Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędziowie WSA Maciej Dybowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2006 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej we W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie statutu muzeum I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność § 1 do 20 uchwały Rady Miejskiej we W. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], w sprawie nadania statutu Muzeum Regionalnemu we W., II. w pozostałej części skargę oddala, III. określa, że zaskarżony akt nadzoru nie może być wykonany w zakresie objętym pkt I wyroku, IV. zasądza od Wojewody na rzecz radcy prawnego M. P.–P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ I. Kucznerowicz /-/ E. Makosz-Frymus /-/ M. Dybowski

IV SA/Po 121/06

Uzasadnienie

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2005r , nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990r o samorządzie gminnym ( Dz. U. nr 142, poz. 1591 z 2001r ze zm. ) Wojewoda stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej we W.z dnia 24.11.2005r w sprawie nadania Statutu Muzeum Regionalnemu we W.– ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda stwierdził, że badana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego w świetle brzmienia art. 94 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP a zatem brak podstaw prawnych do jej publikacji. W świetle art. 94 Konstytucji wyłącznie uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zawierające normy generalne i abstrakcyjne, a więc mające charakter powszechnie obowiązujący winny być traktowane jako akt prawa miejscowego. Zdaniem Wojewody przedmiotowa uchwała nie posiada przedmiotowych cech i tym samym nie podlega publikacji o charakterze promulgacyjnym.

Rada Miejska we W. wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie. Rada nie podzieliła stanowiska organu nadzoru, które jej zdaniem narusza art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że rada gminy uchwala prawo miejscowe m. in. w zakresie "ustroju instytucji gminnych". Przepisy tej ustawy nie definiują pojęcia "instytucja", a zatem należy posłużyć się definicją słownika języka polskiego. Zgodnie z tą definicją instytucja – to "zakład o charakterze publicznym, zajmujący się określonym zakresem spraw". Jest to pojęcie szerokie i z pewnością obejmuje jednostki organizacyjne gminy- jak np. Ośrodek Pomocy Społecznej czy instytucje kultury ( muzeum, biblioteka prowadzone przez gminę ). Jednym z istotnych elementów statutu danej jednostki jest określenie jej organizacji, czyli jej ustroju wewnętrznego. Jeżeli zatem ustawa określa przepisy ustrojowe, jako prawo miejscowe, to trudno zaakceptować stanowisko organu nadzorczego. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie, skarżący miał na uwadze niejednolite stanowisko organu nadzoru w sprawie kwalifikacji uchwał zawierających statuty jednostek pod względem obowiązku ich publikacji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 94 Konstytucji akty prawa miejscowego wydawane przez organy jednostek samorządu terytorialnego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, jako obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20.07.2000r o ogłaszaniu aktów prawnych i niektórych aktów prawnych. Ustawodawca wprowadził w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą gminę do stanowienia aktów prawa miejscowego na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Przepis ten jest zgodny z dyspozycją art. 7 Konstytucji, formułującym zasadę praworządności. Art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zawiera bezpośrednie upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego przez wszystkie organy gminy ale o zakresie tego upoważnienia przesądzają sformułowania konkretnych przepisów ustawowych. Zgodnie z dyspozycją art. 13 pkt 1 ustawy o ogłaszaniu aktów prawnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Obowiązek publikacji statutu muzeum nie wynika z przepisów szczególnych. Jest oczywiste, że zastrzeżenie wejścia w życie uchwały od bezpodstawnej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkuje nieważnością nie tylko samego zastrzeżenia, ale i całej uchwały. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego akceptacji publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa W. statutów instytucji kultury, Wojewoda wyjaśnił, że miało to miejsce wyłącznie w roku 2001, w krótkim okresie po wejściu w życie przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów prawnych i niektórych innych aktów prawnych i ich niejednolitej interpretacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się w części zasadna.

Art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego. Istota zagadnienia w niniejszej sprawie sprowadza się do oddzielenia sfery zewnętrznej działania administracji od sfery wewnętrznej działania administracji. Należy wskazać, że zewnętrzna sfera dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami spoza tej struktury – przede wszystkim obywatelami i ich zrzeszeniami. Sfera wewnętrzna dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami powiązanymi więzami podporządkowania organizacyjnego i służbowego ( W. Chróścielewski " Akt administracyjny generalny " Wyd. UŁ 1994r s.22 ). Akty administracyjne o charakterze generalnym obowiązujące w sferze zewnętrznej charakteryzują się przymiotem powszechnego obowiązywania – mogą kształtować sytuację prawną wszystkich kategorii adresatów, wszystkich organów publicznych, wszystkich obywateli, wszelkich państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych. Przepisy wydawane w sferze wewnętrznej tworzą obowiązki prawne i przyznają uprawnienia tylko w stosunku do podmiotów, które organizacyjnie lub służbowo są podporządkowane organowi wydającemu dany akt ( wyrok NSA z 6.02.1982 – SA 819/80, ONSA 1/81/6, 26.05.1981 – SA 811/81, ONSA 1/81/46, akceptowane przez W. Chróścielewskiego. Tylko w przypadku przepisów powszechnie obowiązujących ( w sferze zewnętrznej ), normy prawne w nich ustanowione rodzą po stronie adresatów publiczne prawa podmiotowe zezwalające im, gdy dojdzie do naruszenia normy, na wystąpienie ze środkiem prawnym przeciwko indywidualnemu aktowi administracyjnemu. W przypadku aktów wydawanych w sferze wewnętrznej, żadne publiczne prawa podmiotowe nie będą przysługiwały w razie naruszenia interesów prawnych adresata. Akty administracyjne generalne są prawem jedynie dla jednostek organizacyjnych połączonych więzami podległości organizacyjnej lub służbowej organowi wydającemu akt; nie są one prawem dla podmiotów stojących poza administracją, choć mogą mieć dlań istotne znaczenie ( J. Łętowski "Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe" W–wa 1990 s.34). Trafnie Wojewoda stwierdza, że badana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego w świetle brzmienia art. 94 i art.. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Art. 87 ust 2 Konstytucji stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa RP są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W myśl art. 94 Konstytucji wyłącznie uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zawierające normy generalne i abstrakcyjne, powszechnie obowiązujące winny być traktowane jako akt prawa miejscowego.

Przedmiotowa uchwała nie posiada tych cech i tym samym nie podlega publikacji o charakterze promulgacyjnym.

W związku z tym przyjęcie, że uchwała wejdzie w życie 14 dni od ogłoszenia, z uwagi na błędne założenie, że jest to akt prawa miejscowego stanowi wadę tej uchwały. Wojewoda W. stwierdził nieważność całej uchwały Rady Miejskiej we W. w sprawie nadania statutu Muzeum Regionalnemu w W. Bezsporne jest, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. A zatem niezgodnie z obowiązującymi przepisami, stwierdzono w § 21 statutu, że podlega on ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa W. oraz w § 22, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. Wojewoda winien stwierdzić tylko i wyłącznie nieważność tych paragrafów uchwały, a nie całej uchwały. Niezasadne jest twierdzenie, że zastrzeżenie wejścia w życie uchwały od bezpodstawnej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkuje nieważnością nie tylko samego zastrzeżenia, ale całej uchwały.

Ustawodawca przewidział możliwość orzekania o nieważności uchwały w całości lub w części (art. 91 ust. 1 usg; Z. Kmieciak, M. Stahl " Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego " ST 1-2/01/101). Powinnością Wojewody było orzeczenie o nieważności jedynie części uchwały – w zakresie § 21 i § 22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka o zgodności z prawem aktu nadzoru i ma zgodnie z art. 148 ustawy z dnia 30.08.2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi możliwość uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru w całości. W związku z tym Sąd mógł uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie w części stwierdzającej nieważność § [...]1 do [...] przedmiotowej uchwały.

W tej części Sąd skargę uwzględnił.

W pozostałej części skargę należało oddalić.

Sąd wskazuje, że w analogicznej sprawie IV SA/Po [...] toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w P., dotyczącej statutu O. Centrum Kultury został wydany wyrok, a na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny – oddalił skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd określił, że zaskarżony akt nadzoru nie może być wykonany w zakresie, w jakim uległ uchyleniu niniejszym wyrokiem.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.206 ustawy z dnia 30.08.2003r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm. ).

/-/ I. Kucznerowicz /-/ E. Makosz-Frymus /-/ M. Dybowski

MK