brak jest w ocenie organu podstaw do przypisania organowi bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku, który nie został mu doręczony, ani też co do którego nie przedstawiono dowodu jego wysłania, a także tego co kryje się pod nazwą załącznika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że kwestią sporną w sprawie nie była okoliczność charakteru prawnego żądanej informacji jako informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, lecz ustalenie, czy w istocie do organu w dniu [...] stycznia 2018 roku wpłynął nadany zwykłą pocztą elektroniczną wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Odnosząc się do przeciwstawnych twierdzeń Stron Sąd wskazał, że skarżący uprawdopodobnił wysłanie wniosku, bowiem załączył do skargi wydruk wiadomości e-mail, z załączonym plikiem o nazwie "3.pdf (31K)", stanowiącym jak twierdzi - wniosek o udostępnienie informacji publicznej, którego wydruk także załączył do skargi. Z treści wydruku wiadomości e-mail wysłanej z adresu Gmail wynika, że skierował ją nie na oficjalną elektroniczną skrzynkę podawczą ePUAP, lecz na prawidłowy adres zwykłej poczty elektronicznej organu, to jest [...]. Organ nie zaprzeczył, że używa takiego adresu poczty elektronicznej, jest on zresztą uwidoczniony na stronie "www" organu w Internecie.

Sąd wyjaśnił następnie, że co do zasady przy nadaniu wniosku poprzez e-mail, na oficjalnie podany do powszechnej wiadomości elektroniczny adres organu, należy przyjąć istnienie domniemania faktycznego, że tak nadany wniosek dotarł do organu, co z kolei jest równoznaczne z zainicjowaniem opisanej wyżej ustawowej procedury w zakresie udostępniania przez organ informacji publicznej, w tym w zakresie obowiązujących organ terminów do załatwienia wniosku.

Sąd podkreślił, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej – aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną. Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów. Tym samym twierdzenia podmiotu zobowiązanego, że nie otrzymał (nie odebrał) tej wiadomości, mogą tylko świadczyć o wadliwej organizacji pracy organu (obsługującego go urzędu) lub nieprawidłowym skonfigurowaniu jego poczty elektronicznej – co obciąża ten organ (vide postanowienia NSA z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15 oraz z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15).

Mając powyższe na uwadze sąd wskazał, że skoro skarżący uprawdopodobnił wysłanie drogą elektroniczną w dniu [...] stycznia 2018 roku wniosku o informację publiczną, opartą na normie art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.b oraz pkt 5 lit.c ustawy, a nie otrzymał odpowiedzi w przepisanym prawem terminie, to przy braku odmiennych okoliczności należało przyjąć, że organ pozostaje w bezczynności, gdyż otrzymał wniosek w dacie nadania go przez skarżącego drogą elektroniczną, a w każdym bądź razie organ nie obalił domniemania w tym względzie.

W konsekwencji, sąd pierwszej instancji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku. Jako podstawę rozstrzygnięcia z punktu 2 sentencji wyroku sąd wskazał art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Wyjaśnił, że w sprawie należało stwierdzić bezczynność. W ocenie sądu bezczynność ta nie przejawiała cech rażącego naruszenia prawa, w szczególności z tej racji, że nie nastąpił znaczny upływ czasu od momentu wpływu wniosku do dnia złożenia skargi oraz daty wyrokowania w sprawie.

O kosztach postępowania (w pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 206 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., że został on wydany z naruszeniem :

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy to jest art. 13 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy w zakresie w jakim przepisy te regulują prawne konsekwencje złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesłanie drogą elektroniczną wniosku o udostępnienie informacji publicznej potwierdzone jedynie wydrukiem wiadomości e-mail o treści " w załączeniu przesyłam wniosek", której załącznik stanowił plik o nazwie "3" bez określenia o jakiego rodzaju wniosek chodzi oraz bez możliwości identyfikacji załącznika, a nadto bez dowodu rzeczywistego wysłania wiadomości przy jednoczesnym zaprzeczeniu przez organ faktu otrzymania wniosku, stanowi skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej,

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 133 p.p.s.a. , w związku z art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 141 § p.p.s.a. w zakresie w jakim przepisy te nakazują sądowi wydanie wyroku na podstawie akt sprawy poprzez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia nie znajdującego umocowania w aktach sprawy, albowiem kwestionowany wyrok jest sprzeczny z rzeczywistym stanem faktyczny sprawy wynikającym z dowodów znajdujących się w aktach sprawy w tym odpowiedzi organu na skargę i wydruku wiadomości mailowej skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 roku a w konsekwencji przyjęcie przez sąd, że Skarżący wysłał do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy taki wniosek w rzeczywistości nigdy nie został doręczony organowi, zaś wydruk z serwisu gmail nie potwierdza wysłania wiadomości zawierającej przedmiotowy wniosek.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Istota sporu sprawie sprowadzała się rozstrzygnięcia, czy Skarżący złożył wniosek z [...] stycznia 2018 roku o udostępnienie informacji publicznej.

Analiza zarzutów objętych punktem II petitum skargi kasacyjnie wskazuje, że organ kwestionuje przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że wniosek taki wpłynął.

W punkcie I petitum skargi kasacyjnej, w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. organ zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 13 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przepisy te mają charakter przepisów procesowych, regulują bowiem kwestie dotyczące sposobu składania wniosków o udzielenie informacji oraz terminy ich rozpoznania przez organy. Co do zasady zatem, zarzuty te winny być podnoszone w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to jest w ramach podstawy o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie zaś, tak jak to uczynił organ w petitum skargi kasacyjnej, w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że organ wiąże te zarzuty z zarzutem naruszenia przepisów p.p.s.a. to jest z zarzutem wadliwego przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że skarżący wykazał złożenie wniosku o udostępnienie mu informacji publicznej.

Umożliwia to sądowi kasacyjnemu potraktowanie obu zarzutów jako zarzutów naruszenia przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i odniesienie się do nich.

Skarżący załączył do skargi wydruk z którego wynika, że [...] stycznia 2018 roku skierował na adres poczty elektronicznej organu [...] pismo o treści "Witam serdecznie, w załączeniu przesyłam wniosek, Pozdrawiam". Zgodnie z wydrukiem do maila załączony był dokument zatytułowany "3".

Okolicznością niesporną jest fakt używania przez organ powyższego adresu jako adresu poczty elektronicznej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepisy ustawy nie zawierają jakichkolwiek wymagań formalnych co do wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może być złożony również za pośrednictwem poczty elektronicznej, nie jest wymagane korzystanie przez wnioskodawcę z portalu EPUAP.

Sąd kasacyjny podziela w pełni wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie skarżącego (por. np. wyrok z dnia 19 maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 2589/15). Z orzecznictwa tego wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, oznacza to, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby bowiem, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu. Potwierdzenie faktu wysłania wiadomości pozwala przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek (por. stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2019 roku I OSK 1890/18 i przywołane tam orzecznictwo).

Skarżący kasacyjnie organ w toku postępowania sądowadministracyjnego nie przedstawił żadnych dowodów pozwalających na ustalenie, że wiadomość Skarżącego nie wpłynęła do niego. Jeżeli skarżący kasacyjnie organ chciał zakwestionować przedstawiony przez Skarżącego wydruk z jego poczty elektronicznej powinien oprócz zawarcia takiego twierdzenia w odpowiedzi na skargę przedłożyć przykładowo wydruk ze swojej skrzynki odbiorczej z [...] stycznia 2018 roku wraz z oświadczeniem pracownika odpowiedzialnego za przyjmowanie poczty elektronicznej, że również w skrzynce obejmującej spam nie odnaleziono takiego maila. Przedstawienie takich dowodów oznaczałoby konieczność ich oceny przez sąd rozpoznający sprawę. Mogłoby się również wiązać z koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., w tym ewentualnego zobowiązania Skarżącego do przedstawienia logów serwera wysyłającego, które potwierdziłyby wysłanie wiadomości.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę na niekonsekwencję stanowiska skarżącego kasacyjnie organu. Organ twierdzi bowiem, że nie wpłynęła do niego wiadomość wysłana przez skarżącego [...] stycznia 2018 roku a jednocześnie podnosi, że treść załącznika dołączonego do maila mogła być inna. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił jednak żadnego dowodu pozwalającego na ustalenie, że otrzymał wiadomość Skarżącego z [...] stycznia 2018 roku a treść załącznika była inna niż wynikająca z wydruku dołączonego do skargi.

Skoro skarżący kasacyjnie organ nie przedstawił żadnych dowodów pozwalających na obalenie domniemania otrzymania przez siebie wiadomości z [...] stycznia 2018 roku niezasadne są podniesione przez niego zarzuty naruszenia przepisów postępowania to jest art. 133 § 1 p.p.s.a. , w związku w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie akt sprawy, to jest na podstawie złożonej przez Skarżącego skargi z dołączonym do niej wydrukiem z jego poczty elektronicznej. W aktach sprawy nie było żadnych innych dowodów, które pozwalałyby na przyjęcie, że wiadomość wysłana przez Skarżącego nie dotarła do organu.

Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu, że skoro nie zostało przez organ obalone domniemanie doręczenia mu informacji wysłanej przez Skarżącego [...] stycznia 2018 roku, to uznać należy że otrzymał zarówno wiadomość jak i dołączone do niej pismo precyzujące treść wniosku. Dysponując tymi dwoma dokumentami organ winien był załatwić objęte nim żądanie w sposób wynikający z przepisów ustawy. Oznacza to że niezasadne są zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 10 ust. 1 i 13 ust. 1 ustawy.

Nie można również zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd wyjaśnił bowiem, na jakiej podstawie uznał, że organ otrzymał wiadomość od Skarżącego i jakie są tego konsekwencje dla organu w zakresie konieczności rozpoznania wniosku Skarżącego.

Organ podniósł również zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. Nie sprecyzował jednak ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu, którego z paragrafów owego przepisu dotyczyć miało naruszenie, ani też na czym miałoby ono polegać. Przy takim sformułowaniu zarzutu nie jest możliwe odniesienie się do niego przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.