Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2015 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy D. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za wydanie decyzji z naruszeniem terminu oddala skargę

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późno zm.), zwanej dalej "k.p.a", po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] wymierzające Wójtowi Gminy D. karę pieniężną w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych) za wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z naruszeniem terminu określonego wart. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), uchylił w/w postanowienie w całości i orzekł o wymierzeniu Wójtowi Gminy D. kary pieniężnej w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych) za [...] dni zwłoki w wydaniu powyższej decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] czerwca 2011 r. Wójt Gminy D., po rozpatrzeniu wniosku Gminy D., reprezentowanej przez Panią A. S. z [...] Sp. z o. o., zwanej dalej "inwestorem", wydał decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej grawitacyjno-ciśnieniowej we wsi Z., wraz z siecią tranzytową do przepompowni przy ul. [...] w S.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], wymierzył Wójtowi Gminy D. karę pieniężną w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych), w związku z niewydaniem w terminie 65-dni ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r.

Pismem z dnia 27 lutego 2013 r., znak: [...], Wójt Gminy D. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Wojewody [...].

W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], zwanym dalej "postanowieniem Wojewody [...]", nałożył na Wójta Gminy D. karę pieniężną w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych) za wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 Ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym.

Na postanowienie Wojewody [...] pismem z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], zażalenie złożył Wójt Gminy D., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 77 i 80 k.p.a, poprzez nieprawidłową ocenę dowodów zebranych w postępowaniu, co skutkowało błędnym przyjęciem przez organ I instancji, iż zaistniały podstawy do nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej oraz naruszenie art. 51 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż wystąpiły przesłanki do nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Zdaniem strony organ I instancji nie uwzględnił okresu do dnia [...] lutego 2011 r. jako okresu niezależnego od organu, bowiem do tego dnia Wójt Gminy D. oczekiwał na uzupełnienie braków formalnych wniosku z dnia 19 stycznia 2011 r. Skarżący zaznaczył, iż nie podziela zdania organu I instancji, jakoby wliczeniu do okresu trwania niniejszego postępowania nie podlegał tylko okres do dnia [...] lutego 2011 r., bowiem w tym dniu inwestor jedynie częściowo uzupełnił braki formalne wniosku. Skarżący podkreślił, iż nawet w dniu [...] lutego 2011 r. nie zostały uzupełnione wszystkie braki formalne wniosku, zarzucając przy tym organowi I instancji błędne uznanie, że strona w dniu [...] lutego 2011 r. dokonała "doprecyzowania w drodze skanu" wniosku z dnia 19 stycznia 2011 r. Skarżący zaznaczył, że Wojewoda [...] nie wskazał podstawy prawnej powyższego poglądu, co zdaniem Wójta Gminy D. rażąco narusza art. 6, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a.

Wójt Gminy D. podkreślił, że braki formalne wniosku z dnia 19 stycznia 2011 r. nigdy nie zostały prawidłowo uzupełnione, co potwierdził sam inwestor składając w dniu [...] marca 2011 r. nowy wniosek. W związku z powyższym Skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 64 § 2 k.p.a poprzez pominięcie, że postępowanie prowadzone po upływie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 19 stycznia 2011 r. pozostawało bezpodstawne, wobec czego nie mogło wywołać również skutków prawnych w zakresie wymierzonej kary pieniężnej. Skarżący wskazał, że wszelkie działania podjęte przed złożeniem wniosku z dnia [...] marca 2011 r., a po upływie terminu do uzupełnienia wniosku z dnia 19 stycznia 2011 r. nie miały skuteczności prawnej i nie tworzyły postępowania administracyjnego. Wójt Gminy D. wskazał przy tym, iż bez znaczenia jest fakt, że wniosek z dnia 19 stycznia 2011 r. oraz wniosek z dnia [...] marca 2011 r. zostały opatrzone tożsamą sygnaturą sprawy. W związku z powyższym, zdaniem Wójta Gminy D., organ I instancji wymierzając niniejszą karę nie powinien w ogóle uwzględniać okresu od dnia 20 stycznia 2011 r. do dnia [...] marca 2011 r., gdyż dopiero w dniu [...] marca 2011 r. do siedziby organu wpłynął kompletny wniosek i w tym dniu rozpoczął bieg ustawowy termin przewidziany na wydanie decyzji lokalizacyjnej.

W swoim zażaleniu Wójt Gminy D. podkreślił również, iż Wojewoda [...] przy wymierzaniu przedmiotowej kary nie odliczył okresu od dnia [...] kwietnia 2011 r. do dnia [...] kwietnia 2011 r., tj. łącznie [...] dni, pomimo iż organ II instancji w postanowieniu z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...],- zdaniem Skarżącego - wyraźnie wskazał, iż odliczeniu od biegu ustawowego terminu podlega okres przeznaczony na uzyskanie stanowisk organów uzgadniających projekt przedmiotowej decyzji, którego koniec przypadł na dzień [...] kwietnia 2011 r. Skarżący zaznaczył, iż powyższe oznacza, że organ wojewódzki pominął wiążące stanowisko organu odwoławczego, tym samym rażąco naruszając art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Wójta Gminy D., organ I instancji dopuścił się także naruszenia art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 53 ust. 1 ww. ustawy, poprzez nieodliczenie od ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej 14-dniowego okresu przeznaczonego na zawiadomienie stron w drodze obwieszczenia o postanowieniach wydanych przez organy uzgadniające. Ponadto Skarżący wskazał, iż w niniejszej sprawie odliczeniu powinien podlegać również okres przewidziany na zawiadomienie stron postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, stanowiący realizację obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a oraz 7-dniowy okres przeznaczony na przechowywanie w placówce pocztowej ww. zawiadomień informujących o zgromadzonym materiale dowodowym.

W świetle powyższych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozpoznając zażalenie Minister wskazał, że Wojewoda [...] błędnie ustalił okres podlegający wyłączeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co poskutkowało wymierzeniem przedmiotowej kary w nie prawidłowej wysokości. Zdaniem Ministra 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczął bieg w dniu 20 stycznia 2011 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Gminy D. wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Powyższe wynika z art. 57 § 1 k.p.a, który stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Termin upływa z końcem ostatniego z odpowiedniej liczby dni, wskazanej w przepisie prawa. W omawianym przypadku postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy D. zakończyło się w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. w dniu [...] czerwca 2011 r. Dzień [...] czerwca 2011 r. jest więc ostatnim dniem, który podlega uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez Skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego.

Tym samym, jak ustalił Wojewoda [...], postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się przez [...] dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do terminu, o którym mowa wart. 51 ust. 2 powyższej ustawy, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy Minister wskazał, że pismem z dnia [...] lutego 2011 r. Skarżący, działając w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a wezwał inwestora do uzupełnienia przedmiotowego wniosku. Jak wynika z wyjaśnień Wójta Gminy D., zawartych w piśmie z dnia 17 października 2013 r., znak: [...], ww. pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] lutego 2011 r. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], które wpłynęło do Urzędu Gminy D. w tym samym dniu, inwestor ustosunkował się do powyższego wezwania organu.

Zdaniem Ministra, do opóźnień spowodowanych z winy strony, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy zaliczyć konieczność podjęcia przez organ czynności mających na celu np. usunięcie nieprawidłowości wniosku. Kompletność wniosku nie jest bowiem rzeczą przez organ przewidywalną. Zwłoka w postępowaniu związana z powyższą okolicznością jest niezawiniona przez organ i powinna podlegać odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Zatem od ustawowego terminu 65 dni należy odliczyć czas związany z wezwaniem inwestora, w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a, do usunięcia tych braków tj. okres od dnia wezwania przez organ do dnia uzupełnienia wniosku (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 136/08).

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że odliczeniu od czasu trwania postępowania podlega okres od dnia następującego po dniu nadania ww. wezwania do inwestora, tj. od dnia [...] lutego 2011 r., do dnia, w którym do Urzędu Gminy D. wpłynęła odpowiedź wnioskodawcy na przedmiotowe wezwanie, tj. do dnia [...] lutego 2011 r. Zatem wyłączeniu podlega łącznie okres [...] dni.

Ponadto w niniejszej sprawie pismami z dnia [...] marca 2011 r., nadanymi w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] marca 2011 r. (co potwierdzają wyjaśnienia Skarżącego, zawarte w piśmie z dnia 17 października 2013 r., Wójt Gminy D. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do: Marszałka Województwa [...], Wojewody [...], Zarządu Dróg Wojewódzkich w O., Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. oraz dwoma odrębnymi pismami do Starosty O., w jednym za podstawę prawną uzgodnienia wskazując przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś w drugim - przepis art. 53 ust. 4 pkt 10a ww. ustawy.

W ocenie Ministra, wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji stanowi termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa wart. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższe pisma, jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru, zostały doręczone wszystkim adresatom w dniu [...] marca 2011 r. Tym samym 2-tygodniowy termin, o którym mowa wart. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyznaczony na zajęcie stanowiska przez powyższe podmioty, upływał w dniu [...] kwietnia 2011 r.

W myśl art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Marszałek Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], uzgodnił projekt przedmiotowej decyzji. Ww. postanowienie, jak wynika z pocztowej pieczęci nadawczej widniejącej na kopercie, zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] kwietnia 2011 r., zaś do Urzędu Gminy D. wpłynęło w dniu [...] kwietnia 2011 r.

Ponadto, działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Starosta O. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], uzgodnił projekt decyzji lokalizacyjnej. Ww. postanowienie zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] kwietnia 2011 r., o czym świadczy pieczęć nadawcza znajdująca się na kopercie, natomiast do siedziby organu prowadzącego postępowanie wpłynęło w dniu [...] kwietnia 2011 r.

Powyższych uzgodnień dokonano zatem w 2-tygodniowym terminie, o którym mowa wart. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stanowiska nie zajął natomiast Zarząd Województwa [...], jako zarządca dróg wojewódzkich. W związku z powyższym uznano, że uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonano w trybie tzw. "milczącej zgody" w dniu [...] kwietnia 2011 r.

Ponadto Starosta O. nie wypowiedział się w kwestii uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z czym przyjąć należało, iż projekt decyzji został uzgodniony w powyższym zakresie w trybie tzw. "milczącej zgody" w dniu [...] kwietnia 2011 r.

W dniu [...] kwietnia 2011 r. do Urzędu Gminy D. wpłynęło postanowienie uzgadniające Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...]. Powyższe postanowienie, jak wynika z pocztowej pieczęci nadawczej widniejącej na kopercie, zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] kwietnia 2011 r. Należy wyjaśnić, iż w doktrynie przyjmuje się, że przy obliczaniu terminów wskazanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajdują zastosowanie przepisy działu I rozdziału 10 k.p.a (zob. Tomasz Bąkowski Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że o tym czy pismo zostało złożone w terminie decyduje nie data wpływu do organu, ale data jego przekazania polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 289/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 września 2008 r. sygn. akt III OSK 1101 /07 niepubl. Tym samym, z uwagi na fakt, iż ww. postanowienie zostało nadane po upływie 2-tygodniowego terminu, stwierdzić należało, iż ów organ zajął stanowisko w trybie tzw. "milczącej zgody" w dniu [...] kwietnia 2011 r.

Podobnie w dniu [...] kwietnia 2011 r. do siedziby organu wpłynęło postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., o uzgodnieniu projektu przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej. Jak wynika z wyjaśnień organu, zawartych w piśmie z dnia 13 października 2014 r., ww. postanowienie zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] kwietnia 2011 r., a zatem po upływie 2-tygodniowego terminu, o którym mowa wart. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym uznać należało, iż uzgodnienie projektu decyzji zostało dokonane w trybie tzw. "milczącej zgody" w ostatnim dniu ww. terminu, tj. w dniu [...] kwietnia 2011 r.

Ponadto pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r., (data wpływu do Urzędu Gminy D.: [...] kwietnia 2011 r.), Wojewoda [...] przekazał Wójtowi Gminy D. - zgodnie z właściwością - postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2011 r., uzgadniające projekt decyzji lokalizacyjnej na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z pocztowej pieczęci nadawczej widniejącej na kopercie wynika, iż ww. postanowienie Marszałka Województwa [...] nadano w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] kwietnia 2011 r., a zatem zostało ono wprowadzone do obrotu prawnego po upływie ustawowego terminu przewidzianego na dokonanie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym przyjąć należało, iż projekt decyzji lokalizacyjnej na podstawie ww. przepisu został uzgodniony przez Marszałka Województwa [...] w trybie tzw. "milczącej zgody" w dniu [...] kwietnia 2011 r.

Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, odliczeniu od biegu postępowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego podlega okres od dnia następującego po dniu nadania pisma o uzgodnienie, do dnia wpływu postanowienia w sprawie uzgodnienia do organu (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 888/12). Jeżeli w danej sprawie występuje kilka organów uzgadniających, odliczeniu podlega okres od dnia następującego po dniu nadania najwcześniejszego pisma o uzgodnienie, do dnia wpływu ostatniego postanowienia uzgadniającego, bądź - jeśli takowe nie zapadło - do dnia jego uzgodnienia w trybie tzw. "milczącej zgody".

Tak więc wliczeniu do 65-dniowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji nie podlega okres [...] dni, liczonych od dnia [...] marca 2011 r., tj. od dnia następującego po dniu, w którym nadano pisma z dnia [...] marca 2011 r., zawierające prośbę o uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji, do dnia [...] kwietnia 2011 r., tj. do dnia, w którym do Urzędu Gminy D. wpłynęło postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. (uzgadniające projekt omawianej decyzji w myśl art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz postanowienie Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2011 r. (uzgadniające projekt decyzji lokalizacyjnej na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W ocenie Ministra, w niniejszej sprawie odliczeniu od biegu terminu postępowania podlega również okres przeznaczony na poinformowanie stron postępowania o zmianie wniosku dokonanej przez inwestora pismem z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...]. Powyższe pismo wpłynęło do Urzędu Gminy D. w dniu [...] marca 2011 r.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w przypadku, gdy w dniu [...] marca 2011 r. nastąpiła zmiana wniosku, Wójt Gminy D. został zobligowany do ponownego powiadomienia stron o prowadzonym postępowaniu. -Okoliczność ta, w myśl art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinna zostać uznana za opóźnienie z przyczyn niezależnych od organu. Modyfikacja wniosku przez inwestora nie jest okolicznością, którą organ orzekający w postępowaniu lokalizacyjnym jest w stanie przewidzieć bądź ma na nią wpływ. W ocenie Ministra, w niniejszej sprawie bez znaczenia pozostaje fakt, iż inwestor - Gmina D., której organem wykonawczym jest Wójt Gminy D., to również organ prowadzący postępowanie, bowiem każdemu wnioskodawcy składającemu podanie do organu administracji publicznej przysługuje uprawnienie do kształtowania treści swojego żądania, w tym również do jego modyfikacji w toku postępowania. Jeżeli zmodyfikowany wniosek zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego, wówczas powtórzenie procedury informacyjnej w stosunku do stron postępowania jest działaniem niezbędnym, ale podlegającym odliczeniu, gdyż konieczność podjęcia dodatkowych czynności w postępowaniu wyniknęła z inicjatywy samego inwestora, a nie z powodu błędów w działaniu organu, stanowiąc tym samym okoliczność od niego niezależną. Co do zasady do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które wynikają z przepisów prawa i stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań. Nie można więc uznać za takie czynności: zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a), zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4 k.p.a, art. 79 § 2 k.p.a, art. 81 k.p.a). Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym. Jednakże powyższa wykładnia przepisu art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dotyczy sytuacji, w której konieczne jest dokonanie powiadomienia stron postępowania o zmianie wniosku dokonanej przez inwestora.

W niniejszej sprawie obwieszczeniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz indywidualnym zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], Skarżący powiadomił strony postępowania o dokonanej przez inwestora zmianie wniosku.

Z wyjaśnień Skarżącego, zawartych w piśmie z dnia 30 października 2014 r., wynika, iż ww. obwieszczenie z dnia [...] kwietnia 2011 r., zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy D. w dniu [...] kwietnia 2011 r., a następnie na tablicach ogłoszeń w miejscowościach: Z., S. oraz N. w dniu [...] kwietnia 2011 r. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, przedmiotowe obwieszczenie w dniu [...] kwietnia 2011 r. zostało umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy D.

Zgodnie z art. 49 k.p.a strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż okres od dnia [...] kwietnia 2011 r. tj. od dnia następującego po dniu najwcześniejszego upublicznienia przedmiotowego obwieszczenia, do dnia [...] maja 2011 r. tj. do dnia, w którym upłynęło 14 dni liczonych od dnia następnego po dniu najpóźniej wywieszonego obwieszczenia, został przeznaczony na poinformowanie stron postępowania w drodze obwieszczenia o zmianie wniosku.

Ponadto w trakcie podejmowanych przez organ czynności, mających na celu powiadomienie stron postępowania o zmianie wniosku przez inwestora, organ wystąpił również o ponowne uzgodnienie projektu decyzji- pisma z dnia [...] kwietnia 2011 r., Ww. pisma, jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru, doręczono do adresatów w dniu [...] kwietnia 2011 r. W związku z powyższym uznać należało, iż ustawowy 2-tygodniowy termin, przewidziany na zajęcia stanowiska przez owe podmioty, upływał w dniu [...] maja 2011 r.

Działając na podstawie art. 53 ust 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Starosta O. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], ponownie uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Ww. postanowienie wpłynęło do Urzędu Gminy D. w dniu [...] maja 2011 r.

Następnie w dniu [...] maja 2011 r. do siedziby organu wpłynęło postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], o uzgodnieniu projektu niniejszej decyzji lokalizacyjnej oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], również dotyczące uzgodnienia projektu ww. decyzji.

Ponadto postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], projekt omawianej decyzji został uzgodniony przez Zarząd Województwa [...]. Powyższe postanowienie zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] maja 2011 r., natomiast do Urzędu Gminy D. wpłynęło w dniu w dniu [...] maja 2011 r.

Pismem z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], stanowisko w niniejszej sprawie zajął również Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Ww. pismo, jak wynika z wyjaśnień ww. organu, zawartych w piśmie z dnia 7 października 2014 r., znak: [...], zostało nadane w placówce pocztowej w dniu [...] maja 2011 r. Przedmiotowe pismo wpłynęło do Urzędu Gminy D. w dniu [...] maja 2011 r.

Powyższych uzgodnień dokonano zatem w 2-tygodniowym terminie, o którym mowa w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stanowiska nie zajął natomiast Marszałek Województwa [...], w związku z czym uznać należało, iż projekt decyzji lokalizacyjnej, zarówno w oparciu o przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i art. 53 ust. 4 pkt 10a ww. ustawy, został uzgodniony w trybie tzw. "milczącej zgody" w dniu [...] maja 2011 r.

Podobnie w odniesieniu do art. 53 ust 4 pkt 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienia nie dokonał Starosta O., wobec czego przyjąć należało, iż ww. organ zajął stanowisko w ostatnim dniu ustawowego 2-tygodniowego terminu, tj. w dniu [...] maja 2011 r.

Podsumowując, stwierdzić należy, iż okres od dnia [...] kwietnia 2011 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania pism z dnia [...] kwietnia 2011 r., zawierających prośbę o uzgodnienie projektu decyzji, do dnia [...] maja 2011 r., tj. do dnia, w którym do Urzędu Gminy D. wpłynęło pismo Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] maja 2011 r., został przeznaczony na powtórne uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jednakże po zakończeniu w dniu [...] maja 2011 r. procedury powtórnego uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej, dopiero w dniu [...] maja 2011 r. nastąpiło - zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a - ostatnie doręczenie kilku stronom postępowania wyżej wspomnianego zawiadomienia z dnia [...] kwietnia 2011 r. informującego strony o dokonanej przez inwestora zmianie wniosku.

W związku z powyższym, w ocenie Ministra, w niniejszej sprawie wyłączeniu z biegu ustawowego terminu podlega okres 38 dni, liczonych od dnia [...] kwietnia 2011 r. do dnia [...] maja 2011 r., przeznaczony na poinformowanie stron postępowania przez organ o dokonanej przez inwestora modyfikacji wniosku oraz powtórne wystąpienie o uzgodnienie przez właściwe organy projektu decyzji lokalizacyjnej.

Dodatkowo w postępowaniu prowadzonym przez Skarżącego w dniu [...] maja 2011 r. do siedziby organu wpłynęło pismo inwestora z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], w którym inwestor wniósł o wyłączenie z zakresu inwestycji działki nr [...], położonej w miejscowości Z., oraz pismo inwestora z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], informujące o kolejnych zmianach wprowadzonych we wniosku, tj. o wyłączeniu z zakresu przedsięwzięcia działek nr [...], położonych w miejscowości Z..

Pismem z dnia 1 czerwca 2011 r., znak: [...], Wójt Gminy D. powiadomił strony postępowania, tj. właścicieli ww. działek nr [...], o powyższej zmianie dokonanej przez inwestora. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego odliczeniu od 65-dniowego terminu podlega okres przeznaczony na poinformowanie ww. stron postępowania o powyższej zmianie wniosku, tj. okres od dnia następującego po dniu nadania pisma z dnia 1 czerwca 2011 r. do dnia jego doręczenia. Na zwrotnych potwierdzeniach odbioru powyższego pisma brak jest pieczęci placówki nadawczej oraz oddawczej, co wskazuje, iż ww. pismo - zgodnie z art. 39 k.p.a - zostało doręczone bezpośrednio do adresatów w dniu 8 czerwca 2011 r. Mając na uwadze treść art. 57 § 1 k.p.a, przyjąć należy, iż wyłączeniu z biegu terminu omawianego postępowania podlega dzień następujący po dniu, w którym pismo z dnia 1 czerwca 2011 r. zostało doręczone do adresatów, tj. dzień 9 czerwca 2011 r..

Konkludując, w ocenie organu II instancji, w niniejszej sprawie odliczeniu od 65-dniowego terminu podlega: okres [...] dni przeznaczonych na ustosunkowanie się przez inwestora do wezwania organu, okres [...] dni przewidzianych na uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej (przed zmianą wniosku przez inwestora dokonaną pismem z dnia [...] marca 2011 r.), okres 38 dni przeznaczonych na powiadomienie stron postępowania o zmianie wniosku przez inwestora oraz na ponowne uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, 1 dzień przeznaczony na zawiadomienie stron postępowania o wprowadzonych przez inwestora pismami z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz z dnia [...] maja 2011 r. zmianach we wniosku.

Po arytmetycznym odliczeniu od ww. okresu trwania przedmiotowego postępowania, tj. od [...] dni, wyżej wskazanych okresów, tj. łącznie [...] dni oraz ustawowych 65 dni przewidzianych na wydanie decyzji lokalizacyjnej, otrzymujemy rzeczywistą zwłokę w wydaniu decyzji, mierzoną liczbą dni powyżej 65 dni wskazanych przez ustawodawcę, tj. [...] dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Wójtowi Gminy D. kary pieniężnej w wysokości [...]zł (słownie: [...] złotych).

Mający znaczenie dla przedmiotowej sprawy błąd organu I instancji w zakresie ustalenia okresu, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, był wynikiem nieuznania powiadomienia stron postępowania o wprowadzonych przez inwestora zmianach we wniosku, jako okoliczności podlegających odliczeniu od 65-dniowego terminu. W rozpoznawanej, sprawie Wojewoda [...] nie uwzględnił w ogóle faktu, iż opóźnienie w wydaniu przedmiotowej decyzji było w dużej mierze spowodowane działaniem inwestora, który w toku postępowania korzystał z przysługującego mu uprawnienia kształtowania własnego żądania i dokonywał modyfikacji wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazany powyżej błąd Wojewody [...], dotyczący niewłaściwego ustalenia okresu podlegającego odliczeniu od biegu ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, wpłynął na wymiar kary nałożonej na Wójta Gminy D.

Wobec powyższego Minister stwierdził, iż postanowienie Wojewody [...] wydane zostało z naruszeniem art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązkiem organu I instancji było określenie wysokości kary w kwocie odpowiadającej rzeczywistej zwłoce, mierzonej liczbą dni powyżej 65 wskazanych przez ustawodawcę. Powyższe skutkowało więc koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienie w całości i orzeczenia w tym zakresie co do istoty.

Odnosząc się natomiast do argumentacji zawartej w zażaleniu Wójta Gminy D., Minister wskazał, że nie zgadza się ze zdaniem Skarżącego, iż odliczeniu od 65-dniowego terminu powinien podlegać okres do dnia [...] lutego 2011 r. tj. do dnia, do którego - jak wskazał Skarżący - organ oczekiwał na uzupełnienie braków formalnych wniosku i w którym do Urzędu Gminy D. wpłynęło pismo dotyczące przedmiotowej inwestycji, przesłane za pomocą faksu, a nie jak przyjął organ I instancji - do dnia [...] lutego 2011 r., tj. do dnia, w którym do siedziby organu prowadzącego postępowanie wpłynęło pismo inwestora z dnia [...] lutego 2011 r. W ocenie Ministra, Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, iż za odpowiedź na wezwanie organu z dnia [...] lutego 2011 r. do uzupełniania braków we wniosku należy uznać ww. pismo inwestora z dnia [...] lutego 2011 r. Organ II instancji pragnie zaznaczyć - na co również słusznie zwrócił uwagę Skarżący w swoim zażaleniu - iż posłużenie się faksem powoduje, że do organu wpływa kopia pisma, a nie oryginał (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. III SA/Lu 708/11). Dodatkowo - co również zauważył Skarżący w rozpatrywanym zażaleniu - pismo z dnia [...] lutego 2011 r. przesłane za pomocą faksu, zostało opatrzone podpisem osoby nie posiadającej umocowania do podejmowania jakichkolwiek czynności w przedmiotowym postępowaniu w imieniu inwestora. W związku z powyższym organ prowadzący postępowanie, uznając, iż ww. pismo z dnia [...] lutego 2011 r. również stanowi uzupełnienie wezwania z dnia [...] lutego 2011 r. (podobnie jak pismo z dnia [...] lutego 2011 r.), winien był podjąć odpowiednie kroki proceduralne mające na celu usunięcie powyższych nieprawidłowości, tj. wezwać wnoszącego pismo do uzupełnienia własnoręcznego podpisu oraz do dostarczenia stosownego pełnomocnictwa. W związku z powyższym, w opinii organu II instancji, ww. pisma nie można zakwalifikować jako odpowiedzi inwestora na wezwanie z dnia [...] lutego 2011 r. Tym samym, zdaniem Ministra, jakiekolwiek rozważania na temat treści pisma z dnia [...] lutego 2011 r. są bezprzedmiotowe.

Ustosunkowując się natomiast do argumentu Skarżącego, iż w dniu [...] lutego 2011 r. nie zostały uzupełnione wszystkie braki formalne wniosku, a organ w dalszym ciągu oczekiwał na uzupełnienie pozostałych braków (co według Wójta Gminy D. nigdy nie nastąpiło) oraz nawiązując do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 64 § 2 k.p.a poprzez pominięcie, że postępowanie prowadzone po upływie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 19 stycznia 2011 r. pozostawało bezpodstawne, wobec czego nie mogło wywołać skutków prawnych w zakresie wymierzonej kary pieniężnej, Minister wskazał, iż w przypadku uznania przez Skarżącego, że wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji nie został prawidłowo uzupełniony przez inwestora, Wójt Gminy D. powinien pozostawić podanie inwestora bez rozpoznania, do czego wprost zobowiązuje organ dyspozycja art. 64 § 2 K.p.a. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie wymaga ani wydania decyzji administracyjnej, ani postanowienia (np. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2007 r. syng. akt II GSK 295/06). Niemniej jednak pozostawienie podania bez rozpoznania nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku jego załatwienia w sposób zgodny z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a) oraz zasadą pisemności (art. 14 k.p.a w zw. z art. 10 § 3 k.p.a). W sytuacji, gdy brak formalny podania nie polega na niewskazaniu adresu przez wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, wówczas organ obowiązany jest zawiadomić wnioskodawcę, że złożone przez niego podanie pozostawiono bez rozpoznania (vide: Uchwała Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. III ZP 11/00, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 842/12). Tymczasem w aktach sprawy prowadzonej przez Skarżącego brak jest jakiegokolwiek dowodu świadczącego o tym, aby inwestor został powiadomiony na piśmie o pozostawieniu wniosku z dnia 19 stycznia 2011 r. bez rozpoznania. Co więcej, pismem z dnia 1 marca 2011 r., znak: [...], Skarżący zawiadomił inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych działek, obejmujących teren przedmiotowej inwestycji, o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto o wszczęciu ww. postępowania Skarżący powiadomił pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczenia z dnia 1 marca 2011 r. Następnie, pismem z dnia 1 marca 2011 r., organ wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej. Tym samym, pomimo - zdaniem Wójta Gminy D. - niekompletnego wniosku, organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej i to postępowanie prowadził, kończąc je wydaniem ww. decyzji. W ocenie Ministra, błędne jest twierdzenie przez Skarżącego, iż powyższe czynności nie tworzyły postępowania administracyjnego. Dodatkowo podkreślono, że jeżeli Skarżący uznał, iż podanie inicjujące postępowanie zawierało braki formalne - jak już powyżej wskazano - winien był w stosownym czasie podjąć odpowiednie działania procesowe, gdyż to na nim ciążył obowiązek działania zgodnie z przepisami prawa, a nie dalej prowadzić postępowanie. Przypomnienia wymaga, iż zgodnie z naczelną zasadą rządzącą postępowaniem administracyjnym, wyrażoną wart. 6 k.p.a, organ administracji publicznej zobowiązany jest działać na podstawie przepisów prawa. Ponadto uwypuklenia wymaga, iż niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania przez organ w przypadku nieusunięcia braków formalnych wniosku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 396/09). Wszczęcie przez Wójta Gminy D. przedmiotowego postępowania doprowadziło do powstania stanu zawisłości sprawy przed organem administracji, a na organie zaczął ciążyć proceduralny obowiązek załatwienia sprawy w przepisanej prawem formie. Zaznaczenia wymaga również, iż instytucji pozostawienia podania bez rozpoznania nie można przenosić do trwającego już postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2012 r., sygn. II SA/Sz 123/12). Tym samym, z chwilą wszczęcia omawianego postępowania Wójt Gminy D. został pozbawiony możliwości pozostawienia wniosku z dnia 19 stycznia 2011 r. bez rozpoznania.

Odnosząc się z kolei do argumentu Skarżącego, iż dopiero w dniu 25 marca 2011 r. do organu wpłynął nowy - kompletny wniosek o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, a zatem okres od dnia 20 stycznia 2011 r. do dnia [...] marca 2011 r. w ogóle nie powinien być uwzględniany przy wymierzaniu niniejszej kary, należy podkreślić, iż ww. pisma inwestora z dnia [...] marca 2011 r. nie można uznać za nowy wniosek, skutkujący wszczęciem odrębnego postępowania przed organem. Omawianym pismem inwestor wniósł bowiem o ustalenie lokalizacji tej samej inwestycji, która wskazana została w podaniu z dnia 19 stycznia 2011 r., jednakże zmodyfikowany został jej zakres. Jako żądanie uruchomienia przed Wójtem Gminy D. nowego postępowania administracyjnego nie może również zostać potraktowane złożenie przez inwestora nowych załączników do wniosku, gdyż oczywistym jest, iż modyfikując zakres przedmiotowej inwestycji inwestor zmuszony był dokonać zmian na załącznikach graficznych. Podkreślono także, że do Wójta Gminy D. nie wpłynęło żadne podanie pochodzące od inwestora, zawierające prośbę o wycofanie wniosku złożonego w dniu 19 stycznia 2011 r.. Wniosek ten nie wniosek został też -jak już była o tym mowa- pozostawiony bez rozpoznania. Pismem z dnia 1 marca 2011 r. inwestor został zaś poinformowany o wszczęciu przedmiotowego postępowania, a zatem nie miał on żadnych podstaw aby uznać, iż jego podanie z dnia 19 stycznia 2011 r. zostało pozostawione przez organ bez rozpoznania. Wręcz odwrotnie, inwestor wyraził chęć dalszego prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji, ale w zmienionym zakresie. Przez co po złożeniu przez inwestora pisma z dnia [...] marca 2011 r., Wójt Gminy D. zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz obwieszczeniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. poinformował strony postępowania, że: "zostały wprowadzone zmiany do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego ( ... )", a nie o wszczęciu nowego postępowania administracyjnego.

Z powyższego wynika więc, że Skarżący nie miał wątpliwości co tego, iż pismo inwestora z dnia [...] marca 2011 r. dotyczyło modyfikacji żądania strony z dnia 19 stycznia 2011 r. Potwierdza to treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z której bezsprzecznie wynika, iż organ procedował w oparciu o wniosek z dnia 19 stycznia 2011 r., zaś pismo inwestora z dnia [...] marca 2011 r. uznał za jego korektę.

Ustosunkowując się zaś do zarzutu Skarżącego, iż Wojewoda [...] przy wymierzaniu przedmiotowej kary nie odliczył okresu od dnia [...] kwietnia 2011 r. do dnia [...] kwietnia 2011 r., pomimo iż organ II instancji w postanowieniu z dnia [...] lipca 2013 r. wskazał, iż - w jego ocenie - odliczeniu od biegu ustawowego terminu podlega okres od dnia następującego po dniu nadania pierwszego pisma o uzgodnienie (którą wówczas organ I instancji winien udokumentować) do dnia [...] kwietnia 2011 r., tj. do dnia, w którym do Urzędy Gminy D. wpłynęło postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., Minister wyjaśnił, iż wskazania zawarte w postanowieniu wydanym na podstawie art. 138 § 2 K.p.a w zw. z art. 144 k.p.a, a więc w postanowieniu kasacyjnym, odnoszące się co do tego, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, stanowią "podpowiedź" organu odwoławczego, aby organ I instancji dokonał rozważań w zakresie wskazanych okoliczności i w tej kwestii przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, wykorzystując już zgromadzony materiał dowodowy, jak też dopuszczając ewentualnie w razie potrzeby nowe dowody. Należy podkreślić, iż organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jednakże o treści rozstrzygnięcia może decydować wyłącznie organ I instancji (vide: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1396/11). Zaznaczenia wymaga również, iż organ I instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu postanowienia kasacyjnego ocenami, poglądami i stanowiskiem organu II instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 757/14). Ponadto jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 796/12: "W żadnym z przepisów K.p.a nie ustanowiono stanu związania organu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy treścią wykładni mogącego znaleźć zastosowanie w sprawie prawa materialnego. Na mocy art. 138 § 2 k.p.a (zdanie drugie) organ powinien wskazać konkretne okoliczności wymagające wyjaśnienia i tym jedynie wskazaniem byłby związany organ I instancji. Wskazanie to nie oznacza, że organ ten pozbawiony zostaje swobody wyjaśniania innych jeszcze okoliczności, a przede wszystkim możności swobodnej oceny wszystkich ustaleń również w aspekcie materialnoprawnym."

Organ II instancji, dokonując w postanowieniu z dnia [...] lipca 2013 r. własnej oceny co do okresu jaki został przeznaczony przez Wójta Gminy D. na uzgodnienie projektu decyzji, nie pozbawił organu możliwości przyjęcia odmiennego poglądu, niż wyrażony wówczas przez Ministra. Dodatkowo należy wyjaśnić, iż po ponownym rozpatrzeniu zaskarżonego postanowienia Wojewody [...], Minister uznał, iż pogląd organu I instancji, dotyczący ustalenia końca okresu przeznaczonego przez Wójta Gminy D. na uzgodnienie projektu decyzji, jest prawidłowy. Organ wojewódzki słusznie wskazał bowiem, iż przy ustalaniu, czy organ uzgadniający zajął stanowisko w 2-tygodniowym terminie, znaczenie ma również moment wprowadzenia tegoż uzgodnienia do obrotu prawnego. Wojewoda [...] prawidłowo przyjął, iż uzgodnienie można uznać za dokonane w terminie, nie w sytuacji, gdy organ uzgadniający wyda postanowienie w ciągu 2 tygodni od daty otrzymania wniosku o zajęcie stanowiska w sprawie, ale w sytuacji, gdy postanowienie takie w ww. terminie zostanie również nadane w placówce pocztowej. Powyższe stanowisko organu I instancji zostało podtrzymane przez Ministra w tymże rozstrzygnięciu. Wskazać należy również, iż organ II instancji, rozpoznający zażalenie na postawienie wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, nie jest związany swym poglądem prawnym wyrażonym na wcześniejszym etapie postępowania w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 930/11). W przypadku art. 138 § 2 k.p.a stwierdza jedynie, że organ odwoławczy "powinien wskazać" okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając zaś na względzie opinię Skarżącego, iż odliczeniu od ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej powinien podlegać okres przeznaczony na powiadomienie stron w drodze obwieszczenia o postanowieniach wydanych przez organy uzgadniające, okres przewidziany na zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, stanowiący realizację obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a oraz 7 -dniowy okres przeznaczony na przechowywanie w placówce pocztowej ww. zawiadomień informujących o zgromadzonym materiale dowodowym, wskazać należy, iż do czynności o jakich mowa wart. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych które, jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań.

Minister wyjaśnił także dlaczego nie uznał za zasadne pozostałych zarzutów zawartych w zażaleniu. Konkludując wskazał zaś, iż w aktach niniejszej sprawy znajdują się jednoznaczne dowody wskazujące na zwłokę Wójta Gminy D. w wydaniu przedmiotowej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego i ponownej, wnikliwej analizie materiału dowodowego sprawy, jak również po odliczeniu terminów podlegających wyłączeniu - na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - z 65-dniowego terminu na wydanie decyzji, organ II instancji stwierdził, że organ dopuścił się zawinionej zwłoki w wydaniu decyzji, a wskazywane w zażaleniu przez Skarżącego okoliczności nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie i nie należą do przyczyn niezależnych od organu, o których mowa wart. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strona ma jednak prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt I SA/Łd 961/12).

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wójt Gminy D., zarzucając mu:

I. błędną ocenę dowodów zebranych w postępowaniu i naruszenie art. 77 i art. 80 kpa poprzez przyjęcie błędnego wniosku jakoby zaistniały podstawy do nałożenia kary pieniężnej w kwocie [...] zł z tytułu postępowania prowadzonego z wniosku Gminy D. reprezentowanej przez Panią A. S. działającą w imieniu [...] spółki z o.o. w O., gdy tymczasem nie zostały spełnione przesłanki do nałożenia kary pieniężnej, a ocena organu I instancji jest oparta o błędne stanowisko, które doprowadziło do chybionego zaliczenia do terminu wydania decyzji okresu pomiędzy 20 stycznia 2011r. a [...] marca 2011r., pomimo tego, że pierwszy ze złożonych wniosków nie został formalnie uzupełniony, co wyklucza zaliczanie do terminu 65 dni okresu do dnia złożenia drugiego wniosku w dniu [...] marca 2011r., a zatem wyklucza łącznie [...] dni spośród [...] dni, jakie organ I instancji zaliczył do okresu trwania całego postępowania,

II naruszenie art. 64 § 2 k.p.a poprzez pominięcie, że postępowanie prowadzone po upływie terminu do uzupełnienia braków formalnych pierwszego wniosku z dnia 19 stycznia 2011r. pozostawało bezpodstawne i nie posiadało podstawy prawnej, wobec czego nie mogło wywoływać również skutków prawnych w zakresie kary pieniężnej, nałożonej zaskarżonym postanowieniem, tym bardziej, że w dniu [...] lutego 2011r. ani w późniejszym terminie nie zostały usunięte wszystkie braki formalne złożonego wniosku, co oznacza, że wniosek ten nie mógł doprowadzić do prowadzenia postępowania zgodnego z przepisami prawa, tym bardziej, że ten sam organ " instancji w postanowieniu z [...] lipca 2013r. wydanym w tej sprawie wskazał na k. 6 uzasadnienia, że termin 65-dniowy ulega zawieszeniu aż do momentu uzupełnienia wniosku, co oznacza, że obecne przeciwne stanowisko prowadzi do naruszenia zasady praworządności i zasady zaufania do organów administracji,

III naruszenie art. 51 ust.2 ustawy o zaplanowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że spełnione zostały przesłanki do nałożenia kary pieniężnej w kwocie [...] zł pomimo tego, że sam organ odliczył [...] dni ([...] marca 2011 r. do [...] kwietnia 2011 r., i od [...] kwietnia 2011 r. do [...] maja 2011 r.) od liczby dni stanowiących podstawę nałożenia kary, co powoduje, że uwzględniając błąd organu według jego oceny okres trwania postępowania zależnego od organu to [...] dni,

IV błędne pominięcie z okresu dni, które nie uzasadniają naliczenia kary, okresu od [...] kwietnia 2011r. włącznie do [...] kwietnia 2011 włącznie, czyli [...] dni, skoro organ II instancji na k. 8 postanowienia wskazał wyraźnie, że odliczeniu podlega okres na uzyskanie stanowisk organów uzgadniających do dnia właśnie [...] kwietnia 2011r., co oznacza, że organ I instancji pominął wiążące stanowisko organu II instancji, naruszając rażąco art. 138 § 2 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że okres trwania postępowania zależnego od organu wynosi [...] dni (jak w zarzucie III) pomniejszone o dalsze [...] dni (jak w zarzucie IV), czyli [...] dni,

V błędne uznanie, że strona dokonała "doprecyzowania" w drodze skanu wniosku z 19 stycznia 2011r., gdy tymczasem organ I instancji nie wskazał ani podstawy prawnej dla takiego poglądu, co rażąco narusza naczelne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza zawarte wart. 6, art.8, art.9 i art. 11 k.p.a., a ponadto żaden przepis prawa nie zawiera regulacji odnośnie takiej "instytucji" doprecyzowania ani odnośnie uzupełnienia braków formalnych w drodze skanu, co powoduje, że uznać należy, iż z chwilą bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego celem usunięcia braków formalnych wniosku z 19 stycznia 2011r., co miało miejsce [...] lutego 2011r., doszło do zakończenia postępowania w trybie art. 64 par.2 k.p.a., tym bardziej, że pismo przesłane skanem nie wpłynęło w oryginale do organu, zostało podpisane przez osobę nieuprawnioną – A. L., a nie A. S. - w związku z czym błędne jest stanowisko organu I instancji, jakoby postępowanie okres od 20 stycznia 2011r. do [...] marca 2011r. mógł być wliczony do okresu trwania postępowania, tym bardziej, że organ II instancji nie posługiwał się pojęciem "doprecyzowania" wniosku, co oznacza, że jest to wyraz dowolnej interpretacji organu I instancji,

VI naruszenie art. 51 ust. 2c w związku z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak odliczenia od okresu 65 dni okresu, jaki wymagany jest na zawiadomienie stron poprzez obwieszczenie o postanowieniach, co wprost wynika z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który określa, że zawiadomienie poprzez obwieszczenie następuje po upływie ustawowego terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, a skoro Kodeks postępowania administracyjnego jest ustawą toteż termin określony w art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego jest terminem ustawowym i należy go odliczyć od 65 dni na wydanie decyzji ([...] dni z zarzutu IV minus [...] dni z zarzutu VI = [...] dni); z tych samych względów należy odliczyć termin zawiadomienia stron poprzez zawiadomienia imienne, czyli od następnego dnia po dacie wysłania zawiadomienia do siódmego dnia od daty pokwitowania najpóźniejszego z pokwitowanych potwierdzeń odbioru zawiadomienia

VII naruszenie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 44 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez dodatkowo nie odliczenie ustawowego terminu doręczenia zawiadomienia o zgromadzonym materiale stronom postępowania,

VIII naruszenie zasady dwuinstancyjności oraz zasady czynnego udziału strony i zasady prawa do obrony poprzez podjęcie orzeczenia merytorycznego, odmiennego w treści od orzeczenia organu I instancji, którego strona skarżąca nie mogła poddać kontroli w toku postępowania administracyjnego, i względem którego nie mogła zajmować stanowiska procesowego ze względu na brak formułowania i rozpatrywania zmienionego toku rozumowania sformułowanego przez organ II instancji w postępowaniu administracyjnym o charakterze dwuinstancyjnym, co powoduje, że doszło do pozbawienia strony skarżącej jednej instancji merytorycznej, a tym samym do pozbawienia prawa do obrony i prawa do czynnego udziału w postępowaniu, który miał wpływ na wynik postępowania, bowiem doszło do wydania odmiennego w treści orzeczenia merytorycznego w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd stwierdza, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w szerokim uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od daty złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia (w ust. 3 określono, że jest nim wojewoda) wymierza temu organowi, w drodze postanowienia karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie zaś do ust. 2c powyższego artykułu do terminu, o którym mowa w ust. 2 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie na gruncie analogicznego przepisu art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) do czynności, o jakich mowa w ust. 8 art. 35 ustawy nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a., art. 81 k.p.a.), ani też czynności związanych z ustaleniem stron postępowania. Są to bowiem czynności konieczne do spełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydalenie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Natomiast do okresów opóźnień wskazanych w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane należą, jak stanowi ta norma prawna, opóźnienia spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (vide wyroki: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 87/08, wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 973/06, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1765/10, - dostępny na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl - CBOSA).

Karę wymierza się organowi, który pozostaje w zwłoce. Pojęcie zwłoki zakłada istnienie przyczyn związanych z zaniedbaniami organu, które wywołały zaniechanie przez organ w rozpatrywaniu wniosku w terminie bez usprawiedliwienia. Zwłoka będzie zatem opóźnieniem, które powstało z winy organu bądź z przyczyn od niego zależnych (tak NSA w wyroku z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1765/10, CBOSA).

Powyższe należy odnieść do postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Sądu wskazane przez skarżącego okoliczności nie mogą stanowić usprawiedliwienia niewydania przedmiotowej decyzji w terminie 65 dni.

Wbrew zarzutom skargi, Sąd podzielił stanowisko Ministra, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 20 stycznia 2011 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Gminy D. wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Powyższe wynika z art. 61 § 3 w zw. z art. 57 § 1 k.p.a, w świetle których datą wszczęcia postępowania na żądanie sprawy jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Termin upływa z końcem ostatniego z odpowiedniej liczby dni, wskazanej w przepisie prawa.

W sprawie nie ulega także wątpliwości, że postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy D. zakończyło się w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. w dniu [...] czerwca 2011 r.

Tym samym, zasadnie orzekające w sprawie organy przyjęły, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się przez [...] dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższe ustalenia wynikają z akt sprawy, z których jednoznacznie wynika, że po wniesieniu wniosku przez inwestora o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (20 stycznia 2011r. ) dopiero w dniu [...] lutego 2011 r. działając w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a skarżący wystosował wezwanie do uzupełnienia przedmiotowego wniosku. Ale jak wynika z wyjaśnień skarżącego, zawartych w piśmie z dnia 17 października 2013 r., pismem z dnia [...] lutego 2011 r., które wpłynęło do Urzędu Gminy D. w tym samym dniu, inwestor ustosunkował się do powyższego wezwania organu. Dokonując zaś oceny tego zdarzenia Minister uznał, że do opóźnień spowodowanych z winy strony, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy zaliczyć konieczność podjęcia przez organ czynności mających na celu np. usunięcie nieprawidłowości wniosku. Kompletność wniosku nie jest bowiem rzeczą przez organ przewidywalną. Zwłoka w postępowaniu związana z powyższą okolicznością jest zatem niezawiniona przez organ i powinna podlegać odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Zatem od ustawowego terminu 65 dni Minister odliczył czas związany z wezwaniem inwestora, w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a, do usunięcia tych braków tj. okres od dnia wezwania przez organ do dnia uzupełnienia wniosku zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 136/08. W konsekwencji w ocenie Sądu słusznie przyjęto, że odliczeniu od czasu trwania postępowania podlega okres od dnia następującego po dniu nadania ww. wezwania do inwestora, tj. od dnia [...] lutego 2011 r., do dnia, w którym do Urzędu Gminy D. wpłynęła odpowiedź wnioskodawcy na przedmiotowe wezwanie, tj. do dnia [...] lutego 2011 r., a więc okres [...] dni.

Ustosunkowując się w tym miejscu do zarzutu Skarżącego dotyczącego naruszenia przez organ art. 64 § 2 k.p.a, poprzez błędne ustalenie, iż - w związku z wezwaniem inwestora do usunięcia braków we wniosku - odliczeniu od 65-dniowego terminu podlega okres tylko do dnia [...] lutego 2011 r. (a nie do dnia [...] lutego 2011 r. lub - jak wskazał alternatywnie Skarżący - do dnia [...] lutego 2011 r.) oraz poprzez pominięcie, iż braki formalne wniosku z dnia 19 stycznia 2011 r. nigdy nie zostały prawidłowo uzupełnione, a tym samym wniosek został pozostawiony bez rozpoznania, należy wskazać, iż stanowisko to nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Zdaniem Sądu, Minister słusznie uznał, że za odpowiedź na wezwanie organu z dnia [...] lutego 2011 r. do uzupełniania braków we wniosku należy uznać pismo inwestora z dnia [...] lutego 2011 r.

Wbrew zarzutom skargi to na organie prowadzącym postępowanie w sprawie ciąży obowiązek prowadzenia go zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, sytuacja zatem gdy do organu wpływa faks -czyli kopia pisma, czy też pismo opatrzone podpisem osoby nie posiadającej umocowania do podejmowania czynności w przedmiotowym postępowaniu w imieniu inwestora, wymaga się od organu podjęcia określonych czynności procesowych mających na celu usunięcie takich nieprawidłowości, tj. wezwanie wnoszącego pismo do jego uzupełnienia. W związku z powyższym, wobec niepodjęcia tych czynności przez stronę, jakiekolwiek rozważania na temat treści pisma z dnia [...] lutego 2011 r. są bezprzedmiotowe.

Ustosunkowując się natomiast do argumentu Skarżącego, iż w dniu [...] lutego 2011 r. nie zostały uzupełnione wszystkie braki formalne wniosku, a organ w dalszym ciągu oczekiwał na uzupełnienie pozostałych braków (co według Wójta Gminy D. nigdy nie nastąpiło) oraz nawiązując do zarzutu naruszenia przez organ art. 64 § 2 k.p.a poprzez pominięcie, że postępowanie prowadzone po upływie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 19 stycznia 2011 r. pozostawało bezpodstawne, wobec czego nie mogło wywołać skutków prawnych w zakresie wymierzonej kary pieniężnej, zdaniem Sądu zasadnie Minister wskazał, iż w przypadku uznania przez Skarżącego, że wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji nie został prawidłowo uzupełniony przez inwestora, Wójt Gminy D. powinien był pozostawić go bez rozpoznania. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie wymaga ani wydania decyzji administracyjnej, ani postanowienia (np. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2007 r. syng. akt II GSK 295/06). Niemniej jednak pozostawienie podania bez rozpoznania nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku jego załatwienia w sposób zgodny z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a) oraz zasadą pisemności (art. 14 k.p.a w zw. z art. 10 § 3 k.p.a). Tymczasem w aktach sprawy prowadzonej przez Skarżącego brak jest jakiegokolwiek dowodu świadczącego o tym, aby inwestor został powiadomiony na piśmie o pozostawieniu wniosku z dnia 19 stycznia 2011 r. bez rozpoznania. Co więcej, pismem z dnia 1 marca 2011 r., znak: [...], Skarżący zawiadomił inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych działek, obejmujących teren przedmiotowej inwestycji, o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto o wszczęciu ww. postępowania Skarżący powiadomił pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczenia z dnia 1 marca 2011 r. Następnie, pismem z dnia 1 marca 2011 r., organ wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej. Tym samym, stanowisko skarżącego w zakresie uznania, iż pozostawił on sporny wniosek bez rozpoznania nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, które wręcz przeciwnie dowodzą, że pomimo - zdaniem skarżącego - niekompletnego wniosku, zawiadomił on o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej i to postępowanie prowadził, kończąc je wydaniem decyzji, z treści której wynika, że zainicjowane ono zostało właśnie wnioskiem z 19 stycznia 2011r. Na marginesie należy przy tym wskazać, że instytucji pozostawienia podania bez rozpoznania nie można przenosić do trwającego już postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2012 r., sygn. II SA/Sz 123/12). Tym samym, z chwilą wszczęcia omawianego postępowania Wójt Gminy D. został pozbawiony możliwości pozostawienia wniosku z dnia 19 stycznia 2011 r. bez rozpoznania.

Odnosząc się z kolei do argumentu Skarżącego, iż dopiero w dniu [...] marca 2011 r. do organu wpłynął nowy - kompletny wniosek o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, a zatem okres od dnia 20 stycznia 2011 r. do dnia [...] marca 2011 r. w ogóle nie powinien być uwzględniany przy wymierzaniu niniejszej kary, należy podkreślić, iż Sąd podziela stanowisko Ministra, że ww. pisma inwestora nie można uznać za nowy wniosek, skutkujący wszczęciem odrębnego postępowania przed organem. Powyższe stanowisko skarżącego nie znajduje bowiem poparcia w aktach sprawy. Omawianym pismem inwestor wniósł bowiem o ustalenie lokalizacji tej samej inwestycji, która wskazana została w podaniu z dnia 19 stycznia 2011 r., jednakże zmodyfikowany został jej zakres. Jako żądanie uruchomienia przed Wójtem Gminy D. nowego postępowania administracyjnego nie może również zostać potraktowane złożenie przez inwestora nowych załączników do wniosku, gdyż oczywistym jest, iż modyfikując zakres przedmiotowej inwestycji inwestor zmuszony był dokonać zmian na załącznikach graficznych. Z akt sprawy nie wynika także, żeby do skarżącego wpłynął wniosek o wycofanie wniosku z dnia 19 stycznia 2011 r., który co należy jeszcze raz podkreślić, wbrew stanowisku skarżącego nie został pozostawiony bez rozpoznania. Wręcz odwrotnie, inwestor wyraził chęć dalszego prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji, ale w zmienionym zakresie. Przez co po złożeniu przez inwestora pisma z dnia [...] marca 2011 r., Wójt Gminy D. zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz obwieszczeniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. poinformował strony postępowania, że: "zostały wprowadzone zmiany do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego ( ... )", a nie o wszczęciu nowego postępowania administracyjnego.

Z powyższego wynika więc, że Skarżący w toku postępowania uznał pismo inwestora z dnia [...] marca 2011 r. za modyfikację żądania strony z dnia 19 stycznia 2011 r., co jak już wskazano potwierdza treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z której bezsprzecznie wynika, iż organ procedował w oparciu o wniosek z dnia 19 stycznia 2011 r., zaś pismo inwestora z dnia [...] marca 2011 r. uznał za jego korektę.

Należy również zauważyć, iż w oparciu o dokumenty załączone przez wnioskodawcę do pisma z dnia [...] lutego 2011 r. organ opracował projekt decyzji, a następnie pismem z dnia [...] marca 2011 r. skierował go do właściwych organów uzgadniających. Powyższe potwierdza jedynie okoliczność, iż sporne pismo organ uznał za wystarczające do przeprowadzenia postępowania.

Tym samym wbrew zarzutom skargi nie można zarzucić orzekającym w sprawie organom, iż dokonały błędnych ustaleń w powyższym zakresie. Całkowicie nieuzasadnione są przy tym zarzuty mające wskazywać na okoliczność nieuwzględnienia przez organy nieprawidłowości, jakie zdaniem skarżącego zaistniały w sprawie na etapie jej wszczęcia. Należy przypomnieć, iż rolą organu wymierzającego karę za nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej nie jest ocena merytoryczna wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ani innych dokumentów przekładanych przez inwestora, ale ocena prawidłowości i skuteczności działań podejmowanych przez organ pod kątem ustalenia, czy do przekroczenia 65-dniowego terminu doszło z winy organu.

Na niezasadność zarzutów podniesionych w zakresie tego, który z wniosków stanowił podstawę wydania decyzji, oprócz podniesionych powyżej okoliczności, wskazuje także to, że po złożeniu przez inwestora pisma z dnia [...] marca 2011 r., skarżący zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz obwieszczeniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. poinformował strony postępowania, że: "zostały wprowadzone zmiany do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego ( ... )", nie zaś o wszczęciu nowego postępowania administracyjnego. Potwierdza to jedynie, że Skarżący nie miał w toku postępowania wątpliwości co tego, że pismo z dnia [...] marca 2011 r. stanowiło jedynie modyfikację żądania strony z dnia 19 stycznia 2011r.

Słusznie zatem Minister przyjął, iż w sytuacji, gdy w postępowaniu lokalizacyjnym doszło do zmiany żądania przez inwestora, w wyniku której organ zobowiązany był podjąć dodatkowe działania w postaci ponownego powiadomienia stron postępowania o prowadzonym postępowaniu oraz powtórnego skierowania projektu decyzji do organów uzgadniających, wówczas czynności te podlegają odliczeniu od 65-dniowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też w niniejszej sprawie odliczeniu od ustawowego terminu podlegał, jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia, okres przeznaczony przez skarżącego na zawiadomienie pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości obejmujących teren przedmiotowej inwestycji o zmianie wniosku oraz na powiadomienie o powyższym w drodze obwieszczenia z dnia [...] kwietnia 2011 r. pozostałych stron postępowania. Ponadto odliczeniu podlega okres przewidziany na powtórne uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji. Co więcej, w związku z kolejną zmianą wniosku dokonaną przez inwestora w dniu [...] maja 2011 r., odliczeniu podlegał także okres przeznaczony przez Wójta Gminy D. na powiadomienie stron postępowania o kolejnej modyfikacji wniosku.

Oceniając zarzut skarżącego, iż odliczeniu od 65-dniowego terminu powinien podlegać również okres od dnia [...] kwietnia 2011 r. do dnia [...] kwietnia 2011 r., tj. okres oczekiwania na uzyskanie postanowienia Wojewody [...] o uzgodnieniu projektu przedmiotowej decyzji, należy wskazać, iż w sytuacji, gdy postanowienie Wojewody [...] zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego po upływie 2-tygodniowego terminu, o którym mowa wart. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznać należało, iż uzgodnienie projektu decyzji zostało dokonane w trybie tzw. "milczącej zgody" w ostatnim dniu ww. terminu. (tj. w dniu [...] kwietnia 2011 r.). Tym samym brak było podstaw do odliczenia od 65-dniowego terminu okresu do dnia wpływu ww. postanowienia Wojewody [...] do Urzędu Gminy D. (czyli do dnia [...] kwietnia 2011 r.).

Z kolei odnosząc się do stanowiska skarżącego, iż orany związane były wytycznymi zawartymi w postanowieniu organu II instancji z dnia [...] lipca 2013 r., w którym wskazano- zdaniem skarżącego, iż odliczeniu od biegu ustawowego terminu podlega okres przewidziany na uzyskanie stanowisk organów uzgadniających, którego koniec przypadł na dzień [...] kwietnia 2011 r., Sąd podzieli stanowisko Ministra zawarte na stronie 13 i 14 zaskarżonego postanowienia, iż wskazania zawarte w postanowieniu wydanym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, w zw. z art. 144 k.p.a, odnoszące się co do tego, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, stanowią wskazówkę dla organu I instancji w zakresie tego jakie kwestie należy rozważyć przeprowadzając stosowne postępowanie wyjaśniające. Organ I instancji nie jest jednakże związany wyrażonymi w uzasadnieniu postanowienia kasacyjnego ocenami, poglądami i stanowiskiem organu II instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Podobnie organ II instancji, rozpoznający zażalenie na postawienie wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, nie jest związany swym poglądem prawnym wyrażonym na wcześniejszym etapie postępowania w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 138 § 2 Kpa.

W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły zatem, iż uzgodnienie można uznać za dokonane w terminie w sytuacji, gdy organ uzgadniający nie tylko wyda postanowienie w ciągu 2 tygodni od daty otrzymania wniosku o dokonanie uzgodnienia (wpisze datę rozstrzygnięcia), ale i fizycznie prześle je do organu ( nada w placówce pocztowej).

Ustosunkowując się do zarzutu Skarżącego dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 53 ust. 1 ww. ustawy poprzez nieodliczenie od ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej 14-dniowego okresu przeznaczonego na zawiadomienie stron w drodze obwieszczenia o postanowieniach wydanych przez organy uzgadniającego oraz okresu przewidzianego na doręczenie stronom postępowania zawiadomienia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, stanowiącego realizację obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a., wraz z 7 -dniowym okresem wyznaczonym stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, wskazać należy, iż do czynności o jakich mowa wart. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych które, jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 87/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2165/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt: IV SA/Wa 462/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1913/12).

Określając w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym termin na wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, ustawodawca uwzględnił bowiem konieczność zapewnienia organowi możliwości przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego oraz dokonania niezbędnych czynności procesowych, w tym wskazaniach przez skarżącego. Zawiadomienie stron o uzyskanych postanowieniach uzgadniających w drodze obwieszczenia, o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, a także zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, należą zatem do zwykłych czynności procesowych organu prowadzącego postępowanie i nie można wbrew stanowisku skarżącego uznać ich za czynności przerywające bieg w/w terminu. Przy czym, jak już była o tym mowa wcześniej, organ do powyższych czynności, w ocenie Sądu zasadnie, nie zaliczył okresu związanego z powiadomieniem stron postępowania o zmianie wniosku przez inwestora. Tym samym, odliczeniu od 65-dniowego terminu podlegał okres związany z powiadomieniem stron postępowania o zmianie wniosku dokonanej przez inwestora w dniu [...] marca 2011 r. oraz o kolejnej korekcie wniosku dokonanej w dniu [...] maja 2011 r.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organ II instancji nie naruszył także zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a), zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a) i prawa do obrony poprzez podjęcie orzeczenia odmiennego od orzeczenia organu I instancji, którego Skarżący nie mógł poddać kontroli w toku postępowania administracyjnego oraz poprzez nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po pierwsze należy zauważyć, iż Minister - mając na uwadze zasadę czynnego udziału strony w postępowania - pismem z dnia 17 listopada 2014 r. zawiadomił Wójta Gminy D. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Następnie, w dniu 27 listopada 2014 r. w siedzibie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju stawiło się trzech pełnomocników Skarżącego, celem zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Wójt Gminy D. nie skorzystał jednak z przysługującego mu prawa zgłoszenia uwag co do zebranego materiału dowodowego oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie.

W sprawie zasadnie organ II instancji uznał także, że brak było podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda [...] nie przeprowadził co prawda wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, jednakże nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą do stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji jest bowiem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może wydać postanowienie kasacyjne jedynie wówczas, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z taką sytuacją nie mieliśmy zaś do czynienia w niniejszej sprawie, w trakcie której obowiązkiem organu była de facto ocena terminowości czynności podjętych w sprawie. Organ odwoławczy słusznie podjął więc w trybie art. 136 k.p.a, działania konieczne do rozpoznania i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i skorygował wady postępowania organu I instancji w zakresie niekompletności materiału dowodowego oraz ustalenia właściwego wymiaru zwłoki w wydaniu decyzji lokalizacyjnej.

Za podjęciem rozstrzygnięcia kasacyjnego nie przemawiał również fakt, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wymierzenie Wójtowi Gminy D. kary pieniężnej w nieprawidłowej wysokości. Jak już powyżej wskazano, wydanie takiego rozstrzygnięcia jest możliwe tylko w sytuacjach określonych wart. 138 § 2 Kpa. Żadne inne wady postępowania, ani wady postanowienia organu I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego tego typu (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 1031/12).

Dodatkowo należy wskazać, że zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a, tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, lecz winien ponownie merytoryczne rozstrzygnąć sprawę w pełnym zakresie, co też w ocenie Sądu organ II instancji uczynił w niniejszej sprawie, stąd zarzut naruszenia art. 15 k.p.a, należy uznać za bezpodstawny. Za naruszenie zasady dwuinstancyjności nie można też uznać sytuacji, w której organ odwoławczy podejmuje rozstrzygnięcie odmienne od rozstrzygnięcia organu I instancji, bowiem organ II instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, został uprawiony do wydania własnego rozstrzygnięcia w sprawie przy uwzględnieniu zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.a).

Wbrew zarzutom skargi w przedmiotowej sprawie brak było także podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary, a zatem niezasadny jest zarzut Skarżącego, jakoby organ odwoławczy naruszył art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Z jednoznacznego brzmienia powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca wiążąc określoną sankcję z niewydaniem przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni, nie pozostawia organowi wyższego stopnia możliwości jakiegokolwiek wyboru i uznania kwestii wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zasadności wymierzenia, ani wysokości ewentualnej kary. Ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, ani też nie uzależnił jej nałożenia od stanowiska wnioskodawcy, czy też stron postępowania. Wymierzenie kary jest zatem obligatoryjne.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.