Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Ewa Kwiecińska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego oddala skargę.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], działając na podstawie ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. skierowanym do Ministra Zdrowia wystąpiło z żądaniem udostępnienia informacji sektora publicznego dotyczącym udostępnienia:

1) kalendarza spotkań Ministra Zdrowia w okresie od [...] maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji,

2) księgi wejść i wyjść gości (rejestru wejść/wyjść gości) do Ministerstwa od [...] maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji

- w postaci przeszukiwalnych plików elektronicznych w formacie plików pdf lub xlsx i przekazanie na adres poczty elektronicznej [...].

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...], organ wezwał wnioskodawcę w trybie art. 21 ust. 6 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r. poz. 352) do uzupełnienia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania, braków formalnych, poprzez złożenie wniosku:

1) w postaci elektronicznej – stwierdzając, że przesłany drogą elektroniczną za pośrednictwem Elektronicznej Skrzynki Podawczej dostępnej na platformie ePUAP lub w innym systemie teleinformatycznym, zgłoszenie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne;

2) w postaci papierowej – opatrzonej własnoręcznym czytelnym podpisem wnioskodawcy zgodnie ze sposobem reprezentacji podmiotu prawa.

Powyższe pismo zostało doręczone Stowarzyszeniu w dniu [...] czerwca 2016 r.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia 1 lipca 2016 r. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego.

Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 54 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 2 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 2, art. 21 ust. 3 i 5 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego poprzez nieudostępnienie informacji sektora publicznego.

Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Ministra Zdrowia do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi.

Zdaniem skarżącego przedstawione w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. stanowisko organu jest błędne i nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Prawo do ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego zostało uregulowane w sposób całkowity w ustawie o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Prawo to należy rozpatrywać jako uprawnienie do rozpowszechniana i pozyskiwani informacji. W tym świetle jego gwarancją konstytucyjną winien być art. 54 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazane regulacje stoją na straży autonomii informacyjnej. Obywatele mają zatem możliwość rozpowszechniania i wykorzystywania informacji, które są w posiadaniu organów władzy publicznej. Celem wspomnianej regulacji jest też wspomaganie rozwoju gospodarczego oraz wzmacnianie efektywności i jawności administracji. Możliwość ponownego wykorzystywania informacji wzmacnia pozycję obywateli, promuje przejrzystą, odpowiedzialną i wydajniejszą administrację.

Treść art. 21 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego wskazuje na odformalizowanie postępowania oraz jego odrębność wobec przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Odrębność ta uzasadniona jest również brzmieniem art. 25 ust. 1 ww. ustawy, który wskazuje, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego oraz do decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania lub o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie. W art. 21 ust. 5 ww. ustawy wskazane zostało, że wniosek wnosi się w postaci papierowej albo elektronicznej.

Przepisy powyższe wprost wskazują na możliwość złożenia wniosku elektronicznie, a za takie należy uznać złożenie wniosku za pomocą poczty e-mail, co uczynił skarżący. Z treści wyżej przytoczonych przepisów nie można wysnuć konieczności złożenia wniosku za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej. Dlatego też, zdaniem skarżącego, bezpodstawne było zarówno wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jak i wymóg złożenia wniosku przez elektroniczną skrzynkę podawczą.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie oraz stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Organ zaznaczył, że mając na uwadze konieczność zakończenia czynności związanych z wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych, organ pismem z dnia [...] lipca 2016 r. pozostawił wniosek o ponowne wykorzystanie informacji – bez rozpoznania.

Zdaniem Ministra w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bezczynność organu administracji publicznej. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. organ wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku. Natomiast pismem z dnia 1 lipca 2016 r. skarżący złożył skargę na bezczynność organu. W niniejszej sprawie organ rozpatrzył wniosek strony, informując skarżącego o brakach formalnych złożonego wniosku.

Jednocześnie organ wskazał, że powołanie się skarżącego na naruszenie art. 54 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 2, art. 21 ust. 3 i 5 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego jest bezzasadne oraz bezprzedmiotowe. Organ wypełniając konstytucyjne zadania, stoi na straży ich przestrzegania. Wszystkie podejmowane działania opiera wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.

Przytaczanie normy prawnej wyrażonej w Konstytucji RP powinno być rozpatrywane w powiązaniu z innymi normami i zasadami konstytucyjnymi, co stanowi wyraz prawidłowego odczytania normy wskazanej w Konstytucji RP i właściwym jej zastosowaniu. Skarżący wskazał na naruszenie jednego przepisu (art. 54 ust. 1 Konstytucji) w oderwaniu od innych norm prawnych wyrażonych w Konstytucji RP. Naruszenia art. 54 ust. 1 Konstytucji RP nie można rozpatrywać z pominięciem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP formułującego kumulatywnie ujęte przesłanki dopuszczalności ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności. Nie można uznać za nadmierną ingerencję w sytuację prawną jednostki zobowiązania wnioskodawcy do złożenia wniosku w postaci papierowej lub elektronicznej.

Zdaniem organu za postać elektroniczną pisma należy uznać dokument w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, natomiast e-mail jest jedynie środkiem komunikacji elektronicznej. Tym samym wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku należy uznać za zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64 k.p.a. podanie pozostawia się bez rozpoznania, jeżeli w piśmie tym nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych (§ 1 ). Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2 ).

Wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno zatem służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (wyrok NSA z 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94). Tylko zatem, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia.

Pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie wyklucza zarzutu milczenia organu i nie musi zawsze oznaczać niezasadność skargi na nierozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie.

W uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 11/00 Sąd Najwyższy podkreślił, że pozostawienie podania bez rozpoznania, także na podstawie art. 64 § 2 kpa, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku załatwienia tego podania w sposób zgodny z zasadą praworządności. W każdym wypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania, osobie która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania, przysługuje na ogólnych zasadach skarga na bezczynność organu. Także Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie przyjmował, że wnoszący podanie, które pozostawiono bez rozpoznania, ma możliwość skorzystania ze środków przewidzianych przez prawo dla przeciwdziałania nieterminowemu załatwieniu sprawy. W konsekwencji Sąd ten uznawał, że w przypadku zawiadomienia osoby o pozostawieniu podania bez rozpoznania, służy jej - gdy zarzuca ona organowi naruszenie prawa polegające na nierozpatrzeniu sprawy w ustawowym terminie – skarga na bezczynność organu. Pozostawienie podania bez rozpoznania, dokonane z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a., nie daje zatem podstaw do uznania skargi na bezczynność organu za nieuzasadnioną (por. niepublikowane wyroki NSA z 16 stycznia 2003 r., sygn. akt II SAB 333/02; 12 grudnia 2001 r., sygn. akt II SAB 270/01; 17 stycznia 2001 r., sygn. akt II SAB 240/00; z 10 grudnia 2003 r., sygn. akt II SAB 4/03 oraz wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 869/05, dostępny w CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie Minister Zdrowia w dniu [...] lipca 2016 r. pozostawił bez rozpoznania wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] czerwca 2016 r. Powodem pozostawienia wniosku bez rozpoznania było nieuzupełnienie braków formalnych tego wniosku, które polegały na konieczności złożenia wniosku w postaci elektronicznej za pośrednictwem Elektronicznej Skrzynki Podawczej dostępnej na platformie ePUAP lub w innym systemie teleinformatycznym oraz jego uwierzytelnienie przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 2005 r. o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne ewentualnie złożenia wniosku w postaci papierowej zaopatrzonego we własnoręczny czytelny podpis wnioskodawcy zgodnie ze sposobem reprezentacji podmiotu wnioskującego.

Jako podstawę materialnoprawną pozostawienia podania bez rozpoznania organ wskazał art. 21 ust. 6 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego.

Badając prawidłowość działania organu, należy rozważyć, czy przepisy ustawy

o ponownym wykorzystaniu informacji publicznej pozwalają na stosowanie instytucji przewidzianej w art. 64 § 2 k.p.a. Rozważenie tej kwestii wymaga przywołania art. 25 ust. 1 cytowanej ustawy, w myśl którego: "W zakresie nieuregulowanym ustawą do decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego oraz do decyzji o warunkach ponownego wykorzystania lub o wysokości opłat za ponowne wykorzystanie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23).

Z kolei w sytuacji, gdy prawo do ponownego wykorzystania informacji podlega ograniczeniom ustawowym (art. 6) załatwienie wniosku o udostępnienie informacji do ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego winno nastąpić poprzez wydanie decyzji odmownej.

Zdaniem Sądu, chociaż przepis art. 25 ust. 1 ustawy nakazuje stosować przepisy k.p.a. do decyzji, to jednak w sytuacji, gdy organ zmierza do wydania decyzji administracyjnej musi w zakresie warunków formalnych wniosku stosować przepisy k.p.a. regulujące wymogi podania (art. 63 k.p.a.).

Elementy formalne wniosku, o których mowa w art. 21 ust. 3-5 ustawy, są wystarczające w przypadku, gdy załatwienie wniosku nie nastąpi w przewidzianej formie decyzji administracyjnej.

Zwrócić należy uwagę, iż już na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej powstał podobny problem prawny.

Sądy administracyjne wskazywały, że przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna – odmowna bądź o umorzeniu postępowania, bezwzględnie wymagają własnoręcznego podpisu wnioskodawcy, bądź ewentualnie bezpiecznego podpisu elektronicznego, na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, którego brak winien zostać usunięty w postępowaniu naprawczym regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza, że k.p.a. znajduje zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09 – oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 maja, sygn. akt II SAB/Po 32/16, dostępne w CBOSA).

Poglądy te mają, zdaniem Sądu, zastosowanie do regulacji zawartych w ustawie o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

Skoro zatem w niniejszej sprawie organ był uprawniony do skierowania do wnioskodawcy wezwania z dnia [...] czerwca 2016 r. i wnioskodawca nie uzupełnił braku formalnego podania, to zasadne było pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.