Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 347/11 w sprawie ze skargi W. S. na bezczynność Starosty Powiatu W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej. oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 347/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. na bezczynność Starosty Powiatu W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Sąd I instancji wskazał, że skarżący w złożonej skardze zarzucił organowi nierozpatrzenie jego wniosku z dnia 30 sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej. Podniósł, iż pismem z dnia 30 sierpnia 2011 r. zwrócił się do Starosty W. "o wydanie informacji publicznej, poprzez precyzyjne wskazanie przepisu Prawa Budowlanego, przepisu Regulaminu Organizacyjnego Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. lub innego przepisu prawa, przewidującego możliwość funkcjonowania tzw. p.o. PINB i jednocześnie dającego prawo Staroście Powiatowemu w W. do swobodnego i dowolnego powierzenia wykonywania pełni obowiązków organu PINB, szeregowemu pracownikowi PINB, z pominięciem procedury ustawowej". W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta W. skierował do wnioskodawcy dwa pisma z dnia 6 września 2011 r., które nie zawierały żądanej informacji. Organ odesłał skarżącego do wcześniejszego pisma Starosty z dnia 22 sierpnia 2011 r., które wskazuje przepisy dotyczące funkcjonowania organu – Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W., a nie pełniącego obowiązki Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W., co jest przedmiotem wniosku skarżącego. Starosta W. nie wskazał podstawy prawnej swego działania, a zatem jego odpowiedź jest wymijająca i nie na temat. Organ nie zakwestionował, że żądanie skarżącego nie dotyczy informacji publicznej i jej nie posiada, jednak tej informacji nie udzielił. Nie odmówił również wydania informacji w formie decyzji administracyjnej. To z kolei uzasadnia wniosek o stwierdzenie bezczynności i wymierzenie organowi grzywny.

W odpowiedzi na skargę Starosta W. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż na wniosek skarżącego z dnia 30 sierpnia 2011 r. udzielił wyczerpującej pisemnej odpowiedzi w dniu 6 września 2011 r. Z odpowiedzi tej jasno wynika, iż Starosta W. nie pominął procedury ustawowej w zakresie wyłonienia kandydata na stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która jest określona w art. 86 ustawy – Prawo budowlane. Poinformowano skarżącego, że zakres obowiązków p.o. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wynika z art. 83 tej ustawy, a szczegółowe kompetencje ww. Inspektora określone zostały w § 4-6 regulaminu organizacyjnego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do którego podano skarżącemu link. Zarzuty skarżącego są bezzasadne, gdyż powierzenie pełnienia obowiązków w sytuacji braku osoby, która w przewidzianym odpowiednimi przepisami trybie mogłaby być powołana na dane stanowisko lub do pełnienia określonej funkcji oznacza, że osoba, której te obowiązki powierzono (tzw. p.o.) wykonuje uprawnienia i czynności w pełnym zakresie przewidzianym dla tego stanowiska lub funkcji. W konkretnym przypadku funkcja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jego zakres czynności i uprawnień określają odpowiednie przepisy Prawa budowlanego. W tej sytuacji niezasadnym jest zarzut skargi dotyczący bezczynności organu poprzez udzielenie nieprecyzyjnej odpowiedzi na wniosek strony oraz wymierzenia organowi grzywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd stwierdził, iż analizowana sprawa, z uwagi na jej przedmiot – żądanie informacji o zastosowanych przepisach prawa w danej sprawie – nie ma charakteru informacji publicznej, nie dotyczy bowiem faktów, lecz stosowania prawa w sferze administracji publicznej. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02 (publik. Lex nr 78064) Sąd wskazał, iż w przypadku, gdy strona domaga się informacji o obowiązującym prawie nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej na podstawie jej art. 1 ust. 2, dostęp do treści aktów prawnych (z wyjątkiem aktów nieogłoszonych i ich projektów) regulowany jest bowiem odrębną ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Natomiast gdy strona domaga się informacji w przedmiocie zastosowania tego prawa w konkretnej sprawie indywidualnej, tego typu informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie dotyczy bowiem faktów, lecz stosowania prawa w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej.

W takiej sytuacji Sąd I instancji uznał, iż nie można Staroście W. skutecznie postawić zarzutu, iż nie udostępnił wnioskodawcy informacji publicznej, skoro we wniosku skarżący wystąpił o udzielenie informacji w przedmiocie wskazania przepisu prawa i zastosowania w sprawie należącej do ustrojowych kompetencji organu samorządowego. Innymi słowy organ nie pozostaje w bezczynności co do realizacji wniosku, który nie dotyczył informacji publicznej. Niemniej organ wskazał skarżącemu podstawę prawną, która umocowuje Starostę Powiatu do powołania na stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – art. 86 ustawy – Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy wnioski strony zawarte w skardze nie mogły zostać uwzględnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu.

Wyrok zaskarżono w części oddalającej skargę, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, jakoby żądanie skarżącego zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczyło stosowania prawa w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, podczas gdy dotyczyło ono podstawy prawnej (trybu) powierzenia obowiązków Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (tzw. "p.o."), a w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż żądanie wskazania przez organ administracji przepisów regulujących tryb powierzenia pełnienia obowiązków Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mieści się w spektrum ustawy o dostępie do informacji publicznej,

b) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż informacja publiczna dotyczy wyłącznie sfery faktów i jest nią wyłącznie treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz przez podmioty nie będące organami administracji publicznej, wykonujące zadania władzy publicznej,

c) art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a/ ustawy poprzez jego niezastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, która nie została opłacona ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że informacja o podstawie dokonania przez organ administracji publicznej' czynności, którą było powierzenie pełnienia obowiązków Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy informacji publicznej. Skoro bowiem jeden organ administracji, mocą swojego imperium, powierza komuś, w wyjątkowym trybie, stanowisko innego organu administracji z jego własnym zakresem imperium – to taka czynność jest czynnością stricte publiczną, rodzącą konsekwencje dla ogół. Żądanie skarżącego nie dotyczyło "stosowania prawa w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej", lecz dotyczyło podstaw funkcjonowania organu administracji publicznej, przez co stanowiło informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy.

Skarżący wskazał, iż żądanie skarżącego dotyczące podstawy prawnej dla .powierzenia komuś pełnienia obowiązków organu administracji zostało przez ustawodawcę wprost uznane za informację publiczna, która powinna podlegać udostępnieniu.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, nie wskazał żadnego przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, który związany jest granicami skargi kasacyjnej stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie może ustosunkować się do tak błędnie sformułowanego zarzutu.

Natomiast odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego to stwierdzić należy, iż informacja o trybie powierzania obowiązków powiatowego inspektora nadzoru budowlanego i zakresie jego obowiązków stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a/ ustawy i podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy.

Informacja taka została udostępniona skarżącemu. Wynika to z treści pisma z dnia 6 września 2011 r. Starosty W., w którym to przywołano m.in. przepisy regulaminu organizacyjnego oraz prawa budowlanego odnoszące się do kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Wyjaśniono również okoliczności powierzenia określonej osobie obowiązków takiego inspektora. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przekazana informacja stanowi odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia 30 sierpnia 2011 r. Fakt, że skarżący domaga się rozszerzenia tej informacji o podanie konkretnych przepisów prawa pozwalających staroście na powierzenie pełnienia obowiązków powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, bowiem nie satysfakcjonuje go w tym zakresie udzielona informacja, nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem zawartym w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji niezasadnie uznał, iż żądana informacja dotycząca powierzenia obowiązków nie stanowi informacji publicznej. Jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem orzeczenie odpowiada prawu.

Jak to stwierdzono wyżej skarżący uzyskał stosowną informację publiczną, łącznie ze wskazaniem określonych przepisów prawnych, które w ocenie organu stanowiły podstawę działania. Taka jest treść informacji publicznej udostępnionej skarżącemu przez starostę i w związku z tym organ nie był bezczynny w tym zakresie.

Ocena merytoryczna działań organu w zakresie kompetencji do powierzenia określonych obowiązków pozostaje poza sferą właściwości sądu administracyjnego w ramach niniejszej sprawy. Natomiast jak to słusznie podniósł Sąd I instancji, do informacji o obowiązującym prawie nie ma zastosowania ustawa o dostępnie do informacji publicznej.

Z tych wszystkich względów uznając, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Natomiast o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu rozstrzyga zgodnie ze swoimi kompetencjami Wojewódzki Sąd Administracyjny.