Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Gimnazjum nr 2 im. Powstańców Wielkopolskich w Wolsztynie z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania; I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Dyrektora Gimnazjum nr 2 im. Powstańców Wielkopolskich w Wolsztynie na rzecz skarżącego kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

W dniu [...] września 2011 r. J. K. złożył do Dyrektora Gimnazjum nr [...] w W. wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wyników egzaminu gimnazjalnego przeprowadzonego w kwietniu 2011 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Dyrektor Gimnazjum nr [...] w W. na podstawie art. 14 ust. 2, art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 06.09.2001 r. o dostępnie do informacji publicznej umorzył postępowanie o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wyników egzaminu gimnazjalnego przeprowadzonego w kwietniu 2011.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż wskazana przez skarżącego we wniosku z dnia [...] września 2011 r. forma udostępnienia informacji nie jest w pełni czytelna i zrozumiała, rodzi poważne wątpliwości interpretacyjne. Wniosek można interpretować na dwa odrębne, alternatywne względem siebie sposoby udzielenia informacji. Organ zobowiązał skarżącego do wyboru i wskazania jednego z tych sposobów. Zakreślony skarżącemu przez Dyrektora Gimnazjum w piśmie z dnia [...] października 2011 r. termin upłynął bezskutecznie – skarżący nie złożył ponownego uzupełnionego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w związku z czym należało umorzyć postępowanie.

Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. J. K. – zgodnie z pouczeniem zawartym w opisanej wyżej decyzji – złożył do Dyrektora Gimnazjum nr [...] w W. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Dyrektor Gimnazjum nr [...] w W. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r.

W uzasadnieniu wskazano, iż wnioskodawca nie wypełnił spoczywającego na nim na mocy art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązku ponownego złożenia wniosku o udostępnienie informacji w formie wskazanej w piśmie organu z dnia [...] października 2011 r., a tym samym decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. była prawidłowa.

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. J. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Dyrektora Gimnazjum nr [...] w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. (nr [...]) jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa, wnosząc o jej uchylenie i zobowiązanie do udzielenia wnioskowanej informacji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Gimnazjum nr [...] w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. Należy zauważyć, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w niej argumentacją. Obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja Dyrektora Gimnazjum nr [...] w W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności, albowiem wydana została przez organ niewłaściwy.

W rozpatrywanej sprawie Dyrektor Gimnazjum nr [...] w W. jako organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wydał w dniu [...] grudnia 2011 r. na podstawie art. 16 ust 1 oraz art. 14 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.) decyzję o umorzeniu postępowania. Zgodnie z art. 16 ust 2 powołanej ustawy do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tą zmianą, że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Jednocześnie zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, nie będących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, przy czym zgodnie z art. 17 ust. 2 wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.

W ocenie Sądu przepis art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania do Dyrektora Gimnazjum nr [...] w W., albowiem jest on organem władzy publicznej. Wprawdzie ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy expressis verbis nie wymienił żadnych organów władzy publicznej, to niewątpliwie utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r., sygn. I OSK 1918/07, Lex nr 505424). Dyrektor szkoły publicznej będący organem jednostki pomocniczej jednostki samorządu terytorialnego realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a nadto uprawniony jest do działania w formie władczej. Uznanie dyrektora publicznego gimnazjum za organ władzy publicznej uzasadnione jest w szczególności przysługującymi mu władczymi kompetencjami w stosunku do uczniów wyrażającymi się przede wszystkim w orzekaniu w trybie decyzji administracyjnej o skreśleniu ucznia z listy uczniów (art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty), kontrolowaniu wypełniania ustawowego obowiązku szkolnego (art. 19 ust. 1 ustawy o systemie oświaty), a także w rozstrzyganiu w przedmiocie udzielenia pomocy w formie posiłku (art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"), czy też przyznawaniu osobom niepełnoletnim uprawnień do kierowania rowerami i motorowerami (art. 97 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym) oraz w stosunku do nauczycieli wyrażającymi się w orzekaniu w drodze decyzji o nadaniu nauczycielowi stażyście stopnia nauczyciela kontraktowego (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela).

Stosownie do treści art. 127 § 1 i 2 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.

Z treści powyższego przepisu wynika dewolutywny charakter środka zaskarżania jakim jest odwołanie. Wniesienie odwołania powoduje, iż sprawa zostaje przekazana do rozpoznania przez organ wyższego stopnia. Prawo strony do wniesienia odwołania jest ściśle powiązane z wynikającą z art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania.

Wyjątek od dewolutywnego charakteru środków zaskarżenia decyzji administracyjnych został przewidziany w art. 127 § 3 kpa, zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje zatem jedynie od decyzji wydanych w I instancji przez samorządowe kolegia odwoławcze oraz ministrów w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa. W pozostałym zakresie organami właściwymi do rozpatrzenia odwołań od decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej w I instancji są organy administracji publicznej wyższego stopnia lub inne organy wskazane w przepisach szczególnych.

W konsekwencji należało stwierdzić, iż Dyrektor Gimnazjum nr [...] w W. nie był organem uprawnionym do rozpoznania odwołania od własnej decyzji wydanej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie znajdował do niego zastosowania przepis art. 127 § 3 kpa, skoro niewątpliwie nie zalicza się on do kręgu podmiotów wskazanych w tym przepisie.

Poszukując odpowiedzi na pytanie jaki organ jest właściwy dla rozpoznania odwołania od decyzji administracyjnej dyrektora szkoły publicznej wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 127 § 2 kpa właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy, a co za tym idzie należy ustalić jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do dyrektora szkoły publicznej oraz czy przepisy rangi ustawowej nie przewidują odwołania do organu innego niż organ wyższego stopnia.

W tym miejscu zauważyć należy, iż w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej brak jest przepisów określających w sposób swoisty organy odwoławcze od decyzji wydawanych na podstawie tej ustawy, a co za tym idzie pełne zastosowanie znajdą w tym zakresie, na podstawie art. 16 ust. 2 tejże ustawy, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 17 kpa organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są:

1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej,

2) w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie,

3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością,

4) w stosunku do organów organizacji społecznych - odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.

Definicję ustawową pojęcia "organów jednostek samorządu terytorialnego" zawiera art. 5 § 2 pkt 6 kpa, zgodnie z którym o ile w kodeksie jest mowa o organach jednostek samorządu terytorialnego - rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze.

W świetle powyższej definicji legalnej nie sposób uznać dyrektora publicznego gimnazjum za organ jednostki samorządu terytorialnego, albowiem nie został on wskazany w tym przepisie zawierającym enumeratywne wyliczenie organów, które są zaliczane do organów jednostek samorządu terytorialnego.

W szczególności dyrektor szkoły nie może być zaliczony do organów gminy, albowiem zgodnie z art. 11a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z 2001 r., ze zm.) organami gminy są wyłącznie rada gminy, oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Dyrektor publicznego gimnazjum jest zatem wyłącznie organem jednostki organizacyjnej gminy utworzonej w celu wykonywania zadań gminy, do jakich należy zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. Nr 256, poz. 2572 z 2004 r. ze zm.) zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych oraz gimnazjów.

W świetle powyższych przepisów za organ wyższego stopnia w stosunku do dyrektora gimnazjum nie może być uznane samorządowe kolegium odwoławcze, albowiem, jak wynika zarówno z art. 17 pkt 1 kpa, jak i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. Nr 79, poz. 856 z 2001 r. ze zm.) organ ten jest organem wyższego stopnia wyłącznie w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, a nie w stosunku do organów jednostek organizacyjnych gminy, czy też jednostek pomocniczych gminy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2008 r., sygn. I OW 122/07, Lex nr 470973).

Organem wyższego stopnia w stosunku do dyrektora publicznej szkoły podstawowej lub gimnazjum w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej nie jest także kurator oświaty. Zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, kurator oświaty w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, w tym w szczególności wykonuje zadania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów szkół - w sprawach z zakresu obowiązku szkolnego i obowiązku nauki oraz w sprawach skreślenia uczniów z listy uczniów. Sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej niewątpliwie nie należą do spraw z zakresu obowiązku szkolnego i obowiązku nauki oraz spraw dotyczących skreślenia uczniów z listy uczniów.

W stosunku do dyrektora publicznego gimnazjum znajdzie zatem zastosowanie art. 17 pkt 3 kpa stanowiący, że w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 organami wyższego stopnia są - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Zgodnie zaś z art. 34a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Powyższy przepis pozwala uznać organ prowadzący szkołę za organ nadrzędny nad dyrektorem szkoły publicznej, albowiem pojęcie nadzoru obejmuje zarówno uprawnienie do kontroli, jak i zalecania usunięcia uchybień stwierdzonych w funkcjonowaniu podmiotu poddanego nadzorowi i sprawowania władzy zwierzchniej nad tym podmiotem.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej należą do spraw administracyjnych, a co za tym idzie objęte są kompetencją nadzorczą organu prowadzącego szkołę. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty przez organ prowadzący szkołę lub placówkę należy rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne, przy czym jak wykazano powyżej zakładanie i prowadzenie publicznych gimnazjów należy do zadań własnych gmin, które to jednostki samorządu terytorialnego są organami prowadzącymi tego rodzaju szkoły. Zgodnie z art. 5c pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 34a tej samej ustawy wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa.

Reasumując, w sprawach uregulowanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej za organ wyższego stopnia w stosunku do dyrektora publicznej szkoły podstawowej lub gimnazjum uznać należy organ prowadzący daną szkołę. Kompetencje tego organu wykonywać będzie wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa.

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, że organem właściwym do rozpoznania środka odwoławczego od decyzji Dyrektora Gimnazjum nr [...] w W.z dnia [...] grudnia 2011 r., był nie Dyrektor Gimnazjum nr [...] w W. lecz Burmistrz W. Tym samym należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. została wydana przez Dyrektora Gimnazjum nr [...] w W. z naruszeniem przepisów o właściwości.

Naruszenie prawa polegające na wydaniu decyzji administracyjnej z naruszeniem przepisów o właściwości jest zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Tym samym zaskarżona decyzja Dyrektora Gimnazjum nr [...] w W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nie mogła się ostać w obiegu prawnym i Sąd orzekł o jej nieważności na podstawie art.145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Dyrektor Gimnazjum powinien przekazać odwołanie J. K. organowi właściwemu do jego rozpoznania, to jest Burmistrzowi W.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.

O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.