Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2010r. sprawy ze skargi W.C., A.C., S.C. i A.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], znak: [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W.C., A.C., S.C. i A.C. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku W. C., A. C., S. C. oraz A. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...] nr [...] dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w S. składającej się z działki nr 1106 stanowiącej działkę zabudowaną o obszarze 04 a 72 m², dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...].

W uzasadnieniu podniesiono, iż w/w osoby wnioskiem z dnia 22.09.2009r. wystąpiły o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa 18,43% udziałów we współwłasności nieruchomości. Nieruchomość ta w dacie przejęcia przez Skarb Państwa stanowiła współwłasność A. i M. małż. Ł. w udziale stanowiącym 45,62%, A. K., J. K. K. i H. K. – spadkobierców J. K., którego udział we współwłasności wynosił 35,95% oraz J. C. w udziale 18,43%.

Spadkobierców J. C. ustalono w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 7 marca 2008r. sygn. I Ns 141/08.

Wnioskiem z dnia 4.05.2010r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej 35,95% udziałów J. K., wystąpiła również J. R. w imieniu swoich synów Z. K. i W. K. – spadkobierców H. K..

W wyniku podjęcia przez Kolegium czynności zmierzających do ustalenia stron postępowania, za które uznano osoby, do których skierowano kwestionowaną decyzję, a w przypadku śmierci – ich następców prawnych, a także osoby których interesu dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności stwierdzono, że:

- na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w S. z 10.02.1978r. sygn. akt I Ns 149/78 spadek po J. K. nabyła żona A. oraz synowie J. K. K. i H. K. po 1/3 części każde z nich,

- spadek po H. S. K. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny z 19.02.2010r. nabyli synowie Z. H. K. i W. J. K..

W toku postępowania nie ustalono następców prawnych:

- A. K., co do której organ nie uzyskał informacji o miejscu i dacie zgonu oraz postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku,

- J. K. K. zmarłego w 2004r., przyjmując jedynie, że jego prawdopodobną spadkobierczynią jest żona M. K..

Następcami prawnymi A. i M. małż. Ł.ch na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. Wydział I Cywilny z 28.12.1978r. sygn.akt I Ns 1425/78 są dzieci: A. Ł., J. Ł. i E. Ł.. A. Ł. zmarł w 1999r. a jego prawdopodobnymi spadkobiercami według organu odwoławczego są: Z. Ł., A. J. i M. Ł.. Organ nie uzyskał natomiast informacji o miejscu i dacie zgonu J. Ł., jak również o ewentualnych spadkobiercach. E. Ł. zmarł w 1974r. a jego prawdopodobnymi spadkobiercami są nieżyjąca obecnie J. Ł. oraz A. Ł., E. S. i A. Ł..

Postanowieniem z dnia 24 maja 2010r. podjętym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolegium zawiesiło postępowanie wskazując, że pomimo podjętych działań w celu ustalania spadkobierców stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta S. nie uzyskało kompletu postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku pozwalających na prawidłowe ustalenie wszystkich stron postępowania.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawcy podnieśli, że obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego spoczywa na organie administracji, który w razie śmierci strony powinien wezwać do udziału w sprawie spadkobierców. Ich zdaniem, zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy wezwanie spadkobierców do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a.

Kolegium rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazało, że następstwo prawne po zmarłej stronie postępowania administracyjnego powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego, tj. prawomocnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, ewentualnie notarialnym poświadczeniem dziedziczenia. Podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wymaga bezspornego ustalenia wszystkich stron postępowania. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. W ocenie organu w niniejszej sprawie konieczne jest zatem uprzednie rozstrzygnięcie przez inny organ lub sąd zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego).

Powołując się na wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002r. sygn. I SA 1421/00, Kolegium wyjaśniło że ustalanie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji, lecz do sądów powszechnych. Legitymację do zgłoszenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku mają osoby zainteresowane wywołaniem skutków prawnych związanych z prawomocnym stwierdzeniem nabycia spadku, a zatem w pierwszej kolejności sami wnioskodawcy.

Za bezzasadny Kolegium uznało zarzut naruszenia art. 30 § 5 k.p.a., skoro rozpoznawana sprawa nie dotyczy spadku nieobjętego, do którego przepis ten się odnosi.

Pismem z dnia [...] znak: [...] na podstawie art. 100 k.p.a. Kolegium wezwało osoby ustalone jako strony postępowania do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego "o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego tj. potwierdzenia nabycia praw do spadku po: 1 A. K., 2 J. K. K., 3. A. Ł., 4. A. Ł., 5. E. Ł., zakreślając termin przedłożenia stosownych dowodów do dnia 31 sierpnia 2010r.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. C., W. C., A. C. i A. C. wnieśli o uchylenie obu postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego , zarzucając organowi nie dopełnienie obowiązku ustalenia kręgu stron postępowania. Podniesiono, że posiadanie wiedzy odnośnie nie przeprowadzenia części postępowań spadkowych po niektórych stronach zobowiązywało organ do skierowanie do sądu wniosku o ustanowienie kuratora masy spadku nieobjętego, względnie wezwanie do udziału w charakterze strony osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej.

W ocenie skarżących w niniejszej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek zawieszenia postępowania wskazana w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ przyjął błędne założenie braku możliwości wezwania spadkobierców do udziału w postępowaniu, skoro ich nie ustalił. Ponadto w ogóle nie zbadał możliwości ustanowienia kuratora dla spadku nieobjętego (art. 30 § 5 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. W nauce i judykaturze przyjmuje się, że zagadnienie wstępne to zagadnienie materialnoprawne, dotyczące kwestii prawnych, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wprost wynika konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej (A.Wróbel: w M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, s.532). Prezentowane jest również odmienne stanowisko, że takie ograniczenie nie wydaje się przekonujące, gdyż przepis art. 97 § 1 pkt 4 nie czyni przeszkód, by zagadnienie wstępne dotyczyło kwestii proceduralnej (Grzegorz Łaszczyca Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego Zakamycze 2005 s.103, B.A., glosa do wyroku NSA z dnia 11 lutego 1999r., II SA/Po 750/98, OSP 2000, z. 4, poz.61).

W rozpoznawanej sprawie osoby występujące z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji udokumentowały następstwo procesowe na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia 7 marca 2008r. sygn. I Ns 141/08, w którym określono, że spadek po J. C. nabyli: żona S. C. oraz synowie: A. C., A. C. i W. S. C.. Tym samym udział wnioskodawców w charakterze stron postępowania nie budzi wątpliwości.

W dalszej kolejności rozważyć należało skutki braku określenia pozostałych podmiotów, będących następcami prawnymi osób do których skierowano decyzję Naczelnika Miasta S. z dnia 13 listopada 1978r., pod kątem zapewnienia należytego udziału tych podmiotów w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, względnie należytej ich reprezentacji. Osobom tym bowiem przysługuje status stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zainicjowanego przez strony tj. W. C., A. C., S. C. oraz A. C..

Nie sposób zaakceptować wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia poglądu Kolegium, iż ustalenie kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie wymaga uzyskania kompletu postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, co do wszystkich następców prawnych adresatów tej decyzji.

Przede wszystkim wskazać należy, iż odmiennie niż w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami – Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustawodawca nie przewidział wymogu, aby z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na własność nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 1959r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowy budynków (Dz.U. z 1968r. Nr 36, poz. 249) wystąpili wszyscy byli współwłaściciele lub ich spadkobiercy.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, strony które nie wnosiły o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia 13.11.1978r. nie mają obowiązku wykazania następstwa procesowego tytułem prawnym, a ich udział w postępowaniu może opierać się na uprawdopodobnieniu następstwa po osobach, od których przejęto nieruchomość. Kwestia udokumentowania legitymacji procesowej nie ma bowiem wpływu na rozstrzygnięcie o żądaniach zgłoszonych przez wnioskodawców. Przypomnieć trzeba, że w rozpoznawanej sprawie W. C., A. C., S. C. oraz A. C. wystąpili o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa 18,43% udziałów J. C. we współwłasności nieruchomości i swój udział w charakterze spadkobierców wykazali. Co do przejęcia udziałów Skarbu Państwa od pozostałych osób - wniosku o stwierdzenie nieważności nie składano. Za taki nie można bowiem uznać wniosku J. R., która wprawdzie w dniu 4 maja 2010r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia 13.11.1978r. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa udziału J. K. w wysokości 35,95% w imieniu swoich synów, Z. K. i W. K., jednakże nie wykazała umocowania do reprezentowania w/w osób. Złożone przez nią pełnomocnictwa potwierdzają upoważnienie do działania przed Sądem Rejonowym w S. w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku po H. K. oraz właściwym Urzędem Skarbowym w sprawie o uregulowanie podatku od nabycia spadku po H. K.. Na obecnym etapie postępowania brak zatem podstaw do traktowania Z. K. i W. K. reprezentowanych przez J.R. jako wnioskodawców w sprawie o stwierdzenie nieważności w części powołanej wyżej decyzji.

Obowiązek zapewnienia udziału stron w postępowaniu administracyjnym zgodnie z regułą zawartą w art. 10 § 1 k.p.a spoczywa na organie administracji publicznej. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. organ administracji ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wskazanym wymogom organ nie sprostał, albowiem mimo podjętych starań zmierzających do zapewnienia stronom udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, do daty podjęcia zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania nie ustalono spadkobierców J. Ł. (córki A. i M. Ł.), A. K. (żony J. K.), a także nie ustalono adresu M. K. (żony J. K. K.). Żądając potwierdzenia nabycia praw do spadku według przepisów prawa cywilnego, organ w istocie przerzucił ciężar określenia kręgu stron postępowania na inne osoby, których tożsamość została ujawniona, podczas gdy dla ustalenia pozostałych stron postępowania dla celów postępowania wystarczające byłoby oparcie się na oświadczeniach zainteresowanych osób, czy też informacjach uzyskanych od instytucji publicznych. Zauważyć także należy, iż organ dążąc do zapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu nie wyczerpał dostępnych środków np. nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, która niewątpliwie mogłaby przyczynić się do wyjaśnienia tej kwestii.

W okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy organ powinien więc przy pomocy wszystkich dostępnych środków ustalić domniemanych spadkobierców byłych współwłaścicieli a następnie wezwać ich do udziału w postępowaniu. Dopiero, gdy ustalenie spadkobierców okaże się niemożliwe, albo, gdy spadkobiercy nie będą znani organowi, wówczas organ rozważy złożenie do właściwego miejscowo sądu powszechnego wniosku o wyznaczenie kuratora w trybie art. 30 § 5 k.p.a.

Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie, zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie można wiązać z wezwaniem ustalonych stron i uczestników postępowania do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego "o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego tj. potwierdzenia nabycia praw do spadku po: 1. A. K., 2. J. K. K., 3. A. Ł., 4. A. Ł., 5. E. Ł. Zawieszenie postępowania w takiej sytuacji jest niezgodne z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z podniesionych wyżej względów uznając zasadność skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b, art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24.05.2010r.

Orzeczenie o kosztach oparto o art. 200 p.p.s.a.