Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Termin 30 dni do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), jest terminem do doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes Izby Gospodarczej NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA: Barbara Adamiak (sprawozdawca) Jan Bała (współsprawozdawca) Tadeusz Cysek Edward Kierejczyk Małgorzata Korycińska Józef Waksmundzki Protokolant: Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 15 października 2008 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Prokuratora Waldemara Grudzieckiego na rozprawie w Izbie Gospodarczej zagadnienia prawnego przekazanego na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskiem z dnia 19 czerwca 2008 r., nr V Inf/S 4660/1/08, w przedmiocie rozstrzygnięcia wątpliwości: Czy 30-dniowy termin do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, o którym mowa w art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (teks jednolity Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1058 ze zm.) jest terminem do doręczenia tego sprzeciwu stronie, terminem, w którym sprzeciw powinien być nadany w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, w rozumieniu art. 57 § 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), czy też terminem o charakterze kompetencyjnym, do wydania sprzeciwu przez upoważniony do tego organ administracji publicznej? podjął następującą uchwałę: Termin 30 dni do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), jest terminem do doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił z wnioskiem na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. − Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o podjęcie w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały wyjaśniającej "czy 30-dniowy termin do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, o którym mowa w art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), jest terminem do doręczenia tego sprzeciwu stronie, terminem, w którym sprzeciw powinien być nadany w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, w rozumieniu art. 57 § 5 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), czy też terminem o charakterze kompetencyjnym, do wydania sprzeciwu przez upoważniony do tego organ administracji publicznej". Wniosek uzasadniony został występującą rozbieżnością w orzecznictwie w rozumieniu art. 15 § 1 pkt 2 ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak w uzasadnieniu wyroku z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1054/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że niezasadny jest stawiany w skardze zarzut − naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości art. 69 ust. 2 ustawy − Prawo o adwokaturze poprzez złożenie sprzeciwu z naruszeniem 30-dniowego terminu. Sąd zauważył, iż organ otrzymał uchwałę ORA w R. wraz z aktami sprawy w dniu 6 lutego 2006 r., zaś wydał decyzję o sprzeciwie w dniu 6 marca 2006 r. Sąd pominął przy tym kwestię badania chwili doręczenia decyzji o sprzeciwie adresatowi, czym w sposób dorozumiany wskazał, że kwestia ta pozostawała w jego ocenie bez znaczenia dla sprawy. Wobec upływu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej omawiany wyrok stał się prawomocny.

Podobnie w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1182/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że chybiony jest zgłoszony przez skarżącego zarzut naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze z uwagi na uchybienie terminu do wyrażenia sprzeciwu. WSA w Warszawie uznał ten zarzut za niezasadny, albowiem − jak zauważył − uchwałę ORA o wpisie na listę aplikantów adwokackich Minister Sprawiedliwości otrzymał (jak wynika z prezentaty organu umieszczonej na piśmie przewodnim, do którego uchwała wraz z aktami osobowymi skarżącego została załączona) w dniu 6 marca 2006 r. W konsekwencji, zdaniem Sądu, 30-dniowy termin na wyrażenie przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu upłynął w dniu 5 kwietnia 2006 r., Minister Sprawiedliwości wydał zaś decyzję, którą sprzeciwił się wpisowi na listę aplikantów adwokackich Okręgowej Izby Adwokackiej w B. w dniu 4 kwietnia 2006 r. WSA w Warszawie − powołując się na piśmiennictwo − podkreślił, iż to podawana w decyzji data jej wydania pozwala ustalić, w jakim stanie prawnym i faktycznym zapadło rozstrzygnięcie w sprawie, przy czym data wydania decyzji nie będzie równoznaczna z tą datą, od której organ i strony będą decyzją związani. Zgodnie bowiem z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu I instancji, wydanie przez Ministra Sprawiedliwości decyzji w dniu 4 kwietnia 2006 r. nastąpiło z zachowaniem zakreślonego w art. 69 ustawy − Prawo o adwokaturze terminu. Z poglądem tym nie zgodził się następnie NSA, który wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. II GSK 103/07 uchylił wspomniane orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA wskazał, że zagadnienie kiedy zostaje wydana decyzja administracyjna jest problemem natury uniwersalnej, bez względu na materię prawa materialnego w konkretnej sprawie. Zdaniem Sądu, brak dowodu doręczenia sprzeciwu najpóźniej ostatniego dnia 30-dniowego terminu, określonego w art. 69 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze, powoduje, że decyzja została jedynie sporządzona, ale nie została doręczona, wobec tego sprzeciw Ministra Sprawiedliwości dotyczący wpisu skarżącego na listę aplikantów adwokackich nie został skutecznie zgłoszony. Termin do zgłoszenia sprzeciwu obejmuje bowiem w świetle omawianego orzeczenia także doręczenie decyzji. W sprawie tej dodatkowo NSA zauważył, że za takim rozumieniem charakteru prawnego terminu z art. 69 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze przemawia okoliczność, iż uprawnienie do wykonywania zawodu adwokata lub aplikanta adwokackiego podlega ochronie konstytucyjnej w ramach wolności wyboru i wykonywania zawodu ujętej w art. 65 ust. 1 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06). Okoliczność, że prawodawca poddał wybór i wykonywanie zawodu ochronie jako "wolność" oznacza, iż wszelkie ograniczenia ustawowe (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) muszą być interpretowane ściśle. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 3/07 w sposób wyraźny podkreślono, że unormowania tyczące sprzeciwu zarówno na gruncie regulacji art. 311 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. − o radcach prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), jak i art. 69 ustawy − Prawo o adwokaturze muszą być interpretowane zgodnie z zamysłem tych uregulowań zmierzających do maksymalnego skrócenia okresu niepewności, a nie do przedłużania postępowania.

Podobnie w sprawie II GSK 278/07 NSA − oceniając skargę kasacyjną − zauważył, iż zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 69 ust. 2 prawa o adwokaturze. W ocenie Sądu nie sposób bowiem przyjąć, aby sprzeciw Ministra Sprawiedliwości mógł zostać skutecznie zgłoszony w dacie sporządzenia decyzji przed upływem 30 dni od otrzymania przez Ministra Sprawiedliwości uchwały okręgowej rady adwokackiej wraz z aktami osobowymi, a nie w dacie doręczenia tej decyzji stronie. Powołano się przy tym na pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., FPS 10/2000 (ONSA 2001/2, poz. 56), zgodnie z którym decyzja procesowa, jako akt zewnętrzny, musi być zakomunikowana stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowana stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową (np. możliwość wniesienia odwołania). Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Fakt, że organ administracji do chwili doręczenia stronie lub ogłoszenia decyzji nie jest związany oznacza, że do tego momentu sporządzona już decyzja może zostać przez ten organ zmieniona, a zatem pozbawiona jest jeszcze przymiotu stabilnego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Bez tego przymiotu nie może wiązać ani organu, ani też strony. Decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymagania formalne) ale niedoręczona nie załatwia sprawy, ponieważ nie wiąże organu ani strony.

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1919/07, WSA w Warszawie oddalił skargę wniesioną na decyzję Ministra Sprawiedliwości o sprzeciwie, pomimo iż strona powoływała się w piśmie uzupełniającym skargę na pogląd prawny zawarty w uzasadnieniu wyroku NSA, wydanego w opisanej powyżej sprawie II GSK 103/07. Sąd I instancji podkreślił, iż nie podziela stanowiska skarżącego, zgodnie z którym doszło w sprawie do przekroczenia 30-dniowego terminu do wniesienia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu. W rozpatrywanej sprawie akta osobowe skarżącego wraz z uchwałą zostały nadesłane do Ministra Sprawiedliwości w dniu 6 lutego 2007 r., decyzja o sprzeciwie została podjęta w dniu 26 lutego 2007 r., zaś odpis decyzji doręczono skarżącemu w dniu 5 marca 2007 r. Tym samym organ nie przekroczył terminu 30 dni, o którym mowa w art. 69 ust. 2 ustawy − Prawo o adwokaturze, liczonego nawet w sposób określony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 103/07, którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej konkretnej sprawie nie podziela. W ocenie Sądu, nadal aktualne pozostaje stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1182/06, zgodnie z którym w sytuacji, w której zgodnie z art. 69 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. − Prawo o adwokaturze Ministrowi Sprawiedliwości przysługuje prawo wyrażenia, w formie decyzji administracyjnej, sprzeciwu wobec wpisu na listę aplikantów adwokackich w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały wraz z aktami osobowymi wpisanego, za datę wyrażenia przez organ sprzeciwu należy uznać datę wydania decyzji. Wyrok WSA w Warszawie wydany w sprawie VI SA/Wa 1919/07 uprawomocnił się wobec bezskutecznego upływu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że poruszony we wniosku problem prawny − choć nieco inaczej sformułowany − był już przedmiotem pytania prawnego, przedstawionego przez skład orzekający Izby Gospodarczej NSA postanowieniem z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II GSK 465/07. NSA postanowieniem z 11 czerwca 2008 r., sygn. II GPS 2/08 odmówił podjęcia uchwały.

W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego rozbieżność w orzecznictwie powoduje, że wciąż aktualny i nierozstrzygnięty pozostaje problem terminu do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, przewidzianego w art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. − Prawo o adwokaturze. Z uwagi natomiast na dotychczasowy sposób oceny zagadnienia przez poszczególne składy orzekające w tego rodzaju sprawach, wydaje się, że mamy do czynienia z rozbieżnością orzecznictwa w rozumieniu art. 15 § 1 pkt 2 ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przepis art. 69 ust. 2 ustawy − Prawo o adwokaturze stanowi, że wpis na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie sprzeciwi się wpisowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały wraz z aktami osobowymi wpisanego. Minister Sprawiedliwości wyraża sprzeciw w formie decyzji administracyjnej. Teoretycznie możliwe są więc trzy kierunki wykładni przepisu art. 69 ust. 2 ustawy. Pierwszy, to przyjęcie, że przepis ten zakreśla Ministrowi Sprawiedliwości 30-dniowy termin do doręczenia stronie decyzji administracyjnej o sprzeciwie. Drugi, to przyjęcie, że do zachowania terminu przez Ministra ma zastosowanie art. 57 § 5 k.p.a., a także trzeci, że omawiany 30-dniowy termin jest terminem kompetencyjnym do wydania przez organ decyzji administracyjnej.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że ustawodawca w różny sposób określa terminy wiążące organy administracji publicznej. W pierwszym rzędzie mamy do czynienia z terminami do załatwienia sprawy administracyjnej. W tym zakresie podstawowe znaczenie mają terminy ustanowione w Kodeksie postępowania administracyjnego, które są terminami procesowymi, instrukcyjnymi, a ich upływ nie pozbawia organu administracji publicznej kompetencji do załatwienia sprawy w drodze decyzji. W wypadku jednak, gdy ustawodawca w przepisie ustawy ustala termin, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków materialnoprawnych strony, mamy do czynienia z przepisem prawa materialnego, po upływie którego kompetencje organu do załatwienia sprawy wygasają.

Jak się wydaje, należy również wyodrębnić te sytuacje, w których ustawodawca upoważnia organ administracji publicznej do kontroli zgodności z prawem określonych działań innego podmiotu, nad którym organ ten sprawuje nadzór. Mamy wówczas do czynienia z normą o charakterze kompetencyjnym, której celem jest nie tyle załatwienie sprawy administracyjnej (bo orzeczenie w tym zakresie już zostało wydane przez inny organ), lecz umożliwienie − w ściśle określonym przez ustawodawcę przedziale czasowym − dokonania przez organ oceny zgodności z prawem sposobu załatwienia sprawy. Przykładem terminu o charakterze kompetencyjnym jest − określony w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) − termin do unieważnienia przez właściwego wojewodę sprzecznego z prawem zarządzenia lub uchwały organu gminy. Zgodnie z tym przepisem, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, zaś do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminy).

Stosownie do art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze wpis na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie sprzeciwi się wpisowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały wraz z aktami osobowymi wpisanego. Minister Sprawiedliwości wyraża sprzeciw w formie decyzji administracyjnej. Kompetencja Ministra Sprawiedliwości, o której mowa w art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze, może być zatem realizowana w określonym w tym przepisie terminie. Minister Sprawiedliwości ma trzydziestodniowy termin do wyrażenia sprzeciwu. Bieg tego terminu rozpoczyna się od dnia otrzymania uchwały o wpisie na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich wraz z aktami osobowymi wpisanego. Upływ tego terminu powoduje z mocy samego prawa wygaśnięcie kompetencji Ministra Sprawiedliwości do zgłoszenia sprzeciwu od uchwały organu samorządu zawodowego o wpisie na listę adwokatów. Jest to termin prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, przerwaniu ani zawieszeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 1993 r., sygn. akt II SA 930/92, Wokanda 1993, z. 7, poz. 20 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego, Radca Prawny 1994, Nr 3, s. 76 i nast.).

W tej sytuacji pojawia się pytanie, czy warunkiem skutecznego złożenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, o którym mowa w art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze jest doręczenie tego sprzeciwu stronie w terminie 30 dni, nadanie sprzeciwu w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w terminie przewidzianym w art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze, czy też wystarczy samo wydanie przez organ decyzji w tym przedmiocie w terminie 30 dni.

Za przyjęciem pierwszego rozwiązania może przemawiać to, że ustawa ściśle określa termin, w którym Minister Sprawiedliwości może sprzeciwić się wpisowi na listę adwokatów, zaś strona musi powstrzymać się od korzystania z uprawnienia przyznanego jej uchwałą organu samorządu adwokackiego. Po jego upływie Minister Sprawiedliwości traci uprawnienie do zakwestionowania wpisu, natomiast strona może korzystać z przysługujących jej uprawnień. W omawianym wypadku będzie to możliwość wykonywania zawodu adwokata.

Uznanie za skuteczne doręczenia sprzeciwu po upływie terminu, jednak nadanego w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, można by uzasadnić treścią art. 57 § 5 k.p.a., przyjmując, iż wymieniony przepis dotyczy czynności organu administracji publicznej. Stanowisku takiemu można jednak zarzucić, iż prowadzi w istocie do przedłużenia terminu ustawowego.

W dotychczasowym orzecznictwie wskazano w sposób generalny (w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 3/07, opubl. w ONSAiWSA 2008 r., Nr 1, poz. 1), że sprzeciw nie jest instytucją jednolitą. Występuje jako procesowy środek zaskarżenia służący stronie w celu skierowania sprawy do rozpoznania przez sąd lub właściwy organ administracji (np. art. 258−260 p.p.s.a., art. 184 k.p.a.). Może też występować w przepisach prawa materialnego jako środek przysługujący organowi administracji w ramach jego kompetencji kontrolnych lub nadzorczych w stosunku do podmiotów podporządkowanych administracji publicznej (np. art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej Dz. U. Nr 124, poz. 1151 ze zm.).

W ocenie Prezesa NSA nie powinno ulegać wątpliwości, że przewidziany w art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze sprzeciw Ministra Sprawiedliwości jest środkiem nadzoru w systemie administracji zdecentralizowanej, mającym − o czym wprost postanowił ustawodawca − formę decyzji administracyjnej. W zadanym przez NSA pytaniu prawnym (sygn. II GSK 465/07) podkreślono przy tym, iż decyzja administracyjna jest aktem kwalifikowanym, będącym przejawem woli organu, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, władczym, zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę co do konkretnej osoby, wydanym w postępowaniu o unormowanej procedurze (por. uchwała Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z 5 lutego 1988 r., II AZP 1/88; OSPiKA 1989, z. 3, poz. 59; A. Wiktorowska [w:] M. Wierzbowski, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska: Postępowanie administracyjne − ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2004 r., s. 133). Decyzja administracyjna jako akt zewnętrzny, będący oświadczeniem władczym woli organu administracji, może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z jego treścią. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji, stosownie do art. 110 k.p.a., stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę, a następnie wywołuje skutki prawne określone przez przepisy prawa. Takie rozumowanie doprowadziło Sąd zadający pytanie prawne w sprawie II GSK 465/07 do konkluzji, iż sprzeciw Ministra Sprawiedliwości powinien być dla swojej skuteczności nie tylko wydany, ale i doręczony adresatowi w terminie, o którym mowa w art. 69 ust. 2 ustawy − Prawo o adwokaturze.

Tymczasem, mimo przesądzenia przez ustawodawcę iż − jak wspomniano − formą sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości jest decyzja administracyjna, nie wydaje się, aby można było traktować decyzję tę w taki sam sposób jak akt indywidualny, który w sposób bezpośredni rozstrzyga o prawach i obowiązkach jednostki. Podkreślić wypada odmienny cel ustanowienia instytucji sprzeciwu (decyzji o sprzeciwie) oraz decyzji organu samorządu zawodowego wydawaną w przedmiocie wpisu na listę adwokatów. O ile decyzja w przedmiocie wpisu rozstrzyga w sposób bezpośredni sprawę indywidualną, o tyle sprzeciw stanowi instytucję pozwalającą Ministrowi Sprawiedliwości realizować w sposób efektywny nadzór nad działalnością organów samorządu zawodowego. Innymi słowy, chodzi tutaj przede wszystkim o to, czy orzekając o wpisie danej osoby na listę adwokatów (aplikantów adwokackich) organy samorządu zawodowego nie złamały prawa. Odmienna funkcja obydwu decyzji powoduje w ocenie Prezesa NSA, iż warto zastanowić się nad trzecią z opisanych powyżej możliwości interpretacji charakteru prawnego terminu określonego w art. 69 ust. 2 ustawy − Prawo o adwokaturze. Nadzorczy w istocie charakter decyzji o sprzeciwie powoduje bowiem, iż jako wątpliwe można traktować te poglądy, które ze sformułowania, iż "sprzeciw jest wyrażany w formie decyzji administracyjnej", wyprowadzają wniosek, że do takiego rodzaju rozstrzygnięć nadzorczych stosuje się wprost przepisy k.p.a., odnoszące się do doręczeń decyzji rozstrzygających w sposób bezpośredni o prawach i obowiązkach podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji publicznej.

W tym kontekście warto − jak się wydaje − przeanalizować również praktyczne skutki przywołanych trzech kierunków wykładni art. 69 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze. Gdyby przyjąć, że wspomniany przepis określa termin do doręczenia stronie decyzji administracyjnej, to oznaczałoby to w praktyce niekiedy zablokowanie działań nadzorczych organu w poruszanym zakresie. Minister Sprawiedliwości musiałby bowiem kalkulować, nie wiadomo na podstawie jakich danych, kiedy ma podjąć decyzję, tak aby trafiła ona do adresata w ściśle zakreślonym terminie. Ponadto, gdy się przyjmie określony w przepisach procesowych obowiązek co najmniej dwukrotnego awizowania przesyłek pocztowych, wspomniany termin 30 dni byłby obiektywnie za krótki dla realizacji ustawowej funkcji Ministra. Taka wykładnia przekreślałaby zatem sens omawianej (skądinąd społecznie potrzebnej) instytucji nadzoru nad działalnością organów samorządu zawodowego.

Przedstawiony powyżej sposób wykładni art. 69 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze byłby ponadto nie do pogodzenia również z istotą sądowej kontroli decyzji administracyjnych. Sąd administracyjny bowiem, rozpoznając skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości o sprzeciwie, musiałby uwzględnić skargę i wyeliminować decyzję z obrotu prawnego z tego jedynie powodu, że co prawda została podjęta zgodnie z prawem i we właściwym terminie, ale opieszale ją doręczono. Co więcej, sąd obciążyłby kosztami postępowania Ministra Sprawiedliwości w istocie za to, że spóźnił się operator pocztowy. Taka wykładnia doprowadziłaby do rażąco sprzecznych z prawem wniosków, że o legalności aktu administracyjnego, a zatem i o jakości funkcjonowania Państwa w bardzo ważnej sferze życia publicznego, decydowałyby w istocie podmioty niezwiązane z wykonywaniem jakichkolwiek funkcji publicznych i nieponoszące w tym zakresie jakiejkolwiek odpowiedzialności.

W opisanym orzeczeniu WSA w Warszawie oraz w pytaniu prawnym NSA zaprezentowano również − jako możliwy do przyjęcia na gruncie wykładni art. 69 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze − pogląd, stosownie do którego do czynności Ministra Sprawiedliwości związanych z doręczeniem decyzji o sprzeciwie ma zastosowanie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Wymieniony przepis określa warunki zachowania terminu dokonania czynności, w przypadku gdy przed upływem terminu pismo zostało nadane w placówce pocztowej operatora publicznego. Powołano się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt. II OSK 79/06 (niepublikowany), w którym dopuszczono możliwość stosowania art. 57 § 5 k.p.a. do czynności organu administracji publicznej. Sąd rozważając problem zachowania przez organ architektoniczno-budowlany 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane uznał, że dla oceny terminowości podejmowanych czynności należy przyjąć w odniesieniu do każdej ze stron postępowania te same zasady i wymagania. Przyjmując za punkt wyjścia zasadę równości podmiotów wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, nakazującą równe traktowanie wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą, NSA uznał, że w konkretnej sprawie strona i organ administracji publicznej taką cechę posiadały. Zdaniem Sądu, termin określony w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest terminem prawa materialnego, którego zachowania oczekuje się od organu, co oznacza, iż tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonych przez inwestora robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że ustawodawca połączył sprzeciw z czynnością wniesienia, natomiast zgłoszenie zamiaru inwestycyjnego z jego doręczeniem. Według powołanego wyroku, już tylko ta okoliczność wskazuje na to, że ustawodawca przyjął, iż określona czynność przypisana każdemu z podmiotów ją realizujących ma być dopełniona w określony sposób. Tak jak dla zgłoszenia nie będzie wystarczające jego "wniesienie", ale musi nastąpić to poprzez doręczenie organowi tego zgłoszenia, tak nie można oczekiwać, że "wniesienie" sprzeciwu przez organ nastąpi z datą jego doręczenia inwestorowi. W wypadku bowiem przyjęcia, że termin do wniesienia sprzeciwu upływa z chwilą doręczenia stronie decyzji, w której zawarto sprzeciw, mogłoby dojść do sytuacji, że organ miałby zaledwie kilka dni do wydania takiej decyzji, np. w przypadku doręczenia zastępczego, czy też w przypadku konieczności awizowania przesyłki. Zdaniem NSA, nie można w tym wypadku mówić o uchybieniu normie art. 110 k.p.a., bowiem ustawodawca nie uzależnił skuteczności sprzeciwu od jego doręczenia lub ogłoszenia, ale od jego wniesienia, a nie są to pojęcia tożsame. Jednocześnie Sąd stwierdził, że sformułowanie "wniesie" sprzeciw wskazuje na to, że ustawodawca przyjął, iż wydanie decyzji nie jest wystarczające, ale konieczne jest podjęcie przez organ dalszych czynności. W ocenie Sądu ani data wydania decyzji, ani data jej doręczenia nie mogą być uznane za tożsame z terminem wniesienia sprzeciwu. W związku z tym konieczne stało się sięgnięcie do konstytucyjnej zasady równości i odwołanie się do tych przepisów, które stanowią podstawę do ustalenia zachowania terminu dokonania czynności przez inny podmiot postępowania niż organ administracji publicznej, to jest art. 57 § 5 k.p.a. W myśl powołanego przepisu termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo, w tym wypadku sprzeciw wyrażony w formie decyzji, zostało np. nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Zdaniem Sądu, nawiązanie do treści art. 57 § 5 k.p.a. przy ocenie, czy organ zachował 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu, z jednej strony zobliguje organ do terminowego podejmowania czynności, z drugiej zaś będzie niezależne od strony, która może podejmować starania, by nie odbierać korespondencji, lub czynić to ze zwłoką, która będzie prowadziła do uchybienia temu terminowi przez organ. Taki sposób obliczania terminu pozwoli na zachowanie stosownego czasu na podjęcie decyzji przez organ, a inwestorowi nie przedłuży ponad dopuszczalną miarę okresu oczekiwania na ewentualne wniesienie sprzeciwu przez organ. Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że termin 30-dniowy, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest przez organ wnoszący sprzeciw zachowany, o ile w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 61/07 (niepublikowany) także dopuścił możliwość stosowania art. 57 § 5 k.p.a. do czynności organu administracji publicznej, stwierdzając, że do obliczania terminu przewidzianego w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), a więc 30-dniowego terminu do wniesienia przez organ regulacyjny sprzeciwu wobec nowego cennika usług telekomunikacyjnych, należy odpowiednio stosować zasady określone w art. 57 k.p.a. Pogląd ten został sformułowany w związku z zarzutem strony wnoszącej skargę kasacyjną, że o zawieszeniu biegu terminu do wniesienia sprzeciwu (art. 48 ust. 3 ustawy) decyduje moment doręczenia pisma stronie, a nie moment wysłania (nadania) wezwania przez organ. W ocenie Sądu, stanowisko strony skarżącej nie ma prawnego uzasadnienia. Termin 30-dniowy jest skierowany do Prezesa UKE, a nie do strony. Zawieszenie jego biegu, przewidziane w art. 48 ust. 3 ustawy, powinno zatem wiązać się wyłącznie z okolicznościami bezpośrednio zależnymi od organu (skierowanie do strony żądania przedłożenia dodatkowych dokumentów lub udzielenia dodatkowych informacji). Inaczej okres, w którym organ mógłby skorzystać ze swych kompetencji nadzorczych stałby się, zdaniem Sądu, nieprzewidywalny, a przez to prawidłowe wykonywanie nadzoru mocno utrudnione.

Odmienne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1293/05 (niepublikowany), który stwierdził, że do terminów ustanowionych dla organu nie stosuje się przepisu art. 57 § 5 k.p.a. ani też przepisów o przywracaniu uchybionego terminu, ponieważ są to przepisy dotyczące terminów obowiązujących strony i innych uczestników postępowania. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym już wyroku z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 103/07.

Zauważyć należy, że w literaturze prawa administracyjnego brak jest pełnej zgodności poglądów co do możliwości stosowania art. 57 § 5 k.p.a. do czynności organu administracji publicznej. Możliwość taką wyklucza J. Borkowski. Zdaniem autora, w art. 57 § 5 k.p.a. uregulowano zasady zachowania terminów, które dotyczą tylko strony i innych uczestników postępowania, a nie odnoszą się one do czynności podejmowanych w postępowaniu przez organy. Według J. Borkowskiego, zachowanie terminu przez organ następuje wskutek innych czynności (przez wydanie postanowienia, wezwanie osób). Tak samo zupełnie inne są następstwa uchybienia terminu przez organ i są one odrębnie unormowane (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wydanie 5, Warszawa 2007, s. 191). W nawiązaniu do przytoczonego poglądu należy zauważyć, że treść art. 57 § 5 k.p.a. (zob. np. pkt 4, 5, 6) wydaje się wskazywać, iż jest to regulacja, która ze swej istoty dotyczy wyłącznie strony.

Odnosząc się w tym kontekście do powołanego w uzasadnieniu pytania prawnego NSA orzecznictwa, należy zauważyć, że uzależniono w nim możliwość zastosowania art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. do działań organu administracji publicznej pod tym wszakże warunkiem, iż w konkretnej sytuacji faktycznej status organu i jednostki (strony) w postępowaniu (na danym jego etapie) jest taki sam. Nie ulega wątpliwości, że w sprawie wniesienia sprzeciwu od uchwały o wpisie na listę adwokatów (aplikantów adwokackich) Minister Sprawiedliwości ma zupełnie inny status aniżeli strona postępowania.

Podkreślić w tym miejscu wypada, że sens i cel przepisów o terminach, określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, polega na ich funkcji gwarantującej ochronę obywatela przed negatywnymi skutkami działania organu. Przepisy te chronią więc słabszego. Tworzą one domniemanie prawne, że pismo złożone w terminie zostało złożone skutecznie do właściwego organu, pomimo że faktycznie do tego organu nie zostało złożone. Wszelkie zatem skutki niedoręczenia pisma przy pomocy środków prawnych wskazanych w art. 57 k.p.a. obciążają organ, nie zaś obywatela.

Ewentualne zatem uznanie, że postanowienia art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. mogą mieć zastosowanie do sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze, doprowadziłoby w rezultacie do nieuzasadnionego uprzywilejowania organu wobec obywatela. Jeżeli bowiem Minister w zakreślonym terminie złoży sprzeciw w placówce pocztowej, to będzie on prawnie skuteczny bez względu na to, czy i kiedy dotrze do adresata. Jak więc widać, zawarte w orzeczeniach NSA uzasadnianie takiego rozumienia art. 69 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze potrzebą obrony praw obywatela nie przynosi oczekiwanych rezultatów. Mają zatem rację autorytety w dziedzinie prawa administracyjnego, kwestionując co do zasady stosowanie art. 57 k.p.a. do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej przez powołane do tego organy administracyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę, zważył, co następuje:

Odnosząc się do przedstawionego wyżej wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że jest on w pełni uzasadniony zarówno wagą problemu, jak i rozbieżnościami występującymi w tym zakresie w orzecznictwie sądowym.

I. W doktrynie prawa administracyjnego normy materialnego prawa administracyjnego klasyfikuje się na normy prawa, które z mocy samego prawa kształtują sytuację prawną jednostki oraz normy prawa, które dla ukształtowania sytuacji prawnej jednostki wymagają dokonania autorytatywnej konkretyzacji przez właściwy organ administracji publicznej. Przyjęte w materialnym prawie rozwiązania prawne pozwalają na wyodrębnienie w tej drugiej grupie norm prawa, które pozostawiają określenie uprawnień, jak i obowiązków jednostce, która w wyniku podjętej czynności prawnej określa swoje obowiązki lub uprawnienia publicznoprawne. W takich rozwiązaniach prawnych kompetencja organu administracji publicznej zostaje ograniczona do kontroli zgodności z prawem czynności jednostki, której następstwem jest możliwość dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawa przez organ administracji publicznej, który stwierdził niezgodność z prawem czynności jednostki. Taką konstrukcję określenia obowiązku jednostki przyjmuje ustawa z 29 sierpnia 1997 r. − Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), stanowiąc w art. 21 § 3 "Jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania". W nauce wskazuje się, że "(...) zobowiązanie podatkowe powstaje z mocy prawa, bez dokonania wymiaru podatkowego (...). Działania podatników oraz płatników zmierzające do przekształcenia obowiązku podatkowego w zobowiązanie podatkowe oraz dobrowolnej jego realizacji są ustalone przez prawo, które nadaje im określoną kolejność i przypisuje odpowiednią formę. (...) klasyczna rola administracji ma miejsce w fazie kontroli podatkowej. Organy podatkowe dokonują wówczas oceny czynności procesowej podatnika lub płatnika, wszczynając postępowanie, gdy ustalają nieprawidłowości samoobliczenia podatkowego i obliczenia podatku" (R. Mastalski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2008, Wrocław 2008, s. 13 i 14). Rozwiązanie prawne, które przyjmuje nabycie w wyniku czynności prawnej jednostki uprawnienia, wprowadza ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), stanowiąc w art. 30 ust. 1 o nabyciu uprawnienia do prowadzenia określonych robót budowlanych w wyniku dokonania czynności zgłoszenia z zastrzeżeniem w art. 30 ust. 5, w myśl którego "Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia". Kompetencję do kontroli prawidłowości wykonania obowiązku dla organu administracji publicznej przyjmuje ustawa z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), stanowiąc w art. 48 ust. 2 "Prezes UKE, w drodze decyzji, w terminie 30 dni od dnia przedłożenia projektu cennika, regulaminu świadczenia usług lub ich zmiany, może zgłosić sprzeciw, jeżeli projekt cennika lub regulaminu jest sprzeczny z decyzjami, o których mowa w art. 46 ust. 2 i art. 47 ust. 1, lub z przepisami niniejszej ustawy i zobowiązać przedsiębiorcę telekomunikacyjnego do przedstawienia poprawionego cennika lub regulaminu, w części objętej sprzeciwem".

Według art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jednolity z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.) "Wpis osoby, która uzyskała pozytywny wynik z egzaminu adwokackiego, na listę adwokatów następuje na jej wniosek, na podstawie uchwały okręgowej rady adwokackiej, właściwej ze względu na miejsce odbycia aplikacji adwokackiej, a w przypadku osoby, o której mowa w art. 66 ust. 1a, ze względu na miejsce zamieszkania". Z konstrukcji prawnej wpisu na listę adwokatów przyjętej w art. 68 powołanej ustawy Prawo o adwokaturze wynika, że wykonywanie zawodu adwokata − przyznanie zatem tego uprawnienia jednostce oparte jest na dokonaniu autorytatywnej konkretyzacji normy prawa przez właściwy organ − okręgową radę adwokacką. Prawo o adwokaturze przyjmuje zatem w tym zakresie klasyczne rozwiązanie materialnego prawa administracyjnego: przyznanie uprawnienia jednostce następuje w wyniku dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawnej.

II. Realizując konstytucyjną zasadę decentralizacji, państwo rezygnuje z wykonywania zadań publicznych przez własne organy, przyznając kompetencje do ich realizacji innym podmiotom, np. samorządowi zawodowemu (E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Część ogólna, Toruń 2002, s. 212). W układzie decentralistycznym państwo zastrzega sobie prawo do sprawowania nadzoru nad wykonywaniem zdecentralizowanych zadań publicznych.

Jak wyżej wskazano, wpis na listę adwokatów następuje na podstawie uchwały okręgowej rady adwokackiej. Według art. 69 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze, okręgowa rada adwokacka zawiadamia w terminie 30 dni Ministra Sprawiedliwości o każdej uchwale o wpisie na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich, jak i o odmowie wpisu. Zgodnie z art. 69 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze "Wpis na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie sprzeciwi się wpisowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały wraz z aktami osobowymi wpisanego. Minister Sprawiedliwości wyraża sprzeciw w formie decyzji administracyjnej".

W układzie ustrojowego prawa przyznane Ministrowi Sprawiedliwości kompetencje do wyrażania sprzeciwu dokonania wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich należy zakwalifikować do kompetencji nadzorczej wobec podmiotu zdecentralizowanego: samorządu zawodowego (art. 1 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze). Taka kwalifikacja sprzeciwu ma określone konsekwencje prawne. W układzie zdecentralizowanym stosowanie środków przez organ państwowy jest dopuszczalne tylko, gdy przepis prawa daje podstawy prawne do ich stosowania, przy czym nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca granice ingerencji nadzorczej.

III. Dokonując kwalifikacji sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości w układzie ustrojowym jako środka nadzoru wobec podmiotu zdecentralizowanego nie zamyka jednak pełnej kwalifikacji tej kompetencji. Nasuwa się bowiem pytanie, jaka rola jest instytucji sprzeciwu w materialnym prawie. Powołana ustawa Prawo o adwokaturze zawiera przede wszystkim regulację materialnoprawną wykonywania zawodu adwokata. Reguluje zatem przesłanki materialnoprawne przyznania prawa jednostce wykonywania zawodu adwokata (Dział V. Wpis na listę adwokatów), przesłanki utraty prawa jednostki wykonywania zawodu adwokata (Dział VI. Skreślenie z listy adwokatów).

Należy zatem rozważyć konstrukcję prawną kompetencji do przyznania jednostce uprawnienia do wykonywania zawodu adwokata. Z art. 68 ust. 1 powołanej ustawy Prawo o adwokaturze wynika, że kompetencja do przyznania uprawnienia do wykonywania zawodu adwokata przysługuje okręgowej radzie adwokackiej. Art. 69 ust. 2 powołanej ustawy Prawo o adwokaturze przyznaje kompetencję Ministrowi Sprawiedliwości do sprzeciwu wobec uchwały o wpisie na listę adwokatów lub aplikantów, stanowiąc "Wpis na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich uważa się za dokonany, jeżeli Minier Sprawiedliwości nie sprzeciwi się wpisowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały wraz z aktami osobowymi wpisanego. Minister Sprawiedliwości wyraża sprzeciw w formie decyzji administracyjnej".

W doktrynie prawa administracyjnego w realizacji kompetencji do dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego wyróżnia się instytucję współdziałania. Art. 106 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi "Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ". Przyjęte w art. 106 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego rozwiązanie daje podstawę do wyprowadzenia zasadniczego elementu instytucji współdziałania w procesie rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej: współdziałanie następuje w toku rozpoznania, przed załatwieniem sprawy przez wydanie decyzji. Wprowadzony przepisem prawa materialnego "obowiązek współdziałania zmienia zakres właściwości organów, ponieważ jeden ze współdziałających organów nie może wydać prawidłowo decyzji bez udziału drugiego organu, natomiast ten drugi organ, nie będąc właściwym do wydania decyzji w sprawie, swoim stanowiskiem może wpłynąć na załatwienie przez pierwszy organ". (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 503). Podkreśla się, że "obowiązek współdziałania z innym organem powoduje, że w sprawie kolejno będą wydane dwa akty administracyjne zewnętrzne, pierwszy w formie postanowienia zawierającego stanowisko organu współdziałającego oraz drugi − decyzji załatwiającej sprawę. Obydwa są aktami zewnętrznymi, albowiem podstawę do ich wydania stanowią przepisy prawa powszechnie obowiązującego (...)". (J. Borkowski, jw., s. 508).

Przyjęte rozwiązanie w art. 68 ust. 1 w związku z art. 69 ust. 2 powołanej ustawy Prawo o adwokaturze nie wprowadza instytucji współdziałania, nie następuje bowiem w toku rozpoznania sprawy i podjęcia uchwały o wpisie na listę adwokatów lub aplikantów.

Z rozwiązania prawnego przyjętego w art. 68 i art. 69 powołanej ustawy Prawo o adwokaturze wynika, że sprawą administracyjną jest sprawa wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich. Kompetencja do rozstrzygnięcia tej sprawy została przyznana okręgowej radzie adwokackiej (art. 68 ust. 1 powołanej ustawy Prawo o adwokaturze). Skuteczność prawna rozstrzygnięcia tej sprawy przez przyznanie uprawnienia jednostki do wykonywania zawodu adwokata jest uzależniona od realizacji kompetencji przez Ministra Sprawiedliwości (art. 69 ust. 2 powołanej ustawy Prawo o adwokaturze). Milczenie Ministra Sprawiedliwości w terminie 30 dni od otrzymania uchwały o wpisie na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich powoduje następstwo prawne skuteczności rozstrzygnięcia okręgowej rady adwokackiej: wpis na listę adwokatów lub aplikantów uważa się za dokonany. Wniesienie sprzeciwu przez Ministra Sprawiedliwości pozbawia skutku prawnego uchwały o wpisie na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich.

Minister Sprawiedliwości ma przyznaną kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej: wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich. K.M. Ziemski podkreśla, że "(...) w każdym przypadku organ przesądzić musi, czy wyrazić sprzeciw, prowadząc w tym celu stosowne ustalenia. Występuje zatem zawsze etap rozstrzygnięcia poprzedzający wydanie sprzeciwu bądź rezygnację z wyrażenia sprzeciwu, czy też zaniechanie wyrażenia sprzeciwu. Wyłącznie jednak w przypadku, gdy organ zamierza się sprzeciwić (wyrazić sprzeciw), zapada rozstrzygnięcie przybierające postać decyzji. Załatwienie sprawy, w przypadku gdy organ wyraża sprzeciw następuje w drodze wydania aktu administracyjnego przybierającego postać decyzji, natomiast w pozostałych przypadkach (tj. gdy organ nie zamierza wyrazić sprzeciwu) organ nie ma kompetencji do wydania aktu administracyjnego ani też dokonania jakiejkolwiek innej czynności, w tym czynności materialno-technicznej. Nie można, jak się zdaje przyjąć, iż milczenie jest postacią dorozumianą aktu administracyjnego. Sprawa jest już bowiem w takich przypadkach załatwiona (rozstrzygnięta decyzją o wpisie) i to ostatecznie − w tym przypadku przez organ samorządu adwokackiego, a Minister Sprawiedliwości nie ma kompetencji do pozytywnego zakończenia sprawy (wydania decyzji stwierdzającej, że nie wnosi sprzeciwu)". (K.M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, s. 291).

Kompetencja do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich przysługuje Ministrowi Sprawiedliwości tylko o tyle, o ile okręgowa rada adwokacka podejmie uchwałę o wpisie na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich. Minister Sprawiedliwości realizuje kompetencję przyznaną w art. 69 ust. 2 powołanej ustawy Prawo o adwokaturze przez milczenie prawne, w razie gdy uznaje uchwałę za zgodną z przepisami prawa lub przez wyrażenie w formie decyzji administracyjnej sprzeciwu w razie ustalenia wydania uchwały z naruszeniem przepisów prawa.

Kompetencja do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich przyznana została organowi samorządu zawodowego: okręgowej radzie adwokackiej oraz organowi administracji rządowej: Ministrowi Sprawiedliwości, przy czym kompetencje tych organów zostały powiązane prawnie w tym znaczeniu, że skuteczność prawna pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy wpisu wymaga uchwały okręgowej rady adwokackiej i milczenia prawnego Ministra Sprawiedliwości. Wyrażenie sprzeciwu przez Ministra Sprawiedliwości pozbawia uchwalę o wpisie skuteczności prawnej.

Przyjęte rozwiązanie prawne w art. 68 ust. 1 i art. 69 ust. 2 powołanej ustawy Prawo o adwokaturze daje podstawę do wyprowadzenia współkompetencji w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich.

IV. O takiej klasyfikacji kompetencji Ministra Sprawiedliwości przesądza też forma realizacji kompetencji: forma decyzji administracyjnej. Art. 69 ust. 2 in fine powołanej ustawy Prawo o adwokaturze stanowi "Minister Sprawiedliwości wyraża sprzeciw w formie decyzji administracyjnej". Norma prawa materialnego, która w zakresie uprawnienia lub obowiązku jednostki wprowadza autorytatywną konkretyzację w formie decyzji administracyjnej, przesądza, że jest to sprawa administracyjna indywidualna rozpoznawana i rozstrzygana w trybie przepisów procesowych. Ocena w układzie ustrojowym jako środka nadzoru nad podmiotem zdecentralizowanym nie może przesądzać, że wyłączy to klasyfikację prawną takiej ingerencji nadzorczej jako sprawy administracyjnej indywidualnej, która rozstrzygana jest w trybie przepisów procesowych. Pierwszeństwo należy przypisać klasyfikacji opartej na znaczeniu prawnym regulacji dla ukształtowania uprawnień lub obowiązków jednostki, a kompetencja Ministra Sprawiedliwości przyznana w art. 69 ust. 2 powołanej ustawy Prawo o adwokaturze jest kompetencją w tym przedmiocie. Dopuszczalność ingerencji nadzorczej i ochrona samodzielności samorządu zawodowego jest zagwarantowana przez przyznanie prawa skargi do sądu administracyjnego.

V. Według art. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji, 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1".

Art. 69 ust. 2 in fine powołanej ustawy Prawo o adwokaturze ustanawia formę realizacji kompetencji wyrażenia sprzeciwu: "Minister Sprawiedliwości wyraża sprzeciw w formie decyzji administracyjnej". Przyjęcie, że Minister Sprawiedliwości wyraża sprzeciw w formie decyzji administracyjnej, a nie decyzji zamyka wątpliwości co do nadania tej formie realizacji kompetencji innego charakteru prawnego od decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (zob. na ten temat K.M. Ziemski, jw., s. 224 i n.). Zastosowanie mają zatem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z zastrzeżeniem, że regulacja szczególna w powołanej ustawie Prawo o adwokaturze wyłącza stosowanie w tym zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 69 ust. 2 powołanej ustawy Prawo o adwokaturze "Wpis na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie sprzeciwi się wpisowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały wraz z aktami osobowymi wpisanego". Wprowadzone ograniczenie kompetencji Ministra Sprawiedliwości terminem 30 dni od dnia otrzymania uchwały wraz z aktami osobowymi wpisanego oraz ograniczenie kompetencji Ministra Sprawiedliwości do rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej tylko w razie wyrażenia sprzeciwu, wyłącza stosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy (art. 37 − art. 38 kodeksu postępowania administracyjnego). Milczenie prawne oznacza, że Minister Sprawiedliwości dokonał oceny uchwały okręgowej rady adwokackiej jako zgodnej z przepisami prawa, co wywołuje skutek prawny z mocy prawa − wpis na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich uważa się za dokonany, a zatem jednostka nabywa prawo do wykonywania zawodu adwokata.

Ustanowiony w art. 69 ust. 2 powołanej ustawy Prawo o adwokaturze termin jest terminem materialnoprawnym, upływ tego terminu wywołuje bowiem skutek materialnoprawny nabycia prawa do wykonywania zawodu adwokata. Upływ tego terminu oznacza milczenie prawne Ministra Sprawiedliwości, co nadaje pełną skuteczność prawną uchwale okręgowej rady adwokackiej o wpisie na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich, a zatem skutek załatwienia sprawy administracyjnej.

Ustanowiony termin w art. 69 ust. 2 powołanej ustawy Prawo o adwokaturze nie jest terminem procesowym, którego upływ nie pozbawia Ministra Sprawiedliwości kompetencji do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Sprawa administracyjna wobec milczenia Ministra Sprawiedliwości została załatwiona.

VI. Zgodnie z art. 69 ust. 2 in fine powołanej ustawy Prawo o adwokaturze "Minister Sprawiedliwości wyraża sprzeciw w formie decyzji administracyjnej".

Decyzja administracyjna jest w doktrynie klasyfikowana jako kwalifikowany akt administracyjny. Dokonując klasyfikacji form prawnych działania administracji publicznej, akty administracyjne kwalifikowane są do czynności prawnych. Ma to określone następstwa dla wyprowadzenia cech charakterystycznych decyzji administracyjnej jako formy prawnej działania organów administracji publicznej. Podstawowym elementem czynności prawnej jest oświadczenie woli. W doktrynie w zasadzie zgodnie przyjmuje się takie stanowisko, podkreślając, że do oceny prawidłowości oświadczenia woli organu administracji publicznej nie mają zastosowania przepisy prawa cywilnego (K.M. Ziemski, jw., s. 454). W oparciu o analizę poglądów doktryny, rozwiązań przyjętych w przepisach prawa materialnego i procesowego oraz orzecznictwa sądowego K. M. Ziemski zdefiniował pojęcie aktu administracyjnego: "Akt administracyjny jako czynność prawna stanowi zmierzające do wywołania bezpośrednich skutków prawnych władcze, kierowane na zewnątrz administracji oświadczenie woli kompetentnego podmiotu wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, wyrażające rozstrzygnięcie co do konsekwencji prawnych, a więc konsekwencji normy bądź norm generalnych, dla zindywidualizowanego, tak od strony podmiotowej, jak i przedmiotowej, stanu faktycznego, dotyczące indywidualnych wskazanych podmiotów, wyznaczając im zachowania w konkretnie oznaczonych sytuacjach, w sposób bezpośredni wywołując zamierzony skutek prawny i w ten sposób załatwiając sprawę" (K.M. Ziemski, jw., s. 516).

Cechą właściwą decyzji administracyjnej, będącej kwalifikowanym aktem administracyjnym, jest uzewnętrznienie oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej. Uzewnętrznienie oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej następuje przez zakomunikowanie woli jednostce, której uprawnienia lub obowiązki kształtuje decyzja administracyjna.

Formę uzewnętrznienia oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej przez zakomunikowanie woli jednostce reguluje kodeks postępowania administracyjnego. Z rozwiązań przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego wynika, że wyłączną formą zakomunikowania oświadczenia woli jednostce jest doręczenie lub ogłoszenie decyzji. Według art. 109 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego "Decyzję doręcza się stronie na piśmie". Od tego sposobu uzewnętrznienia woli organu przez zakomunikowanie oświadczenia woli organu stronie dopuszczalny jest wyjątek, a mianowicie zgodnie z art. 109 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego "W przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 decyzja może być stronom ogłoszona ustnie". Doręczenie następuje w formie prawnej przewidzianej w art. 39−48 i zachowanie tej formy ma znaczenie prawne dla skutków materialnych i skutków procesowych (J. Borkowski, jw., s. 536).

Od ustanowionej reguły doręczenia decyzji ustanowionej w art. 109 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nie można w drodze wykładni celowościowej wprowadzać wyjątków, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest przede wszystkim czynnością materialnoprawną, która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego. Podobnie jak w doktrynie procesu cywilnego, w której przeważa pogląd, że wyrok nieogłoszony uznać trzeba za nieistniejący (M. Jędrzejewska [w:] T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, tom 2, Warszawa 2006, s. 35), w doktrynie prawa administracyjnego decyzje administracyjne niedoręczone zaliczane są do decyzji nieistniejących.

Z art. 109 § 1 w związku z art. 110 kodeksu postępowania administracyjnego nie można zatem przyjąć, że wydanie decyzji jest wprowadzeniem decyzji administracyjnej do obrotu prawnego. Nie zostaje bowiem oświadczenie woli organu administracji publicznej uzewnętrznione przez jego zakomunikowanie jednostce, co pozbawia bytu prawnego w zakresie możliwości wywołania skutku prawnego.

Z art. 109 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że nie można w tym zakresie zastosować rozwiązania prawnego z art. 57 § 5 kodeksu postępowania administracyjnego. Rozdział 10 Terminy Działu I kodeksu postępowania administracyjnego, wprawdzie zamieszczony jest w Dziale I Przepisy ogólne, reguluje jednak sposób obliczania terminów procesowych czynności stron.

Nie ma zastosowania do terminów załatwiania spraw przez organ administracji publicznej.

Przyjmując jako podstawową cechę decyzji administracyjnej uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym, nie można przyjąć, że nadanie decyzji przed upływem terminu w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego jest uzewnętrznieniem woli. Uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej musi nastąpić tylko przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym, a tym trybem jest wyłącznie doręczenie decyzji.

Organy administracji publicznej obowiązane są w sprawie działać zgodnie z zasadą szybkości (art. 12 kodeksu postępowania administracyjnego). Naruszenie zasady szybkości postępowania przez organ nie może być uzasadniane względami słusznościowymi i prowadzić do odstąpienia od rozwiązania przyjętego w art. 109 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Należy też zauważyć, że przepisy o doręczeniach tworzą w pełni możliwości zachowania terminu realizacji kompetencji przez organ administracji publicznej. Według art. 39 kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy". "Z przepisu art. 39 nie wynikają żadne ograniczenia w wyborze podmiotów dokonujących doręczeń, jak również nie można uznać za wiążące w wyborze kolejności ich wymienienia w przepisie" (J. Borkowski, jw., s. 299). Wprawdzie i w przypadku wyboru innego podmiotu do doręczeń obowiązuje określona procedura skutecznego doręczania (art. 44 kodeksu postępowania administracyjnego), ale rzeczą organu administracji publicznej jest zapewnienie skuteczności wykonania swoich kompetencji.

VII. Prawo administracyjne w przeciwieństwie do prawa cywilnego, jako dział prawa publicznego, oparte jest na innych regułach. Przypisując organom administracji publicznej wykonywanie zadań publicznych, kształtuje relację prawną organ − jednostka na zasadzie władztwa administracyjnego. Jeżeli tak stanowi norma materialnego prawa administracyjnego, to ukształtowanie praw (uprawnień lub obowiązków) jednostki następuje w wyniku władczego działania organów administracji publicznej. Poddając jednostkę władczej ingerencji organów administracji publicznej w państwie prawnym, jednostce zapewniona jest obrona jej interesów prawnych na drodze prawa − drodze postępowania regulowanego przepisami prawa.

Poddając jednostkę władczej ingerencji organów administracji publicznej, przepisy prawa różnicują sytuację prawną organów i jednostki. To organ w wyniku dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego kształtuje uprawnienia lub obowiązki jednostki. Kolejność oświadczeń woli w postępowaniu administracyjnym jest taka, że o treści uprawnienia lub obowiązku decyduje wola organu. Takie zróżnicowanie ról procesowych w postępowaniu administracyjnym organu administracji publicznej i jednostki wyłącza przyjęcie wykładni, że regulacja dotycząca strony ma zastosowanie do organu administracji publicznej. Nie ma zatem podstaw, aby z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) wyprowadzić wykładnię, że przepisy procesowe dotyczące strony stosuje się do organu administracji publicznej właściwego do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi to do pomieszania ról procesowych. Organ administracji publicznej nie ma własnego interesu prawnego, nie jest stroną postępowania administracyjnego. Przepisy prawa procesowego regulujące sytuację prawnoprocesową strony nie mają zastosowania do organu orzekającego w sprawie.

VIII. Według art. 69 ust. 2 powołanej ustawy Prawo o adwokaturze "Wpis na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie sprzeciwi się wpisowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały wraz z aktami osobowymi wpisanego.". Ta regulacja prawna przesądza dwie podstawowe kwestie:

– po pierwsze, wyrażenie sprzeciwu wymaga formy decyzji administracyjnej,

– po drugie, uregulowanie skutku prawnego braku sprzeciwu w ustawowym terminie. Milczenie prawne Ministra rodzi skutek prawny z mocy prawa − wpis uważa się za dokonany.

Te rozwiązania prawne w pełni uzasadniają treść podjętej uchwały. Decyzja o wyrażeniu sprzeciwu musi zostać uzewnętrzniona przez jej doręczenie stronie, bo tylko w takim przypadku wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutek prawny. Brak doręczenia decyzji w ustawowym terminie wywołuje skutek prawy: wpis uważa się za dokonany. Taki skutek prawny milczenia prawnego Ministra Sprawiedliwości wyłącza dopuszczalność przyjęcia, że wydanie decyzji bez doręczenia, jak i nadanie decyzji z polskiej placówce pocztowej operatora publicznego oznacza wyrażenie sprzeciwu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił przedstawioną wątpliwość prawną jak w niniejszej uchwale.