Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K. S. i A. A. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku K. S. i A. A. z dnia 11 lipca 2006 r. o wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...] nr hip. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżących: K. S. i A. A. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 17 stycznia 2011 r. K. S. i A. A. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w rozpatrzeniu wniosku z dnia 11 lipca 2006 r. złożonego w ich imieniu przez M. K. – w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], nr hip. [...].

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że postępowanie przed organem toczy się od kwietnia 2009 r., tj. od przekazania akt przez Wojewodę [...], który uchylił decyzję Prezydenta w wyniku rozpoznania odwołania i do chwili obecnej organ nie rozpoznał sprawy zainicjowanej przedmiotowym wnioskiem. Ponadto Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] uznał wniesione w dniu 16 lipca 2009 r., w trybie art. 37 kpa, zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. termin na załatwienie sprawy do dnia 31 grudnia 2009 r. – który nie został dotrzymany.

Odpowiadając na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w toku postępowania zgromadzono szereg materiałów mających na celu ustalenie, czy nieruchomość spełnia przesłanki określone w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, kwalifikujące ją do przyznania odszkodowania. W chwili obecnej, ze względu na złożony charakter postępowania, trwa analiza zgromadzonej dokumentacji. Ponadto Prezydent pismem z dnia 17 lutego 2011 r. poinformował pełnomocnika stron, że decyzja w przedmiotowej sprawie zostanie wydana do dnia 30 czerwca 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kognicja sądu administracyjnego obejmuje m.in. kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadku, gdy nie wydają decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych, podlegających załatwieniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej.

Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku M. K. wniesionego w imieniu K. S. i A. A. z dnia 11 lipca 2006 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 i 2 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego.

Po wpłynięciu do Prezydenta W. wniosku K. S. i A. A. z dnia 11 lipca 2006 r. po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art.104 § 1 kpa, załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i 3 kpa. Wprawdzie Prezydent decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] rozpatrzył przedmiotowy wniosek odmawiając przyznania odszkodowania, jednakże decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] decyzja ta została uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a następnie w dniu 20 kwietnia 2009 r. akta sprawy zwrócone zostały Prezydentowi W. i od tej daty Prezydent miał obowiązek realizacji zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania zagwarantowanej przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.

W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. Organ pozostaje zatem w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 kpa oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu.

W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z akt administracyjnych, Prezydent W. od dnia 20 kwietnia 2009 r. do dnia wyrokowania nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku z dnia 11 lipca 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wskazanym okresie organ wprawdzie podjął działania mające na celu realizację zaleceń zawartych w uchylającej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. zmierzających do rozpatrzenia powyższego wniosku, jednakże wniosku tego nie załatwił i nie wydał aktu administracyjnego kończącego postępowanie w tej sprawie.

Podnieść również należy, że organ postąpił wbrew nakazowi płynącemu z treści art. 36 § 1 kpa, nie komunikując stronom postępowania nowego terminu rozpatrzenia przedmiotowego wniosku i nie wskazując przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy. Uczynił to dopiero – po wniesieniu skargi do Sądu – pismem z dnia 17 lutego 2011 r., informującym, że decyzja kończąca postępowanie w przedmiotowej sprawie zostanie wydana do dnia 30 czerwca 2011 r. – co jednak nie odpowiada wymogom stawianym przez art. 12 i 35 kpa. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 kpa nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu. Wprawdzie przepis art. 36 kpa nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Jak wskazano wyżej, art. 36 kpa nie może być interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego. Zasady ogólne wyrażone w art. 6–16 kpa nie są tylko dezyderatami czy postulatami bądź nie wiążącymi zaleceniami, ale stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury. Są wytycznymi do stosowania przepisów Kodeksu i dlatego należy je stosować razem z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Taki charakter zasad ogólnych jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., sygn. akt I SA 258/82, ONSA 1982, z. 1, poz. 53; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Ka 963/91; Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996; E. Ochendowski: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Toruń 1996). Zasada m.in. szybkości wynika wprost z art. 12 kpa, który nakazuje, aby organy administracji działały możliwie szybko, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. W związku z tym nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ w trybie art. 36 § 1 kpa, należy oceniać przez pryzmat generalnej zasady szybkości postępowania w powiązaniu z podanymi przez organ przyczynami zwłoki.

W niniejszej sprawie, jak wynika z odpowiedzi na skargę Prezydenta W. z dnia 18 lutego 2011 r., przyczyną zwłoki w rozpoznaniu sprawy jest skomplikowany charakter sprawy i konieczność szczegółowej analizy zgromadzonej dokumentacji. Są to okoliczności leżące wyłącznie po stronie organu. Natomiast na organie ciąży obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji pracy, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie.

W ocenie Sądu wyznaczenie w niniejszej sprawie ponad czteromiesięcznego terminu rozpoznania sprawy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, zawarte w art. 12 kpa, tym bardziej, że od złożenia w dniu 2 sierpnia 2006 r. wniosku o przyznanie odszkodowania upłynęło prawie pięć lat, zaś od daty zwrotu w dniu 20 kwietnia 2009 r. przez Wojewodę [...] akt administracyjnych Prezydentowi W. minęło ponad dwa lata, a sprawa nadal jest w toku.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1996 r. sygn. akt I SAB 28/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 97, którego pogląd w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 kpa, jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy, zgodnie z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 kpa.

Podobne stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie o sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". Również w sprawie o sygn. akt I SAB 155/99 (publ. LEX nr 47244) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że: "Brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnymi (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu". Stanowisko to zachowuje aktualność również na tle obowiązujących przepisów prawa.

W ocenie Sądu postępowanie organu w niniejszej sprawie w pełni uzasadnia przyjęcie, iż skarga jest zasadna. Wniosek z dnia 11 lipca 2006 r. nie został jeszcze przez Prezydenta W. rozpoznany, mimo znacznego upływu czasu. Zwłoka w wydaniu decyzji została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko i nie dołożył tym samym należytych starań, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i szybko załatwić sprawę.

Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają uwzględnienie skargi na bezczynność Prezydenta W., gdyż w rozpoznawanej sprawie naruszone zostały przez organ wskazane wyżej zasady, bowiem Prezydent z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku z dnia 11 lipca 2006 r., czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i 3 kpa i korespondujący z nim art.12 § 1 i 2 kpa oraz art. 36 § 1 kpa, nie podając stronom postępowania przyczyn zwłoki i nie wskazując nowego terminu załatwienia sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że wyznaczony dwumiesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.