Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Fundacji [...] w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 280/17 o odmowie dopuszczenia Fundacji [...] w L. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi K. Ż. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta L. postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 2 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 280/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odmówił dopuszczenia Fundacji [...] w L. do udziału w tej sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

W zaskarżonym postanowieniu Sąd wskazał, że Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z dnia [..] lutego 2017 r., działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) – dalej jako "u.s.g.", stwierdził wygaśnięcie sprawowanego przez K. Ż. mandatu Prezydenta Miasta L. K. Ż. złożył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie skargę na ww. zarządzenie zastępcze. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Lu 280/17.

W dniu 26 października 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynął wniosek Fundacji [...] w L. o dopuszczenie jej do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku Fundacja wskazała, że jest organizacją społeczną, której statutowymi celami są m.in.: zwiększanie przejrzystości i jawności w życiu publicznym, kontrola obywatelska instytucji publicznych oraz korzystających ze środków publicznych, rozwój demokracji i społeczeństwa obywatelskiego. W ocenie Fundacji [...] przedmiot postępowania w niniejszej sprawie mieści się zatem w zakresie jej działalności. Fundacja podkreśliła, że prowadzi działania strażnicze (kontrola obywatelska) w przedmiocie, którego dotyczy ta sprawa.

Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku Fundacji [...] w L., wskazując, iż zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. W myśl zaś art. 25 § 4 p.p.s.a. organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób mają zdolność sądową. Warunki uczestniczenia organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika określa art. 33 § 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W świetle powyższego przepisu kwestia zgodności przedmiotu postępowania w danej sprawie z zakresem statutowej działalności organizacji społecznej nie jest jedynym kryterium decydującym o możliwości dopuszczenia takiej organizacji do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania, albowiem istotne znaczenie w tym zakresie ma również charakter i przedmiot zainicjowanego postępowania. Sąd podkreślił, że określenie "postępowanie administracyjne" użyte w art. 33 § 2 p.p.s.a., należy rozumieć szeroko, w znaczeniu "postępowanie przed organem administracji", jeżeli przepisy normujące to postępowanie przewidują w nim udział stron.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest zarządzenie zastępcze Wojewody [...] podjęte w ramach sprawowanego przez ten organ nadzoru nad działalnością gminy. Przepisy prawa nie przewidują udziału stron w postępowaniu związanym ze sprawowaniem przez wojewodę nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, w tym nad działalnością gminną. Postępowanie nadzorcze toczy się co do zasady z udziałem jedynie podmiotów publicznoprawnych, tj. gminy (związku międzygminnego) i organu nadzoru, zaś inne podmioty nie biorą w nich udziału. Podmiot, który nie może być natomiast uczestnikiem postępowania nadzorczego i nie może wnieść skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, nie może również wziąć udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym, chyba że ustawa wyraźnie tak stanowi. Wyjątek taki wynika wprawdzie z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym odnoszącego się do zarządzeń zastępczych wojewody, z tym że wyjątek ten dotyczy jedynie legitymacji skargowej, nie zaś prawa do udziału w postępowaniu. W takim przypadku legitymacja skargowa została rozszerzona wyłącznie o osoby, których interesu prawnego dotyczy dane zarządzenie. W przypadku zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu prezydenta miasta, osobą taką jest wyłącznie piastun owego urzędu. Jak wyjaśnił Naczelny Sad Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II OZ 352/17, LEX nr 2268456), należy mieć na względzie, że ustawodawca zabiega o to, aby spory pomiędzy gminą (związkiem międzygminnym), a organem nadzoru były załatwiane szybko. Dopuszczenie zatem do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym innych podmiotów niż skarżąca gmina (związek międzygminny) i organ nadzoru (w przypadku skargi na zarządzenie zastępcze dodatkowo osoby, której interesu prawnego dotyczy dane zarządzenie), z wszelkimi tego konsekwencjami, a więc możliwością kwestionowania podjętych w tym postępowaniu orzeczeń, nie byłoby konsekwentne z zamiarem ustawodawcy zapewnienia szybkiego załatwienia spraw dotyczących aktów nadzoru.

Zażalenie na to postanowienie wniosła Fundacja [...] w L., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

- art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 9 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że organizacja społeczna - Fundacja [...] w L., aby została dopuszczona jako uczestnik do niniejszego postępowania musi spełniać jeszcze inne kryteria niż wykazanie, że niniejsza sprawa dotyczy jej statutowej działalności, w sytuacji, gdy przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. jasno wskazuje, że jedynym kryterium jakie organizacja musi spełniać, aby mogła zostać dopuszczona do udziału w sprawie jest wykazanie, że sprawa dotyczy jej statutowej działalności,

- art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez niedopuszczenie organizacji społecznej - Fundacji [...] w L. do udziału w niniejszej sprawie jako uczestnika postępowania, pomimo tego, że wykazała ona, że sprawa dotyczy jej statutowej działalności.

Fundacja wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i dopuszczenie jej do udziału w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2018 r. (k. 723-725) skarżący K.Ż. oświadczył, że popiera zarzuty i wnioski zawarte w zażaleniu Fundacji [...]. Ponadto wniósł o przedstawienie poszerzonemu składowi NSA zagadnienia prawego: "Czy organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu w przedmiocie zaskarżenia zarządzenia zastępczego wojewody podjętego w ramach sprawowanego przez ten organ nadzoru nad działalnością gminy, podczas gdy art. 33 § 2 p.p.s.a. nie ogranicza organizacji społecznej uczestniczenia w takim postępowaniu w charakterze uczestnika, stanowiąc tylko o ogólnych kryteriach dostępu do udziału w takim postępowaniu: "organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 §4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności", natomiast przepisy art. 98 oraz 98a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016, poz. 446 ze zm.) regulujące możliwość zaskarżenia zarządzeń zastępczych wojewody przyznają legitymację skargową określonemu zamkniętemu kręgowi podmiotów: "gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone" (art. 98 ust. 3 ustawy), "uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze" (art. 98a ust. 3 ustawy)?" w celu podjęcia stosownej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 9 p.p.s.a. Zgodnie z art. 9 p.p.s.a. organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Dwa konieczne do spełnienia łącznie warunki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym organizacji społecznej określa art. 33 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Aby organizacja społeczna mogła uczestniczyć w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako uczestnik na prawach strony sprawa sądowoadministracyjna musi dotyczyć interesu prawnego innych osób i zakresu statutowej działalności organizacji społecznej oraz przedmiotem sprawy muszą być akty podjęte w toku postępowania administracyjnego. Ograniczenie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym tą ostatnią przesłanką wynika z obowiązku wykładni normy prawnej w kontekście całego przepisu prawnego, a art. 33 § 2 p.p.s.a. w pierwszej normie ustanawia ograniczenie przesłanką postępowania administracyjnego i stanowi o połączeniu tych dwóch norm prawnych spójnikami "a także". Przyjęcie takiej konstrukcji jest zgodne z koncepcją ochrony interesu prawnego wnoszącego skargę. Dopuszczenie innych podmiotów, z przyznaniem im praw procesowych, jest możliwe, gdy przepis tak stanowi. Ochrona obiektywnego porządku prawnego ma gwarancje w tym, że sąd nie jest związany granicami skargi, a gdy zachodzi konieczność ochrony praworządności, legitymację do złożenia skargi ma prokurator (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2015, str. 197).

W doktrynie brak jednolitości co do sposobu rozumienia pojęcia "postępowanie administracyjne", którym posługują się przepisy p.p.s.a., w tym art. 33 § 2 p.p.s.a. Co do zasady "postępowanie administracyjne" to ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej oraz ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej regulowanego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 5 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa powołuje się ogólnie na "przepisy postępowania administracyjnego", rozumie się przez to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (B. Adamiak [w:] System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, 2 wydanie, Warszawa 2014 r., s. 8). Na gruncie art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuszcza się też szersze rozumienie postępowania administracyjnego w znaczeniu "postępowanie przed organem administracji publicznej", jeżeli przepisy normujące to postępowanie przewidują w nim udział stron (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2012 r., s. 118). Przykładowo w postępowaniu ze skargi rady gminy na zarządzenie zastępcze wojewody stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego status uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego przysługuje osobie, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze, jeżeli osoba ta nie brała udziału w postępowaniu nadzorczym, gdyż przepis art. 98 a ust. 3 u.s.g. wprost przesądza o interesie prawnym takiej osoby w tym postępowaniu (wyr. NSA z dnia 13 sierpnia 2009 r., II OSK 712/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest zatem wykluczone zastosowanie przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. w sprawach, w których wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie było poprzedzone postępowaniem prowadzonym na podstawie k.p.a., jeżeli przepisy szczególne regulujące postępowanie przed organem administracji przewidują udział stron w tym postępowaniu, wskazując tym samym na interes prawny podmiotów, które mogą być stronami danego postępowania (por. post. NSA z 27 października 2015 r., II OZ 1000/15, z 15 kwietnia 2015 r., II OZ 229/15, z 14 czerwca 2013 r., II OZ 457/13, z 6 kwietnia 2017 r., II OZ 352/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Katalog spraw, które należą do właściwości sądów administracyjnych określa art. 3 p.p.s.a. Sądy administracyjne są właściwe m.in. w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Postępowanie prowadzone przez organ nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest postępowaniem szczególnym uregulowanym odpowiednio w przepisach rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), rozdziału 8 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm.) i rozdziału 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2096 ze zm.). Przepisy ustaw samorządowych również w sposób szczególny regulują krąg podmiotów, które są uczestnikami postępowania nadzorczego. W ustawie o samorządzie gminnym są to organ nadzoru i gmina (związku międzygminny) i tylko te podmioty mogą być stronami ewentualnego postępowania sądowoadministracyjnego. Wyjątek od tej zasady wprowadza jedynie przepis art. 98a ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który oprócz gminy (lub związku międzygminnego) przewiduje, iż uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Przepis ten obowiązujący od 25 października 2008 r. został wprowadzony na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 lipca 2007 r. (P 19/04, OTK ZU 7A/2007, poz. 78), który orzekł, iż art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim uniemożliwia radnemu zaskarżenie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyjątek ten potwierdza zasadę, iż przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym dotyczące postępowania nadzorczego w sposób ścisły regulują krąg uczestników tego postępowania i wymieniają podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa. Tym samym podmiot, który nie może być uczestnikiem postępowania nadzorczego i nie może wnieść skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze (lub zarządzenie zastępcze), nie może również wziąć udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze uczestnika. Zatem w sprawach zainicjowanych skargą wniesioną np. przez gminę, wojewodę, podmiot, o którym mowa w art. 98a ust. 3 ustawy na podstawie przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie ma zastosowania. Krąg stron postępowania sądowoadministracyjnego w tych sprawach określają wyłącznie przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. postanowienia NSA: z 29 września 2010 r., II OZ 899/10, z 29 listopada 2013 r., II OZ 1067/13, z 29 stycznia 2014 r., II OZ 64/14, z 26 maja 2015 r., II OZ 473/15, z 27 sierpnia 2015 r., II OZ 757/15, z 16 września 2015 r., II OZ 855/15, z 12 lutego 2016 r., II OZ 1307/15, z 2 marca 2016 r., I OZ 129/16, z 6 kwietnia 2017 r., II OZ 352/17, z 31 maja 2016 r., II OZ 563/16, z 14 czerwca 2016 r., II OZ 598/16, z 7 września 2017 r., II OZ 864/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sprawie przedmiotem skargi K. Ż. jest zarządzenie zastępcze Wojewody [...] stwierdzające wygaśnięcie sprawowanego przez niego mandatu prezydenta miasta. Skarżącemu - jako osobie, której interesu prawnego dotyczy to zarządzenie zastępcze - przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie przepisu szczególnego, tj. art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Innym podmiotom (oprócz gminy) takie prawo nie przysługiwało i nie mogą one też być uczestnikami postępowania sądowego. Nie bez znaczenia jest też wskazany przez Sąd I instancji argument dotyczący celowości ograniczenia kręgu stron w sprawach wyborczych z uwagi na zapobieżenie przewlekaniu postępowania sądowego.

Zatem Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organizacja społeczna nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na zarządzenie zastępcze wojewody stwierdzające wygaśnięcie mandatu prezydenta miasta. Przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. w ogóle nie miał w tej sprawie zastosowania, zbędne było zatem badanie zakresu statutowej działalności tej organizacji społecznej.

W odniesieniu do wniosku skarżącego K. Ż. o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej przedstawione przez niego zagadnienie prawne, wskazać należy, iż - zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a. - jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Zgodnie z art. 197 § 2 p.p.s.a. do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, z wyłączeniem art. 185 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się poważnych wątpliwości dotyczących przedstawionego przez skarżącego zagadnienia prawnego, które wymagałyby przedstawienia poszerzonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Linia orzecznicza sądów administracyjnych w tym zakresie jest w zasadzie jednolita, na co wskazują powołane wyżej orzeczenia.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.