Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant stażysta Karolina Cegiełka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy stwierdza nieważność § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Pismem z dnia 19 maja 2020 r. Prokurator Rejonowy w Elblągu (dalej: Prokurator) działając na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę nr XXVIII/177/16 Rady Miejskiej w Tolkmicku z dnia 29 września 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Tolkmicko – w części rozdziału 6 dotyczącego obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zarzucił przedmiotowej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), u.s.g., art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.), w skrócie u.c.p.g., oraz § 115, 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez wprowadzenie w rozdziale 6 regulaminu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe.

Wskazując na powyższe, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części rozdziału 6.

W odpowiedzi na skargę organ, działający przez pełnomocnika, uznał, że zasadne jest stwierdzenie skarżącego, iż odnośnie do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe organ nie wskazał żadnych minimalnych wymagań i posłużył się mało precyzyjnymi sformułowaniami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy p.p.s.a.. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu z taką sytuacją, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie do rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3 u.s.g., w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie do prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.

W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera regulująca tę problematykę ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej jako "ustawa"). Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które w art. 4 ust. 1 zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego.

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie w art. 4 ust. 2 tej ustawy. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy), nie można wykraczać poza granice upoważnienia określone art. 4 ust. 2 ustawy. Należy przy tym podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 rozporządzenia w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.

Trzeba też zauważyć treść przepisu § 6 rozporządzenia, który statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze,, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Mając to wszystko na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności spornej uchwały i uznał, że regulacje § 14 Rozdziału 6 zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają prawo.

Zasadnie podniósł Prokurator, że doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy poprzez nałożenie w Rozdziale 6 - § 14 regulaminu na osoby posiadające zwierzęta domowe obowiązków takich jak:

wyeliminowania zagrożeń i uciążliwości dla mieszkańców, w szczególności:

nieprzyjemnej woni, roznoszenia pasożytów, insektów itp.

nie pozostawiania zwierząt bez opieki w miejscach, gdzie istnieje

prawdopodobieństwo spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa lub uciążliwości

dla ludzi;

zabezpieczenie zwierząt w tym utrzymywanych gadów, płazów, ptaków i

owadów, przed samowolnym wydostaniem się z pomieszczenia, w którym jest

trzymane;

natychmiastowe u suwanie zanieczyszczeń (odchodów i innych nieczystości) z klatek schodowych, pomieszczeń wspólnego użytku, placów, trawników, zieleńców, ulic i chodników pozostawionych przez zwierzę. Odchody zwierząt należy umieścić w specjalnie oznakowanych pojemnikach lub w przypadku ich

braku po umieszczeniu w worku foliowym w koszach ulicznych stojących w

bezpośrednim sąsiedztwie placów zabaw lub ławek parkowych.

na terenach przeznaczonych do użytku publicznego wyprowadzanie psów jest

dopuszczalne wyłącznie na smyczy, a agresywnych dodatkowo w kagańcu;

zwolnienie psa ze smyczy możliwe jest tylko w miejscach mało uczęszczanych,

gdy pies ma nałożony kaganiec a osoba, z którą przebywa ma możliwość

sprawowania nad nimi bezpośredniej kontroli.

Tymczasem delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. zobowiązuje rady gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę, tj. ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Dla osiągnięcia wyszczególnionych w ustawie celów nie ma potrzeby wprowadzania aż tak rygorystycznych i bezwzględnych wymogów, jak te określone w zaskarżonym przepisie. Uchwałodawca nie uwzględnił bowiem szczególnych sytuacji, które pozwalają na odstąpienie od wprowadzonego generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy, a psów ras uznanych za agresywnie w kagańcu (§ 14 pkt 5 Regulaminu). O ile zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U.2020, poz. 638 j.t.) zwolnienie psów ze smyczy zawsze musi się wiązać z możliwością sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem psa, to bezwzględny nakaz wyprowadzania, na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, psów na uwięzi, a w odniesieniu do określonej kategorii psów w kagańcu, należy ocenić jako nadmierny, a w wielu przypadkach jako niehumanitarny. Wprowadzony przepis miejscowy nie dopuszcza żadnych racjonalnych wyjątków, nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt, jest przede wszystkim zaś bardziej rygorystyczny niż przewidziano to w ustawach. Takie jego sformułowanie nie uwzględnia zasady proporcjonalności ograniczenia wolności i stanowi obciążenie, na które ustawodawca nie zdecydował się redagując powołany wyżej art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, wyrok NSA z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 443/16).

Z kolei w zakresie zwalania psów ze smyczy oraz niepozostawiania zwierząt bez opieki uchwałodawca posłużył się nieprecyzyjnymi pojęciami (miejsca mało uczęszczane przez ludzi, w sytuacji gdy opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad nim i gdy pies jest w kagańcu - § 14 pkt 6 Regulaminu; prawdopodobieństwo spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa lub uciążliwości dla ludzi - § 14 pkt 2 Regulaminu) sprawia, że ustanowione w tym przepisie uprawnienie może być różnie interpretowane, albowiem nie jest wystarczająco jasno skonkretyzowane. Przy czym nie wiadomo, kto miałby dokonywać interpretacji tych pojęć i w jakim trybie.

Ponadto w rozdziale 6 - § 14 pkt 4 Regulaminu nieprawidłowo nałożono na posiadających zwierzęta domowe obowiązek natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez takie zwierzęta w różnych miejscach. Przepis ten w taki sposób skonstruowany pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, niesprecyzowany i niedookreślony wymóg względem osób utrzymujących zwierzęta domowe. W sposób nieprecyzyjny formułuje on obowiązek względem adresata normy, posługując się niedookreślonym pojęczeniem "zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta (odchody i inne nieczystości)". Oczywistym jest, że poprzez nieczystości pozostawione przez zwierzęta rozumieć można zarówno nieczystości stałe, jak i płynne, a ponadto nieczystości (zanieczyszczenia) pochodzenia nie tylko fizjologicznego, ale i każdego innego. Przy tak pojemnym sformułowaniu trudno wymagać od właściciela zwierzęcia, by usuwał on każde "zanieczyszczenie" pozostawione przez zwierzę – np. odchody płynne, fragmenty sierści, zawleczone resztki pokarmu. Podkreślić należy, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy źródłowej upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, regulacje w tym zakresie nie mogą zatem przyjmować formy ogólnikowej. Poza tym wprowadzony w tym przepisie nakaz unormowany jest przepisami ustawowymi i mieści się w dyspozycji czynu zakazanego, wynikającego z aktów prawa powszechnie obowiązującego (145 Kodeksu wykroczeń).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zaś, że powtórzenie regulacji bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co już zawarte jest w obowiązującej ustawie.

Podobnie w § 14 pkt 1 Regulaminu nałożono nieprecyzyjny obowiązek wyeliminowania zagrożeń i uciążliwości dla mieszkańców, w szczególności: nieprzyjemnej woni, roznoszenia pasożytów, insektów itp. Tak nałożony obowiązek nie niesie za sobą treści normatywnej, gdyż jest zbyt ogólny i posługuje się pojęciami szeroko zakreślonymi, takimi jak zagrożenia, uciążliwości czy też nieprzyjemne wonie. Katalog obowiązków nałożonych na właścicieli zwierząt, w ramach delegacji ustawowej, winien mieć charakter zamknięty oraz zawierać sformułowania precyzyjne i konkretne. Użycie w tym przepisie sformułowania "w szczególności" rodzi zaś wątpliwości co do charakteru katalogu obowiązków.

Wskazać także należy, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnił radę gminy do określenia "szczegółowych obowiązków" osób utrzymujących zwierzęta domowe, w tym właśnie w zakresie "ochrony przed zagrożeniem" ze strony zwierząt. Przy czym chodzi nie tylko o to, żeby obowiązki nałożone na właścicieli zwierząt domowych były konkretne, ale także aby były egzekwowalne. Należy przy tym wskazać, że obowiązek zachowania zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierząt wynika z art. 77 Kodeksu wykroczeń. Jednocześnie podnieść należy, że nie jest możliwe, aby zwierzęta nie powodowały żadnych przykrych zapachów. Jednak nie każdy zapach będzie powodował uciążliwość, czyli sytuację ciężką do zniesienia na co dzień (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 227/17; wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 748/18, dostępne w Internecie). Ponadto celem przedmiotowego Regulaminu, co wynika z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g., było unormowanie kwestii czystości i porządku, a nie uciążliwości mogących wynikać z np. odoru (por. wyroki WSA w Kielcach: z 27 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 576/15 oraz z 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 618/15, CBOSA).

Generalnie brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza także ryzyko dowolnego ich realizowania, co w konsekwencji uniemożliwia ich egzekwowanie, co sprawia, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ten obowiązek jest niepewna.

W rozważaniach zawartych w wyroku z dnia 28 października 2002 r., sygn. akt k.p. 3/09 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "Wymóg określoności regulacji prawnej znajduje swą konstytucyjną podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego. Odnosi się on do wszelkich regulacji (pośrednio czy bezpośrednio) kształtujących pozycję prawną obywatela. Zasada określoności prawa jest bowiem jedną z dyrektyw prawidłowej legislacji. Stanowi ona także element zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, wynikający z art. 2 Konstytucji. Jest ona również funkcjonalnie powiązana z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego. Na ustawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji.".

Ponadto w § 14 pkt 3 Regulaminu uregulowano obowiązek zabezpieczenia zwierząt w tym utrzymywanych gadów, płazów, ptaków i owadów, przed samowolnym wydostaniem się z pomieszczenia, w którym jest trzymane. Powtórzyć w tym miejscu należy, że delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. zobowiązuje rady gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę, to jest ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16; wyrok WSA w Kielcach z 7 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 674/19; wyrok WSA w Krakowie z 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1311/19; CBOSA). Przy czym, treść art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wskazuje, że rada gminy ma kompetencję do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, więc wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego i jako takie są nieważne (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 15 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Gd 435/19, CBOSA). Poza tym przepis wkracza również w regulację obowiązków za niezachowanie środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, zawartą w art. 77 kodeksu wykroczeń.

Podsumowując, stwierdzić należy, że określone zakazy i nakazy wprowadzone na podstawie art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. muszą odpowiadać opisanym wyżej zasadom konstytucyjnym, mieścić się w ramach udzielonego upoważnienia i spełniać wymóg dostatecznej określoności.

W zakwestionowanym przez Prokuratora rozdziale 6 znajduje się tylko § 14.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały.