Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. P. i R. P. na zarządzenie Starosty L. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie ceny za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Starosty L. na rzecz skarżących M. P. i R. P. kwotę 844 (osiemset czterdzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z dnia 11 lipca 2013, wydanym w sprawie I OSK 366/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2012 r, o sygn. akt IV SA/Wa 813/12, którym Sąd ten odrzucił skargę M. P. i R. P. wspólników półki cywilnej "[...]" na Zarządzenie Starosty L. z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] w przedmiocie cen za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Postanowienia zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

M. P. i R. P. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynili zarządzenie Starosty L. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłat za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w L., w tym także sporządzanych na nośnikach informacji. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucili naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art 40 ust. 5 pkt 1 lit. "b" w związku z art. 40 ust. 3b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. — Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. "b" w związku z art. 40 ust. 3c ww. ustawy — Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 2, art. 11 ust. 1 I 3 oraz art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach (t. J.: Dz. U. z 1988 r. Nr 27, poz. 195 ze zm.), pkt 9.12 postanowień dodatkowych załącznika nr 1 oraz pkt 8 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333). Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W motywach skargi wyjaśniono, że skarżący są geodetami prowadzącymi działalność w zakresie usług geodezyjnych i kartograficznych i dokonują zgłaszania prac geodezyjnych m.in. Staroście L. Poza opłatami nałożonymi przez ww. rozporządzenie Ministra Infrastruktury, wykonawca dodatkowo jest obowiązany uiścić opłaty za sporządzenie kopii materiałów i aktualizację mapy zasadniczej, które od 1999 r. są ustalane i pobierane na podstawie zarządzeń Starosty L. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane bez delegacji ustawowej dla starosty, a zatem nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązków cywilnoprawnych. Skarżący wskazali, że posiadają interes prawny w złożeniu skargi, bowiem na podstawie kwestionowanego zarządzenia pobierano od nich opłaty za wskazane czynności. W ich ocenie, z przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego, tj. art. 40 ust. 3 i ust 3b, jak i obowiązującego od dnia 7 czerwca 2010 r. ustępu 3c w związku z art. 40 ust. 5 pkt I lit. "b", wynika, że wyłącznie właściwym do stanowienia opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest minister właściwy do spraw administracji publicznej (wcześniej minister właściwy do spraw architektury i budownictwa). Delegacja zawarta w art. 40 ust. 5 pkt I lit. "b" nie zawiera uprawnienia do cedowania przez ministra przedmiotowych kompetencji na inny organ. Na podstawie tego przepisu zostały wydane trzy kolejno obowiązujące rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1998 r., z dnia 14 listopada 2000 r. oraz z dnia 19 lutego 2004 r. Wysokość opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatów ewidencyjnych została określona w załącznikach do tych rozporządzeń. Mimo, że załączniki te wskazywały, że nie zawierają kosztów sporządzenia kopii, to właściwy minister nie skorzystał z prawa wydania rozporządzenia, w którym opłaty te zostałyby określone. Akty prawa miejscowego mogą być stanowione jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Upoważnienie takie musi być wyraźnie sformułowane w ustawie. Jedynie przepis rangi ustawowej mógłby przesądzać o odpłatnym charakterze czynności związanych ze sporządzeniem kopii materiałów geodezyjnych i aktualizacją mapy zasadniczej, żaden przepis prawa geodezyjnego nie stanowi, jakoby sporządzanie kopii było czynnością odpłatną, a do ustalania takich opłat uprawniony byłby starosta.

W odpowiedzi na skargę Starosta L. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego, a określone w nim opłaty zostały ustalone w celu stosowania jednolitych cen w stosunku do wszystkich podmiotów. Akt ten nie narusza interesu prawnego skarżących i skarżący nie mają legitymacji do wniesienia skargi, gdyż żadne przepisy prawa nie określają innych cen ani opłat za te usługi. Nie określają także, że usługi te są nieodpłatne. Każdy klient może zakwestionować zasadność ustalania opłat na podstawie przepisów antymonopolowych. Zgodnie z punktem 8 załącznika nr 4 do ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, opłaty określone w tabelach nie obejmują kosztów sporządzania kopii, co nie oznacza, że sporządzanie kopii jest nieodpłatne. Zdaniem organu, kompetencje starosty do wydania zaskarżonego zarządzenia wynikają z art. 7d pkt 7, art. 40 ust. 3 pkt 3 i ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. J.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę, uznał skargę za niedopuszczalną, uznał bowiem, że kwestionowane zarządzenie ustała ceny za sporządzenie kopii dokumentów znajdujących się w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Zdaniem Sądu, treść tego zarządzenia winna być wykładana jako ustalenie cennika za wykonanie określonej usługi. Natomiast, wbrew wywodom zawartym w skardze, zaskarżone zarządzenie nie odnosi się do kwestii opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Kompetencja w tym zakresie należała bowiem wyłącznie do Ministra Infrastruktury, który w oparciu o upoważnienie ustawowe wydał stosowne rozporządzenie. Takim przepisem był i jest nadal art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. "b" ustawy - J Prawo geodezyjne i kartograficzne. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego zostało wydane w dniu 19 lutego 2004 r., zatem rola starosty, a dokładnie pracowników urzędu, ograniczała się do stosowania wskazanego wyżej rozporządzenia i naliczania opłat oraz ich pobierania za wykonane czynności. Sąd podzielił pogląd skarżących, że poprzez ustalanie nowych opłat, nieobjętych rozporządzeniem Ministra, starosta wkroczyłby w kompetencję należącą do innego organu.

Zdaniem Sądu, zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego, dlatego odrzucił skargę na podstawie art. 58§ 1 pkt. 6 p.p.s.a.

Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli M. P. i R. P. wspólnicy spółki cywilnej "[...]", wnosząc o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta L. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest prawidłowe, bowiem zaskarżone zarządzenie wydane zostało na podstawie ogólnych przepisów kompetencyjnych i jego treść skierowana jest do podległych organowi pracowników, nie stanowi zatem aktu prawa miejscowego, który podlegałby kontroli sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone postanowienie wskazał, iż wbrew wywodom Sądu I instancji kwestionowane zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, określającym opłaty lokalne, w rozumieniu konstytucyjnym. Winno być zatem przeanalizowane, czy ma oparcie w ustawie, gdyż zgodnie z art. 168 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Oparcie takie może być przy tym wywiedzione nie wprost z jednego przepisu, a na podstawie wykładni systemowej. Pod tym kątem Sąd l instancji powinien więc przeanalizować przywołane przez Starostę L. przepisy do wydania zarządzenia. W tym aspekcie na uwagę zasługuje także okoliczność, że w dniu 25 czerwca 2013 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczący opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, orzekając, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 17 maja 1989 r. — Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP (sygn. akt K 30/12)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a. ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane ustawie.

Orzekając ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny wziął pod uwagę treść art. 190 p.p.s.a. zgodnie którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa, dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, ze zadaniem Sądu I instancji była analiza przywołanych rzez Starostę L. przepisów, będących podstawą do wydania Zarządzenia z dnia [...] listopada 2009r. [...] w przedmiocie cen za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Jak wynika z jego treści, podstawę jego wydania stanowił w ocenie organu

m.in:

1. art. 40 ust. 3 pkt 3 i 3b ustawy Prawo geodezyjne i Kartograficzne. Zgodnie z brzemieniem tych przepisów obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego Zarządzenia Gromadzenie i prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, kontrola opracowań przyjmowanych do zasobu oraz udostępnianie tego zasobu zainteresowanym jednostkom oraz osobom prawnym i fizycznym należy do starostów - w zakresie zasobów powiatowych (pkt. 3). Wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związanych z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne (pkt. 3b).

2. pkt. 9.12 postanowień dodatkowych Załącznika Nr 1 i pkt. 8 Załącznika Nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatów ewidencyjnego (Dz. U z 2004r. Nr 37, poz. 333).

Wskazać zatem należy, że z powyższych przepisów nie można wywieść kompetencji Starosty w zakresie określania wysokości cen wskazanych w kwestionowanym Zarządzeniu. W świetle przepisów prawa kompetencja w zakresie opłat za czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, zakresie należała wyłącznie do Ministra Infrastruktury, który w oparciu o upoważnienie ustawowe wydał w/w rozporządzenie. Takim przepisem był art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. "b" ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W dniu 25 czerwca 2013 r., Trybunał Konstytucyjny orzekł, bowiem że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 17 maja 1989 r. -Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j: Dz. U. z 010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP (sygn. akt K 30/12).

W tej sytuacji zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonego Zarządzenia Starosty L., jako że zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej. W punkcie 1 sentencji wyroku orzeczono zatem na mocy art. 147§ 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny w swoim postanowieniu nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, do kosztów zasądzonych w punkcie 2 wyroku doliczono również też koszty postępowania kasacyjnego.