Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2011r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Przewodniczącego Rady Miasta C. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.

E.S. dwoma wnioskami z dnia [...] r. r. zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miasta C. o udostępnienie informacji publicznej i nadesłanie jej w formie pisemnej pocztą oraz w formie elektronicznej w postaci plików komputerowych. Wnioski te dotyczyły spraw:

A) związanych z posiedzeniami Komisji Rady Miejskiej w C.:

- Kultury i Sportu z dnia [...] r.;

- Infrastruktury (w zakresie jej wniosku z dnia [...] r.);

- Praworządności (w zakresie jej wniosku z dnia [...] r., tj. informacji Straży Miejskiej o dynamice zmian w zakresie wykroczeń w latach [...] oraz odpisu pisma Kancelarii Prawnej, przedstawionego w dniu [...] r., dotyczącego bezpieczeństwa na ul. B.i ul. H. oraz tekstu wystąpienia radnego P. W. w tej sprawie, a także tekstów wystąpień wygłoszonych w dniu [...] r.);

- Gospodarki i Rozwoju Miasta (z dnia [...] r., dotyczącego wynajęcia poza przetargiem lokali oraz przedstawionej w dniu [...] r. przez MZUiM prezentacji na temat zadań zrealizowanych i zaplanowanych);

- Rodziny i Pomocy Społecznej (w zakresie jej wniosków z dnia [...] r. i z dnia[...] r., dotyczących prac społeczno-użytecznych na rzecz noclegowni i wykazu zadań zleconych przez miasto do organizacji pozarządowych oraz wystąpienia Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w C. na posiedzeniu w dniu [...] r. na temat "Misja Powiatowego Urzędu Pracy");

- Zdrowia (w zakresie jej wniosku z dnia [...] r., dotyczącego projektu uchwały w sprawie zakupu lub przejęcia darowizny aparatury i sprzętu medycznego oraz wykazu poradni w C. posiadających kontrakt z NFZ);

B) wykazu: skarg i wniosków o udzielenie informacji publicznej za lata [...] oraz sposobu ich załatwienia, numerów telefonicznych (stacjonarnych i komórkowych wraz ze wskazaniem osób z nich korzystających i wysokości płaconych rachunków za poszczególne [...] r.), pojazdów, wydatków, radnych z ich telefonami i terminami dyżurów, opinii prawnych oraz planu pracy komisji, o których udzielenie zwracał się odrębnymi wnioskami;

C) związanych z niekompletnością protokołów Komisji publikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej w zakresie radnych nieobecnych;

D) działania organów gminy w sposób jawny, celem zrealizowania ustawowego obowiązku wynikającego z art. 11 b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.);

E) uzupełnienia statutu Miasta C. o zasady dostępu do protokołów posiedzeń komisji;

F) stanowiska Przewodniczącego Rady Miasta C. wobec pisma Wojewody [...] z dnia [...] r. w zakresie poprawek do Statutu Miasta C.;

G) skrócenia czasu oczekiwania na udostępnienie protokołów z sesji Rady Miasta C. i przekazywania ich w wersji nieautoryzowanej.

Przewodniczący Rady Miasta C., w piśmie z dnia [...] r., odpowiedział na wniosek z dnia [...] r. informując, iż do dnia sporządzenia odpowiedzi nie otrzymał decyzji Wojewody [...], o której pisze we wniosku E.S. i dlatego nie mógł zareagować w tej sprawie. Wskazał, w nawiązaniu do wcześniejszej korespondencji, iż protokoły z posiedzeń są publikowane po zatwierdzeniu przez Radę Miasta i jest to proces czasochłonny, a uchwały podejmowane na sesjach są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej w terminie 7 dni od zakończenia sesji.

W odpowiedzi na wniosek z dnia [...] r. Przewodniczący Rady Miasta C., pismem z dnia [...] r. zaznaczył, iż zgodnie z § 53 Statutu Miasta protokoły sesji udostępniane są w ciągu 7 dni po ich podjęciu, a wymienione we wniosku E. S. protokoły nie zostały jeszcze przyjęte przez Radę Miasta C.

Kolejną odpowiedzią z dnia [...] r., na wniosek z dnia [...] r., Przewodniczący Rady Miasta C. powołał się na zapis § 76 Statutu Miasta i poinformował, iż Rada Miasta nie posiada tekstów wystąpień zapraszanych gości, a wszystkie protokoły sesji po ich zatwierdzeniu będą opublikowane w BIP, jak też znajdują się tam plany poszczególnych wydziałów Urzędu Miejskiego, a pozostałe dokumenty w postaci pisma Kancelarii Prawnej są do wglądu w Kancelarii Rady Miasta z możliwością wykonania ich fotokopii.

Odnosząc się do działania Komisji Gospodarki, Rodziny i Pomocy Społecznej wskazał, że dokumenty żądane są do wglądu w Kancelarii Rady Miasta. Opisał również ilość skarg w latach [...] i brak wniosków o udostępnienie informacji publicznej, podnosząc, iż pozostałe informacje żądane we wniosku znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej (wykaz telefonów, wykaz radnych z danymi kontaktowymi, plany pracy poszczególnych komisji, statut).

Nadmienił, iż Kancelaria Rady Miasta nie posiada informacji o wysokości rachunków za rozmowy telefoniczne, co więcej w dyspozycji Rady Miasta nie znajdują się żadne pojazdy, a wszelkie wydatki są uwzględniane w budżecie Miasta C.. Przewodniczący Rady Miasta C. przywołał zasady i plan pracy Rady Miasta w zakresie sesji odbywających się w ostatni czwartek miesiąca według porządku ustalonego w oparciu o Statut Miasta C. oraz zaznaczył, iż plany pracy poszczególnych komisji są zawarte w protokołach posiedzeń publikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej. Sama natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje tryb udostępniania tej informacji oraz wydane w oparciu o tą ustawę zarządzenie Prezydenta Miasta C. Z powyższych względów, mimo braku w Statucie Miasta odrębnego rozdziału poświęconego informacji publicznej, nie można wywodzić, iż przez Radę Miasta C. nie realizowana jest dyspozycja art. 11 b ustawy o samorządzie gminnym.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E.S. wniósł o stwierdzenie bezczynności Przewodniczący Rady Miasta C. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zdaniem skarżącego, Przewodniczący Rady Miasta C. wykazał się arogancją wobec mieszkańców miasta i pomimo ustawowego obowiązku nie udostępnił wnioskowanych przez niego informacji.

Odpowiadając na skargę, Przewodniczący Rady Miasta C. wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na brak wyczerpania środków zaskarżenia poprzedzających złożenie skargi do sądu w przedmiotowej sprawie, bądź też oddalenie z przyczyn merytorycznych, bowiem żądana przez skarżącego informacja został mu udzielona.

Skarżący na rozprawie, w dniu [...] r., podtrzymał zarzuty skargi i wyjaśnił, iż nie otrzymał żądanych informacji, zaś korespondencja z organem ograniczyła się do wskazanych powyżej pism, jednakże udzielone w nich odpowiedzi nie zawierały były pełnej odpowiedzi na złożone wnioski.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się nie zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do brzmienia art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów administracyjnych w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. Chodzi zatem o bezczynność w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie oraz rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a).

W niniejszej sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu.

Rozważania merytoryczne należało jednak poprzedzić analizą zarzutu formalnego zawartego w odpowiedzi na skargę przez pełnomocnika organu w zakresie niedopuszczalności przedmiotowej skargi na bezczynność z uwagi na brak wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi.

Wskazać należy, że udzielenie informacji publicznej ma charakter czynności materialno-technicznej, wynikającej z przepisów prawa - ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Niepodjęcie tej czynności może świadczyć o bezczynności organu. Możliwość wniesienia w tym zakresie skargi do sądu administracyjnego przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 4 p.p.s.a. Przy czym skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W odniesieniu do aktów wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., środka zaskarżenia należy poszukiwać w art. 52 § 3 p.p.s.a., jednak ustawa o dostępie do informacji publicznej tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje, a w odniesieniu do aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie przewiduje ich również Kodeks postępowania administracyjnego.

Zauważyć należy, że przepis art. 52 p.p.s.a. uzależnia uruchomienie postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 z późn. zm.), czy to na podstawie przepisów szczególnych.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć wyłącznie zastosowanie wtedy, gdy przepisy omawianej ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w jej art. 16 ust. 2, wobec czego należy stosowanie przepisów tego Kodeksu uwzględnić tylko w tym zakresie do faz poprzedzających wydanie decyzji.

W przypadku bezczynności w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie skargi środkiem sprecyzowanym w przepisie art. 52 § 1 p.p.s.a., ponieważ nie dotyczy ona aktu ani czynności, dla skuteczności zaskarżenia których konieczne jest uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. wyraźnie odnosi się do aktów i czynności, a więc nie obejmuje bezczynności.

W tej materii dominuje pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wedle którego wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracyjnego polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy dostępie do informacji publicznej nie jest uwarunkowane wyczerpaniem jakiegokolwiek środka zaskarżenia, w tym przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a.

Pogląd ten jest już ugruntowany w orzecznictwie (por. przykładowo postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 175/06 oraz z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II SAB/Wa 57/09; postanowienie tegoż samego Sądu z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 12/10; nadto wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt IV SAB/Gl 45/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 listopada 2009r., sygn. akt II SAB/Ol 48/09 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II SAB/Ke 32/10 - publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: www.orzeczenia.nsa/gov.pl).

W ocenie składu orzekającego błędne jest w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 września 2011 r. o sygn akt II SAB/Bd 33/11 stwierdzające, iż "złożenie skargi na bezczynność organu winno być poprzedzone skutecznym złożeniem zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a." (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Motywów tego stanowiska zaprezentowanych w przywołanym uzasadnieniu skład rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela.

Z powyższych względów, Sąd nie podziela również w tym zakresie stanowiska pełnomocnika organu, iż przedmiotowa skarga wniesiona została przedwcześnie, co uzasadniałoby jej odrzucenie, dlatego mógł przejść do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Kwestie dostępu do informacji publicznej reguluje przywołana już wcześniej ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Bezczynność organu administracji ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, udostępniona informacja nie odpowiada treści zawartego we wniosku żądania lub organ odmawia udzielenia takiej informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej.

Celem skargi na bezczynność organu administracyjnego jest zwalczanie braku działania (zaniechania) polegającego na niezałatwianiu sprawy administracyjnej.

W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności.

W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności, i mimo to nie podjął działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

Nie ulega wątpliwości, że to ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

Prawo do informacji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie obejmuje uprawnienia do:

1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego,

2) wglądu do dokumentów urzędowych,

3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Zakres natomiast informacji publicznej podlegającej udostępnieniu (art. 6), tryb jej udostępniania (art. 7), zasady sądowej kontroli nad decyzjami o odmowie udostępnienia oraz sankcje karne w przypadku nieudostępnienia, regulują przepisy rozdziału 2 powołanej ustawy.

Niewątpliwie obowiązek udostępniania informacji publicznej ciąży na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, do których należą organy gminy, w tym rada gminy, a to zgodnie z art. 11a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), przy czym podkreślić w tym miejscu przyjdzie, że na zasadzie art. 11b ust. 1 tej ustawy działalność organów gminy jest jawna (por. art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Uregulowania zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej, realizujące określone w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

Z kolei przepis art. 7 ust. 1, wskazuje sposoby dostępu do informacji publicznej i określa z jednej strony - formy udostępniania tej informacji przez podmioty zobowiązane, a z drugiej - sposoby jej pozyskiwania przez podmioty uprawnione. Poza ogłaszaniem informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1) i udostępniania w sposób określony w art. 10 i art. 11 tej ustawy, tj. udostępniania na wniosek informacji publicznej nieudostępnionej w Biuletynie Informacji Publicznej, a także poprzez wyłożenie bądź wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych oraz przez zainstalowanie w miejscach dostępnych urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z tą informacją (art. 11 pkt 2). Należy do nich również wgląd do dokumentów urzędowych, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy oraz możliwość wstępu na posiedzenia organów kolegialnych, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy.

W ścisłym związku pozostaje przepis art. 18 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nakładający na organy kolegialne pochodzące z powszechnych wyborów obowiązek jawności i dostępu do ich posiedzeń, co więcej nakładają obowiązek sporządzenia i udostępnienia protokołów lub stenogramów swoich obrad, chyba, że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady (art. 19). Ten ostatni przepis określa zasadę, że podstawowym źródłem informacji są protokoły bądź stenogramy, a z obowiązku ich sporządzenia i udostępnienia organ jest zwolniony w przypadku, gdy sporządza i udostępnia materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni obrady.

Na marginesie zaznaczyć przyjdzie, że w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań:- udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej;- poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej);- odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 omawianej ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej;- może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (art. 13).

Brak dopiero podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia zarzut jego bezczynności. Wyjaśnienie powyższe jest konieczne z uwagi na treść zarówno wniosków skarżącego, jak i odpowiedzi pełnomocnika organu na skargę.

W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że zakres żądanych opisanymi na wstępie wnioskami skarżącego informacji mieści się w ramach informacji publicznej w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów, gdyż obejmuje on sprawy publiczne.

Przewodniczący Rady Miasta C. jest podmiotem reprezentującym na zewnątrz Radę Miasta C., na którym spoczywa obowiązek udostępnienia informacji publicznej co do zasady, gdyż należy on do szeroko rozumianej władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Zatem zobligowany był rozpatrzyć złożone przez skarżącego wnioski zgodnie z przepisami wskazanej ustawy o dostępie do informacji publicznej i o ile dysponował wnioskowanymi informacjami, to miał je udostępnić, ale tylko wówczas, gdy nie były one możliwe do uzyskania w drodze powszechnego dostępu.

Z uwagi na treść art. 3 i art. 7 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podstawowym sposobem dotarcia do informacji publicznej jest ogłaszanie informacji w publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem ujednoliconego systemu stron sieci teleinformatycznej. Zamieszczenie ich tamże w konsekwencji prowadzi do niemożności postawienia zarzutu bezczynności, co więcej wybór sposobu udostępnienia informacji nie jest uzależniony od woli wnioskodawcy, ale od organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Zakres realizacji tego sposobu dostępu do informacji publicznych wynika z postanowień art. 8 i art. 9 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 roku w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 10, poz. 68).

Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 55). Następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku określonego w art. 8 ust. 3 ustawy i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych, spełniających warunki określone w art. 8 ustawy oraz do dodatkowych informacji odpowiadających wymogom sformułowanym w art. 8 ust. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Drugą formą jest udostępnianie informacji na wniosek, bądź też w drodze ich wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych lub przez urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tymi informacjami, zainstalowanymi w miejscach ogólnie dostępnych.

Z postanowieniem art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bezpośrednio związana regulacja ust. 1 pkt 2 tego samego przepisu oraz jej rozszerzenie zawarte w art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnienie informacji na wniosek każdego zainteresowanego podmiotu jest sposobem uzupełniającym, ale nie fakultatywnym w stosunku do sposobu określonego w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy bowiem przyjąć, iż zgodnie z brzmieniem przepisu art. 10 tej samej ustawy bez znaczenia jest, czy informacja udostępniona za pomocą Biuletynu należy do kategorii obowiązkowo udostępnianych za pośrednictwem sieci teleinformatycznej, czy też została tak udostępniona z woli podmiotu zobowiązanego.

W tej sytuacji, wówczas kiedy skarżący nie znalazłby żądanych informacji w Biuletynie Informacji Publicznej mógłby domagać się ich udostępnienia w trybie art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli na wniosek. Dopiero wtedy dopuszczalne byłoby złożenie skargi do sądu na odmowę ich udostępnienia, czy też bezczynność organu. Jeżeli natomiast skarżący podnosi, iż doręczona mu korespondencja nie zawiera pełnej informacji publicznej, to wywieść należy, że już taką informację posiada, a więc nie zgadza się ze sposobem prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej, z tego powodu może złożyć skargę jedynie w trybie skarg i wniosków (dział VIII Kodeksu postępowania administracyjnego).

Powyższej oceny nie zmienia wskazywana przez organy treść zapisów Statutu Miasta C..

Statut gminy nie stanowi o zakresie przedmiotowym informacji publicznej, lecz zgodnie z art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, określa zasady dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r. (sygn. akt K 38/01, opubl. OTK-A 2002 Nr 5, poz. 59), przepis ten stanowi umocowanie wyłącznie do określenia w statucie aspektów organizacyjno-technicznych udzielania informacji publicznej, wskazujących ogólne reguły czy techniczne możliwości zapoznania się z treścią dokumentów, w szczególności odnośnie miejsca i czasu ich uzyskania oraz sposobów zapoznawania się z ich treścią, kopiowania i odwzorowywania, przy czym zasady te winny być określone w sposób zapewniający obywatelskie prawo do informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie Statut Miasta C., przyjęty uchwałą nr XLII/803/09 z dnia 29 października 2009 r. (publ. Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2009 r. Nr 232, poz. 4715) stanowi w jego § 53 ust. 3, iż: "Protokół z sesji udostępnia się w Biuletynie Informacji Publicznej w ciągu 7 dni po przyjęciu go przez radę." oraz określa w jego § 52 tryb zgłaszania poprawek lub uzupełnienia do protokołu, który podlega przyjęciu przez radnych w takcie obrad lub nie później niż na najbliższej sesji. Z zapisów statutowych wynika, że do protokołu dołącza się między innymi listę obecności radnych, teksty przyjętych przez radę uchwał, złożone na piśmie wnioski nie wygłoszone przez radnych, usprawiedliwienia osób nieobecnych, oświadczenia i inne dokumenty złożone na ręce przewodniczącego obrad (§ 53 ust. 2). Z cytowanych unormowań wynika, że standardowo wymaganym sposobem dokumentowania sesji jest protokół, który podlega udostępnieniu i staje się dokumentem urzędowym dopiero z chwilą przyjęcia na sesji. Wcześniej jest tylko projektem, który może być zmieniony a nawet odrzucony w związku z koniecznością jego przyjęcia przez radę.

Przywołane zapisy statutu pozwalają uznać, że dokumentem urzędowym potwierdzającym przebieg sesji jest protokół posiedzenia, który jest dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej. Skarżący może uzyskać dostęp do nich w protokołach organów kolegialnych zarówno rady, jak i działających w jej ramach komisji, co wynika również z treści korespondencji organu prowadzonej ze skarżącym w celu uwzględnienia jego żądania.

Analiza art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że wnioskiem może być objęte pytanie o określone fakty, bądź stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Zatem żądanie wniosku nie może być postulatem wszczęcia postępowania w jakieś sprawie, ani też dotyczyć przyszłych działań organu. Skarżący natomiast w złożonych wnioskach kwestionuje kompletność protokołów Komisji publikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej w zakresie radnych nieobecnych, domaga się działania organów gminy w sposób jawny i uzupełnienia statutu Miasta C. o zasady dostępu do protokołów posiedzeń komisji oraz zajęcia stanowiska przez organ wobec pism organu nadzoru nie będących jeszcze w dyspozycji organu, jak również postuluje o skrócenie czasu oczekiwania na udostępnienie protokołów z sesji.

W związku z treścią złożonych wniosków należało uznać, że organ zareagował na żądania skarżącego i udzielił informacji, nie będąc w zwłoce z ich udzieleniem. Skarżący, co prawda podniósł, że udzielone mu na piśmie odpowiedzi nie są pełne, jednakże zauważyć przyjdzie, że Przewodniczący Rady Miasta C. zajął stanowisko wobec każdego złożonego wniosku, co więcej wskazał, jakie dokumenty są w jego dyspozycji i gdzie skarżący może się z nimi zapoznać, jak również gdzie znajdują się dostarczone do Rady Miasta dokumenty nie wytworzone przez ten organ, które interesowały skarżącego.

Nie można zatem uznać, że organ w jakikolwiek sposób pozostał bezczynny wobec wniosków skarżącego. Wskazuje na to szereg pism skierowanych do skarżącego, w których organ wyraźnie udziela skarżącemu odpowiedzi na żądane informacje. Zdaniem składu orzekającego, takie zachowanie stanowi przejaw aktywności wobec poszczególnych żądań skarżącego a nie bezczynności organu. Skoro skarżący uznał, że otrzymane już informacje są dla niego niewystarczające, to powinien skonkretyzować, o jakie jeszcze szczegółowe informacje mu chodzi i złożyć w tym zakresie wniosek w trybie art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, iż automatycznie każdy dokument będący przedmiotem obrad komisji rady bądź wytworzony na jej potrzeby (opinia, ocena czy dokument wewnętrzny jednostki organizacyjnej urzędu, czy też zewnętrznej) jest informacją publiczną. Na pewno takiego waloru nie posiadają wykorzystywane w pracach komisji wystąpienia konkretnych radnych, o ile nie są później interpelacjami zgłaszanymi podczas posiedzeń rady gminy.

W tym miejscu wskazać należy, iż "zakres przedmiotowy ustawy dotyczy udostępnienia informacji publicznej. Należy przy tym odróżnić pojęcie informacji i jej nośnika, czy też źródła. Samo pojęcie informacji oznacza bowiem w języku polskim "powiadomienie o czym, zakomunikowanie czego, pouczenie". Źródło informacji zaś to "miejsce jej pochodzenia, punkt wyjścia, czyli np. dokument pisany w którym jest ona zawarta, człowiek dysponujący pewną wiedzą, która nie znalazła odzwierciedlenia w materiale pisanym, dyskietka komputerowa" (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Dom Organizatora, Toruń 2002, str. 25).

W wyroku z dnia 31 maja 2004 r. o sygn. akt OSK 205/04 (dostępny w internetowej Bazie Orzeczeń NSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "ratio legis regulacji zawartej w art. 61 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), a także w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika z zasady udziału obywateli w życiu publicznym i sprawowania społecznej kontroli. W celu zaś realizacji tej zasady obywatel ma prawo uzyskania wiedzy o sprawach publicznych. Prawo do uzyskania takiej wiedzy w postaci prawa dostępu do informacji nie obejmuje nośników tej informacji, tj. form, w jakich ta informacja występuje, np. dokumentów. Dokumenty są przy tym zasadniczymi nośnikami informacji, wobec tego prawo wglądu do dokumentu oznacza prawo do dysponowania czy zapoznania się z jego treścią a nie prawo do dysponowania samym dokumentem". Z kolei w wyroku z dnia 26 września 2007r. sygn. akt II SA/Wa 2199/06 (dostępny w internetowej Bazie Orzeczeń NSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż "informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego".

Wprawdzie przyjąć należy, iż "organ administracji publicznej może być zobowiązany nie tylko do poinformowania o swojej działalności, lecz także do udostępniania źródeł tej informacji. Informacją może być zatem udostępnienie dokumentu, akt, materiałów, które świadczą lub mogą świadczyć o działalności organu administracji publicznej. Innymi słowy, oznacza to prawo do informacji przetworzonej przez organ, jak i prawo wglądu do dokumentów (akt, materiałów) będących w posiadaniu tego organu" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004r. II SAB 364/03, nr LEX 162285). Ostatnio przytoczona teza wskazuje, iż strona może domagać się udostępnienia dokumentów, ale tylko takich, które zawierają informację publiczną.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione okoliczności, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd skargę oddalił.